Вопросы для самоподготовки. 1. Назовите основные элементы формирования экологической культуры населения

1. Назовите основные элементы формирования экологической культуры населения.

2. На каких принципах строится процесс экологического образования?

3. Что Вы понимаете под экологическим просвещением?

4. Для чего необходимо осуществлять подготовку руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности?

Глава 15

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА СОВЕРШЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

§ 15.1. Понятие и виды экологических правонарушений

Экологические правонарушения, несмотря на отмечаемую многими учеными высокую латентность, тем не менее занимают достаточно большую нишу в структуре регистрируемых и выявляемых уполномоченными на то государственными и муниципальными органами фактов противоправного поведения в России.

Статьей 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность
в соответствии с законодательством. Здесь законодатель, как пред­
ставляется, не совсем оправданно подменил понятием «имущественная ответственность» два достаточно разных по основаниям наступления вида ответственности, а именно материальную и гражданско­правовую. Следует отметить, что в ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» были закреплены именно пять видов ответственности — дисциплинарная, материальная, административная, уголовная и гражданско­правовая.

Помимо Федерального закона «Об охране окружающей среды», регламентирующего одноименную сферу общественных отношений, возможность наступления административной и уголовной ответственности за совершение экологических правонарушений презюмируют ст. 31 и 32 Федерального закона «Об экологической экспертизе», ст. 74 Земельного кодекса РФ, ст. 49 Закона РФ
«О недрах», ст. 68 Водного кодекса РФ, ст. 99 Лесного кодекса РФ, ст. 36 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 55 Федерального закона «О животном мире» и нормы ряда других федеральных законодательных актов. Названные и другие законы также предусматривают наступление гражданско­правовой ответственности в случае причинения вреда конкретным объектам окружающей среды.

В настоящее время федеральное законодательство не содержит определения понятия «экологическое правонарушение». Вместе
с тем в ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» ранее закреплялось, что экологические правонарушения —
это виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека. Принимая во внимание то обстоятельство, что сфера регулирования экологического права помимо природоохранных общественных отношений затрагивает также отношения, складывающиеся при осуществлении природопользования и обеспечении экологической безопасности, представляется необходимым сформулировать определение более полно.
По нашему мнению, под экологическими правонарушениями следует рассматривать виновные (умышленные и неосторожные), противоправные, наказуемые в соответствии с нормами уголовного, гражданского, трудового законодательства и законодательства об адми­
нистративных правонарушениях деяния, посягающие на установленный порядок в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности, последствия которых могут выражаться в причинении вреда объектам окружающей среды и (или) здоровью человека либо создании угрозы наступления такого вреда.

Далее будет дана характеристика каждому из видов ответственности за совершение экологических правонарушений, кроме гражданско­правовой, которая рассматривается в главе 13 настоящего учебника.

§ 15.2. Дисциплинарная ответственность

Названный вид ответственности напрямую связан с осуществлением нарушителем трудовых функций, а потому основания ее наступления определяются трудовым законодательством. Так,
ст. 192 Трудового кодекса РФ [15] предусматривает два основания, дающих работодателю право применить к работнику дисциплинарные взыскания:

• неисполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей;

• ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Применительно к рассматриваемой экологической сфере дисциплинарная ответственность, как ранее закреплялось в ст. 82 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», может наступить, в частности, за:

невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов;

нарушение нормативов качества окружающей среды и требований экологического законодательства.

В обычных условиях факты ненадлежащего исполнения либо неисполнения работником своих обязанностей, служащие основанием для применения дисциплинарных взысканий, выявляются вышестоящими руководителями в процессе осуществления проверки добросовестности выполнения работником своих трудовых функций.

Однако работники также могут и должны нести дисциплинарную ответственность в случаях, когда нарушения экологического законодательства выявляются в ходе проверок, проводимых контролирующими органами, а также по результатам рассмотрения внесенного прокурором представления об устранении нарушений экологического законодательства. И в данном случае критерием наступления ответственности работника выступает его вина.

В п. 1 ст. 75 Земельного кодекса РФ говорится, что должностные лица и работники организаций несут дисциплинарную ответственность в случае, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. Приведенная норма представляется некорректной и с точки зрения ст. 243 Трудового кодекса РФ, в подобных случаях правомерно говорить о материальной ответственности работника, поскольку по его вине организации причинен ущерб.

Упомянутая ст. 192 Трудового кодекса РФ в числе возможных дисциплинарных взысканий предусматривает: замечание; выговор; увольнение.

Вместе с тем Кодекс допускает, что федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и иные дисциплинарные взыскания. Например, п. 10 Устава о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.07.1998 № 744[72], предусматривает такие виды дисциплинарных взысканий, как перевод с согласия работника на другую нижеоплачиваемую работу или другую, низшую должность на срок до трех месяцев и перевод с согласия работника на работу, не связанную с проведением работ в особо опасном производстве в области использования атомной энергии, с учетом профессии (специальности) на срок до одного года. В свою очередь, п. 15 утвержденного постановлением Правительства РФ от 21.09.2000 № 708 Устава о дисциплине работников рыбопромыслового флота Российской Федерации[73] допускает объявление работникам строгого выговора и предупреждения о неполном служебном соответствии.

В соответствии со ст. 193 Трудового кодекса РФ дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. При этом применение взыскания допускается не позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово­хозяйственной или аудиторской проверки — не позднее двух лет со дня его совершения.

§ 15.3. Материальная ответственность

Согласно ст. 83 ранее действовавшего Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологически правонарушением, должны были нести материальную ответственность перед предприятиями, учреждениями и организациями в соответствии с трудовым законодательством. К этому следует добавить, что работники будут нести материальную ответственность и в случаях, аналогичных ситуации, упомянутой
в названной выше ст. 75 Земельного кодекса РФ, когда в результате их виновных действий (бездействия) соответствующая организация наказывается в административном порядке штрафом. Это вытекает из ст. 238 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которой работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб, под которым понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества.

Статья 241 Трудового кодекса РФ устанавливает, что за причиненный ущерб работник несет материальную ответственность
в пределах своего среднего месячного заработка, если иное не предусмотрено Кодексом и иными федеральными законами.

За совершение в том числе экологических проступков материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба согласно ст. 243 Трудового кодекса РФ возлагается на работника в случаях:

• когда в соответствии с Трудовым кодексом РФ или иными федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный работодателю при исполнении работником трудовых обязанностей;

• недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу;

• умышленного причинения ущерба;

• причинения ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения;

• причинения ущерба в результате преступных действий работника, установленных приговором суда;

• причинения ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом;

• причинения ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей.

Кроме того, материальная ответственность в полном размере причиненного работодателю ущерба может быть установлена трудовым договором, заключенным с руководителем организации, его заместителем, главным бухгалтером.

В соответствии со ст. 248 Кодекса взыскание с виновного работника суммы причиненного ущерба, не превышающей среднего месячного заработка, производится по распоряжению работодателя, которое может быть сделано не позднее одного месяца со дня окончательного установления работодателем размера причиненного работником ущерба. Если месячный срок истек или работник не согласен добровольно возместить причиненный работодателю ущерб, а сумма причиненного ущерба превышает средний месячный заработок работника, взыскание осуществляется в судебном порядке.

Следует также добавить, что возмещение ущерба производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

§ 15.4. Административная ответственность

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [14] в ст. 2.1 под административным правонарушением признает противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Данное определение является существенным, поскольку не допускает на федеральном уровне никаких иных законодательных актов, устанавливающих административную ответственность. Актуально это и для экологического законодательства, поскольку в ряде федеральных законов ранее устанавливалась (например, в ст. 36 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях») или допускалась (ст. 55 Федерального закона «О животном мире», ст. 30 Федерального закона «Об экологической экспертизе», ст. 49 Закона РФ «О недрах») административная ответственность за совершение экологических правонарушений в конкретных сферах.

С 1 июля 2002 г. на федеральном уровне административная ответственность за экологические правонарушения наступает только в соответствии с нормами КоАП РФ, и прежде всего гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования». Как показывает анализ ряда процессуальных норм Кодекса, экологические правонарушения относятся законодателем к группе квалифицированных, совершение которых преследуется более жестко, нежели правонарушения в иных сферах.

Так, ст. 2.5 Кодекса предусматривает, что военнослужащие
и призванные на военные сборы граждане, а также сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно­исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ и таможенных органов в большинстве случаев совершения административных правонарушений несут ответственность в дисциплинарном порядке. Однако за отдельные административные проступки, к числу которых отнесены и нарушения гл. 8 КоАП РФ, перечисленные лица отвечают на общих основаниях, то есть несут административную ответственность[74]. Здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что согласно ст. 72 Конституции РФ природоохранное законодательство, а равно и административное законодательство относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этом смысле за те правонарушения, административная ответственность за которые предусмотрена законодательством субъектов Российской Федерации, указанные выше лица будут нести только дисциплинарную ответственность.

Еще одной нормой в Кодексе, где прослеживается квалифицированный подход законодателя, является ст. 4.5, устанавливающая сроки давности привлечения к ответственности. При общем двухмесячном сроке привлечения к ответственности со дня совершения административного правонарушения или обнаружения
длящегося проступка, за нарушение в том числе и законодательства об охране окружающей природной среды нарушитель может быть привлечен к ответственности в течение одного года. Четкая формулировка в ч. 1 названной статьи «законодательство Российской Федерации» позволяет отнести возможность осуществления столь длительной процедуры преследования только к нарушителям КоАП РФ, причем по любой из статей главы 8 Кодекса, что в свое время подтвердил Верховный Суд РФ в одном из своих решений. То есть применительно к совершенным нарушениям норм регионального законодательства применяется общий двухмесячный срок.

Статьей 28.7 Кодекса предусмотрено, что для производства экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат, при нарушении в том числе законодательства об охране окружающей среды, может проводиться административное расследование. С учетом отсутствия в этой норме ссылки только на законодательство Российской Федерации следует отметить, что и при совершении проступка в сфере охраны окружающей среды, наказуемого по законодательству субъекта Российской Федерации, проведение административного расследования также будет правомерным. Однако здесь нужно учитывать установленные упомянутой выше ст. 4.5 КоАП РФ ограничения по срокам привлечения к ответственности. Поскольку для нарушителей регионального законодательства такой срок не может превышать двух месяцев, становится проблематичным проведение полноценного административного расследования, на которое по общим основаниям законодатель отводит те же самые два месяца.

Следует отметить, что приведенная в КоАП РФ классификация правонарушений не является оптимальной. Например, более десяти составов экологических проступков закреплены вообще
в главе 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» КоАП РФ. В их числе можно назвать, например, ст. 7.6 (самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)) и ст. 7.11 (пользование объектами животного мира без разрешения (лицензии)). Это типичные нарушения законодательства о природопользовании, являющегося, как уже было сказано выше, составной частью экологического законодательства. Кроме того, подтверждает их причастность
к экологической группе и то, что составление протоколов о правонарушении, а равно наложение административных штрафов осуществляется должностными лицами соответственно органов государственного водного контроля и государственного контроля за охраной и использованием объектов животного мира, то есть охватываемых понятием «специально уполномоченные органы
в области охраны окружающей природной среды».

Говоря об осуществлении административного преследования лиц, нарушающих нормы КоАП РФ, следует отметить, что правом возбуждать дела об административных правонарушениях
и налагать взыскания за их совершение помимо судей, в том числе мировых[75], обладают должностные лица как соответствующих федеральных органов исполнительной власти, так и региональных структур в предусмотренных Кодексом случаях. В свою очередь, нарушение статей законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за совершение экологических проступков, преследуется специально уполномоченными на то региональными органами, а в строго установленных законом случаях и муниципальными органами.

Согласно ст. 3.5 КоАП РФ максимальный размер административного штрафа, налагаемого на физическое лицо, не может превышать 5 тыс. рублей. Потолок аналогичной санкции для должностных и юридических лиц может достигать до 50 тыс. и 1 млн рублей соответственно. Но непосредственный размер штрафов, налагаемых на указанных субъектов, устанавливается в статьях Кодекса либо региональных законов.

Помимо штрафов за совершение экологических правонарушений могут применяться и иные меры наказания, например административное приостановление деятельности.

Часть 3 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Здесь, как представляется, законодателем применен недопустимый подход, поскольку не может быть соисполнительства между физическим и юридическим лицом, тем более при совершении преступления.

§ 15.5. Уголовная ответственность

Действующее законодательство не дает определения экологического преступления, под которым ст. 85 утратившего силу Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» выделяла «совершенное должностными лицами и гражданами виновное, общественно опасное деяние, посягающее на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека».

В Уголовном кодексе РФ выделена самостоятельная глава 26 «Экологические преступления», объединяющая в родственную группу преступных посягательств 17 статей, предусматривающих уголовную ответственность за совершение преступлений в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Речь идет о:

ст. 246 (нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ);

ст. 247(нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов);

ст. 248 (нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами);

ст. 249 (нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений);

ст. 250 (загрязнение вод);

ст. 251 (загрязнение атмосферы);

ст. 252 (загрязнение морской среды);

ст. 253 (нарушение законодательства Российской Федерации
о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации);

ст. 254 (порча земли);

ст. 255 (нарушение правил охраны и использования недр);

ст. 256 (незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов);

ст. 257 (нарушение правил охраны водных биологических ресурсов);

ст. 258 (незаконная охота);

ст. 259 (уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации);

ст. 260 (незаконная рубка лесных насаждений);

ст. 261 (уничтожение или повреждение лесных насаждений);

ст. 262 (нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов).

Исходя из объекта посягательства экологические преступления можно классифицировать по группам. Так, профессор Э. Н. Жев­
лаков выделяет экологические преступления общего характера
(ст. 246–248, 253, 262 УК РФ) и специального характера (ст. 254–261 УК РФ)[76].

Ряд преступлений экологического характера наказываются
в соответствии с нормами ряда других глав УК РФ. Среди них следует назвать:

ст. 221 (хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ);

ст. 236 (нарушение санитарно­эпидемиологических правил);

ст. 237 (сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей);

ст. 245 (жестокое обращение с животными);

ст. 358 (экоцид).

В настоящее время экологическая преступность носит высоко латентный характер, поэтому приводимые ниже данные отражают лишь состояние работы правоохранительных органов и судов по зарегистрированным фактам. Доля экологических преступлений в общей структуре преступности составляет порядка 1%. Наибольшее число экологических преступлений расследуется
в Южном федеральном округе, где доля экологической преступности достигает 3% в общем объеме.

Согласно данным официальной статистики среди осужденных наибольшее число составляют лица, совершившие деяния, предусмотренные ст. 256 и 260 УК РФ. В то же время за анализируемый период считаные единицы наказаны за совершение преступлений на основании ст. 246–255, 259 и 262 УК РФ.

Основные вопросы подследственности при расследовании экологических преступлений установлены ст. 151 УПК РФ. Непосредственно деятельность органов дознания и следствия будет рассмотрена в главе 16 «Природоохранная деятельность правоохранительных органов» учебника.

§ 15.6. Специальная ответственность

В экологическом законодательстве и ряде законодательных актов иных отраслей помимо изложенных видов ответственности присутствуют отдельные юридические нормы, позволяющие выделить еще один самостоятельный вид ответственности, не подпадающий под критерии известных видов ответственности, который мы называем специальной ответственностью.

Так, в соответствии со ст. 285 Гражданского кодекса РФ земельный участок может быть изъят у собственника, если его использование осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, если это приводит к значительному ухудшению экологической обстановки. И хотя реализации этой процедуры должно предшествовать обязательное наложение административного взыскания на нарушителя, сама процедура изъятия не имеет отношения к сфере административного преследования.

Статья 20 Закона РФ «О недрах» предусматривает в случае отдельных нарушений законодательства досрочное прекращение, приостановление или ограничение права пользования недрами органом, осуществляющим лицензирование в соответствующей сфере.

Наконец, нельзя не вспомнить и ст. 80 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которой в суд или арбитражный суд могут быть направлены требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства об охране окружающей среды.

Дата добавления: 2015-05-31