Теоретические проблемы правового

Общественные расходы представляют собой целенаправленное пользование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости.

Расходы общественного сектора

Один из важный теоретических выводов разработчиков теории экономики общественного сектора заключается в том, что непосредственная поставка на рынок товаров и услуг общественным сектором не является ключевой формой участия этого сектора в экономике. Наиболее концентрированно роль общественного сектора выражается через удельный вес государственных доходов и расходов в национальном доходе, валовом внутреннем продукте.

В любом государстве бюджетная система выполняет три общественно значимые задачи:

1) экономического регулирования: налоги, займы и государственные расходы используются как инструменты управления и осуществления целей конкретной экономической политики (стабилизация экономики, структурная перестройка, обеспечение условий устойчивого экономического роста и др.);

2) фискальную: бюджетная система аккумулирует ресурсы, необходимые для выполнения государством функций, переданных ему обществом (осуществление социальных, экономических, военных программ, само государственное управление);

3) частичного выравнивания (перераспределения) доходов: как уменьшение социального неравенства между гражданами, поддержка попавших в зону социального риска, обеспечение нетрудоспособных по болезни, возрасту и т.д., так и перераспределение ресурсов между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизни и деятельности на всей территории государства.

Анализ динамики государственных расходов за последние 120 лет (табл.1) свидетельствует о неуклонном их росте по отношению к ВВП во всех развитых странах, хотя и в разной степени: в США – в 4 раза, Швеции – 10; Германии – почти в 5 раз.

Данные таблицы 3 свидетельствуют о стремительном росте общественных расходов. Так в 1880 году доля общественных расходов в ВВП составляла в среднем по указанной группе стран – 8,3%, а в 1990 году она возросла до 43% ВВП.

Чем же объяснить это явление? На этот счет существуют несколько точек зрения.

Так в XIX веке в Британской империи и ее колониях экономисты и философы классической школы пропагандировали идею минимальной роли государства – роль правительства ограничивалась в основном национальной обороной, полицией и общим государственным управлением. Во второй половине XIX веке усилилось влияние социалистических, в том числе марксистских течений. К числу функций государства было добавлено перераспределение богатства от богатых к бедным, тогда же во многих странах стало обязательным начальное образование, появились первые системы социальной защиты. Но тем не менее роль государства оставалась ограниченной.

Толчок к резкому росту государственных расходов дала первая мировая война и связанный с ней рост налогового бремени. Как было отмечено многими экономистами, увеличить государственные расходы легко, а сократить значительно труднее. После окончания войны возросшие доходы государства стали использоваться на гражданские цели, к концу двадцатых годов в большинстве европейских государств были созданы системы социальной защиты. Великая Депрессия и связанное с ней увеличении государственных расходов способствовали расширению роли государства в экономике.

Известный немецкий исследователь общественных финансов – Адольф Вагнер, искал причины роста общественных расходов в изменении предпочтений граждан. Он высказал гипотезу о том, что спрос на товары и услуги, предоставляемые государством, растет быстрее, чем доходы граждан. Это означает, что эластичность спроса по доходу на эти товары и услуги (бесплатное образование, здравоохранение, социальная защита и т.п.) больше единицы. Эта гипотеза впоследствии получила название закона Вагнера. Однако проверить ее на практике в силу ряда обстоятельств достаточно сложно. В 1985 году Борчерднич провел экономическую проверку этой гипотезы для США. Результат показал, что только 38% роста государственного бюджета может быть объяснено на основе закона Вагнера.

Росту общественных расходов способствует и сама демократическая система. Политики для привлечения избирателей, чьи доходы ниже или равны доходам «среднего» избирателя, прибегают к использованию политической системы для перераспределения доходов. Преследуемая цель – привлечение на свою сторону наименее обеспеченных слоев населения, для чего используется механизм прямых денежных трансфертов (повышение минимальной заработной платы, пенсий, с тем, чтобы максимизировать благосостояние этих граждан. В более благополучных странах перераспределение направлено не столько на бедных, сколько на средний класс. Это явление получило название закона Директора, по имени Аарона Директора, впервые его описавшего.

Программы перераспределительных мероприятий способствуют отношения к государству, как ко «всеобщему собесу», граждане предъявляют избыточный спрос на общественные услуги, забывая о наличии альтернативных затрат у всех государственых программ. Такое мышлении получило в США название «Santa Claus mentality» (отношение к государству, как к Санта-Клаусу). (Баранов И.Н., Костеева Т.В. Общественный сектор в национальном хозяйстве и эффективность экономики: Текст лекций по дисциплине «Общественный сектор»). Наличие определенных стереотипов мышления препятствует сокращению общественного сектора.

Рассмотренные теории не дают однозначного ответа на вопрос о стремительном росте расходов общественного сектора и определяют сложность и неоднозначность проблемы.

Для более глубокого анализа причин роста государственных расходов, необходимо провести оценку их внутренней структуры.

Укрупнено расходы любого государства структурируются в пять групп:

1) расходы на государственное управление, оборону, обеспечение правопорядка;

2) социальные расходы;

3) финансирование народного хозяйства (базовые отрасли, наука и т.п.);

4) межбюджетное выравнивание;

5) обслуживание государственного долга.

Соотношения между этими группами определяются многими факторами: уровнем социально-экономического развития страны, ее положением в мировой системе хозяйствования, историческими традициями, приверженностью к кейнсианской либо либеральной стратегии регулирования экономики.

Расходы на государственное управление, оборону, обеспечение правопорядка. На содержание госаппарата, поддержание общественного порядка развитые страны тратят в среднем 7-8% расходов, и эта величина стабильна на достаточно длительном временном отрезке. Расходы на оборону за последние 50 лет имеют четкую тенденцию к снижению. В США ассигнования на оборону упали с 89,5% в 1945 г. до 42,8% в 1965 г., 26,7% в 1985 г. и 17,9% в 1995 г.^[1] В странах постсоветской Европы и Центральной Азии эта доля в середине 90-х годов составляла 5,8%, в том числе в России – 12,2%. В 2003 году расходы на оборону в России несколько возростли и составили 14,6% государственных расходов.

Социальные расходы. Эта статья расходов является вторым важнейшим направлением деятельности современных государств. Это подтверждает статистика государственных расходов и общественных расходов в целом на социальные цели – за последние полвека наиболее быстрыми темпами увеличиваются ассигнования на социальное обеспечение и социальное страхование и достигают в среднем в развитых странах 35% государственных расходов (пенсии по старости, инвалидности, ветеранам войн, пособия по безработице, продовольственная и иная помощь).

Увеличение государственных расходов на социальные цели вызвано рядом причин:

1) повышение роли «человеческого капитала в современном индустриальном обществе. В триаде основных факторов производства: труд-земля-капитал - на первое место в обеспечении экономического роста и накоплении национального богатства вышел интеллектуальный, творческий труд с высоким образовательным потенциалом. Эксперты Всемирного банка на основе анализа национального богатства 192 стран пришли к выводу о том, что в середине 90-х годов на долю производственных фондов приходилось 16% национального богатства, природных ресурсов – 20%, «человеческого капитала» - 64%. Вероятно, поэтому вложения в «человеческий капитал», забота о людских ресурсах от рождения до старости становятся главным условием процветания любого общества.

2) Увеличение доли социальных расходов обусловлено не только экономическими, но и демографическими факторами. Это и общий рост населения, и вызванный повышением уровня жизни, рост числа пожилых и престарелых людей. Так в странах «большой семерки» доля людей 65 лет и старше увеличилась за последние 40 лет с 9,2% в 1960 г. до 14,1% в 1996 г.

3) С помощью социальных расходов развитые страны решают еще одну важную проблему – сглаживания неравенства в доходах различных социальных групп населения. Как известно рыночная экономика резко увиливает дифференциацию в доходах населения – разрыв в доходах 20% наиболее бедных и 20,% наиболее обеспеченных семей в начале 90-х годов составлял в Мексике 13,5 раза, Бразилии – 25,7, в Панаме – 30 раз. В индустриально развитых странах перераспределение доходов через бюджетную систему существенно сглаживает разрыв в доходах: в США он составлял 9,4 раза, в Англии – 5,6, в Канаде – 5,2, в Бельгии – 3,6 раза. (Экономист. 1999. №1. с. 28.)

4) Необходимость межрегионального выравнивания разрыва в бюджетном потенциале и среднедушевых государственных расходах на территории, что особенно характерно для стран с федеративным устройством. Существенная доля такого выравнивания приходится именно на социальную составляющую государственных расходов.

Важную роль в инвестициях в «человеческий капитал» играют совокупные общественные и государственные расходы на здравоохранение. В США эта величина с конца 60-х годов поднялась от уровня 1,5% до 6-7% и достигла в настоящее время 20% расходов государства (около 14% ВВП). В разных странах совокупные расходы на здравоохранение распределяются между бюджетом и внебюджетными фондами по разному: в Англии и Франции доля государства составляет 86-88%, в США и Японии – 73-74%, в Австрии – 64%. По рекомендации Всемирной организации здравоохранения совокупные расходы по стране на здравоохранение не должны опускаться ниже 6% ВВП. В России в последние годы эта величина не превышает 2,4-2,5% ВВП.

Качество «человеческого капитала» напрямую зависит от уровня образовательного потенциала нации и, следовательно, расходов на образование. Послевоенные период развития всех без исключения стран доказал, что при усложнении технологий производства (автоматизация и информатизация всех сфер экономики, использования достижений НТП) именно образовательный уровень населения становится важнейшим условием роста конкурентоспособности национальных экономик. В этой связи повышение образовательного уровня стало важной стратегической задачей правительств. В среднем по странам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) доля совокупных госрасходов на образование, выделяемых из бюджетов центральных и местных правительств, достигает 5,4% от ВВП в 1994 г., при этом значительная их часть направляется на субсидирование высшего образования. Удельный вес расходов на образования в странах ОЭСР более чем вдвое превышает уровень расходов на оборону в ВВП, который составляет около 2,6% ВВП. В России в том же 1994 г. на образование было затрачено 4,4% ВВП, на оборону 7,4% ВВП. Следует отметить, что ежегодно приостанавливаемыми нормами законодательства в сфере образования являются положения ст. 40. и ст. 54 Закона РФ «Об образовании», которыми установлено, что:

Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее 3% расходной части федерального бюджета. При этом за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации.

- Педагогическим работникам образовательных учреждений минимальные ставки заработной платы и должностные оклады устанавливаются в размере, превышающем уровень средней заработной платы в Российской Федерации.

Фактическое финансирование по разделу 1406 «Высшее профессиональное образование» осуществлялось в среднем на уровне 2,3% от общей суммы расходов федерального бюджета. (2,17% - в 2000 г., 2,4% - в 2001 г., 2,23% - в 2002 г, 2,26% - в 2003 г., 2,57% - в 2004 г.). (Коровкина Е.Б. О доходах и расходах федерального бюджета // Финансы, №8, 2004. с. – 28). В то же время в 2003 году 14,6% расходов бюджета было выделено на оборону.

Финансирование народного хозяйства. Следующим по значимости направлением государственных расходов является решения экономической задачи поддержания международной конкурентоспособности и оптимальной структуры производства. В странах развитой рыночной экономики объем и структуру инвестиций в экономику определяет главным образом рынок. Однако государство не снимает с себя ответственности за поддержание оптимальных для национальной экономики отраслевых пропорций производства и экспорта и тем более несет полную ответственность за сбалансированность регионального развития. Инструментами экономического регулирования являются тарифное и налоговое законодательство, предоставление льготных кредитов или государственных гарантий, а также прямое или косвенное субсидирование из бюджета. Тарифное законодательство регулирует открытость экономики либо протекционизм по отношению к собственному товаропроизводителю, налоговое – распределение доходов между уровнями бюджетной системы либо отраслями производства. Субсидирование и льготное кредитование из бюджета касается приоритетных отраслей развития (НИОКР, транспортная, информационная и коммуникационная инфраструктура, инновационные технологии, космос и т.д.), либо базовых отраслей, обеспечивающих топливную, продовольственную и иную безопасность страны, а также предприятий и отраслей с позиций поддержки занятости.

Индустриальные страны направляют на НИОКР в среднем около 1,5% ВВП, при этом Англия – 2,2%, Германия и Франция – 2,5%, США – 2,7, Япония – 2,9, Швеция – 3,3%. (OECD in Figures. P. 56-57.) Большую часть расходов (в среднем около 58%) осуществляют частные компании, остальные расходы, как правило, на фундаментальную, частично прикладную науку покрывает государство. В России доля расходов на НИОКР упала с 2% ВВП в конце 80-х г. до 0,72% в 1995 г., к 1997 г. она достигла 1,23% ВВП преимущественно за счет средств негосударственного сектора, при этом и сам размер ВВП за последние 10 лет сократился, по разным оценкам, на 40-45%. Согласно Федеральному закону РФ «О науке и государственной научно-технической политике» п. 1 ст. 15 на финансирование научных исследований и разработок гражданского назначения из федерального бюджета должно быть выделено не менее 4% расходной части бюджета. Однако фактическое финансирование по разделу 0600 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» при наличии профицита составляло, начиная с 2000 г., в среднем 1,7% от общей суммы расходов федерального бюджета. (Коровкина Е.Б. О доходах и расходах федерального бюджета // Финансы, №8, 2004. с. – 28).

Сельское хозяйство в странах ОЭСР давно утратило роль основы национальной экономики, производя 2-3% ВВП, в нем работает всего около 5% занятых. Продукция национальных фермеров зачастую дороже импортируемой из развивающихся стран, однако, исходя из целей национальной продовольственной безопасности, государства субсидируют аграрный сектор за счет бюджетных средств. Размеры субсидирования поразительны – в США 21% стоимости сельскохозяйственной продукции, в странах Евросоюза – в среднем – 50, в Норвегии – 57, в Швейцарии – 82%. (Там же. Р. 34-35.).

Самой незначительной бюджетной поддержкой пользуются добывающие отрасли, несколько большей – обрабатывающие, в особенности «локомотивы» технического прогресса (например, аэрокосмическая), либо отрасли, выполняющие государственный оборонный заказ. В целом ассигнования на отдельные отрасли национальной промышленности в странах ОЭСР не превышают 1% общих бюджетных расходов.

Обслуживание государственного долга. Для большинства стран мира важнейшей проблемой государственных финансовой в настоящее время становится бюджетный дефицит, прежде всего потому, что заметную роль в бюджетных расходах индустриальных стран в 80-90-х гг. стали играть расходы на обслуживания и выплату государственного долга.

Существует несколько диаметрально противоположных подходов к оценке дефицита бюджета и госдолга как такового – монетаристский, основанный на неприятии дефицитного финансирования, провозглашающий сбалансированность бюджета, и кейнсианский, обосновывающий политику роста государственных расходов, в том числе за счет дефицитного финансирования.

Если в 60-х гг. бюджетный дефицит (центральных и местных органов власти) в развитых странах был еще редкость – только в Англии 1% ВВП, то в середине 90-х гг. он становится повсеместным явлением: 7,4% ВВП В Англии, 5,8% ВВП во Франции, 2,9% в США и.д. При этом дефицит приобрел структурный характер, сохраняясь в период экономического роста и относительно высокого уровня занятости населения, в отличие от традиционного циклического бюджетного дефицита, играющего даже стабилизирующую роль в период спада экономической конъюнктуры и исчезающего на фазе подъема. Структурный дефицит и стал «головной болью» государственных финансов в развитых странах, поскольку привел к существенному росту государственного долга и, как следствие, росту расходов государства на обслуживание этого долга. Бюджетный дефицит становится серьезным препятствием для долговременного экономического роста вследствие огромного роста процентных платежей по обслуживанию долга, постоянной угрозы инфляции, конкуренции государственных и частных заимствований на рынке ссудного капитала, в результате которой проигрывает в первую очередь реальный сектор экономики.

Именно поэтому одной из главных задач, провозглашаемых правительствами ОЭСР, является оздоровление государственных финансов и сокращение бюджетных дефицитов: в США – за счет увеличения налогов и сокращения государственных расходов, во Франции планировалось сократить дефицит до 2,5% ВВП в 1998 г., правительство Великобритании намерено к началу нового столетия сбалансировать бюджет при условии роста ВВП 3% в год.

В России 1/3 бюджетных расходов направляется на обслуживание государственного долга. Текущее обслуживание и выплата долга становятся ключевыми бюджетными проблемами Правительства РФ. В 2000 г. величина внешнего государственного долга составила 178 млрд. долл. (111,4% ВВП), внутреннего – 623,2 млрд. долл. (12,2% ВВП%). Государственный долг в федеральном бюджете 2001 г. был ключевой проблемой бюджетной политики. Впервые за последние годы федеральный бюджет 2001 г. сформирован без дефицита. Традиционно в экономической теории рост дефицита бюджета связывается с повышением финансирования капитальных вложений, увеличением оборонных расходов, социальных выплат. Как отмечает Ю.И. Любимцев, за последние 70 лет в США было всего 10 бездефицитных бюджетов, бюджет федерального правительства вырос в 500 раз, страна стала самой развитой державой мира в экономическом и военном плане. (Любимцев Ю.И. Финансово-экономическая политика преодоления трансформационного кризиса // Экономист. 2000. №12. С. 54.)

Однако для современной России характерны совсем другие тенденции – текущий профицит бюджета направляется на обслуживание и погашение государственного долга. Расходы по внешнему долгу осуществляются за счет снижения государственных расходов на национальную оборону, фундаментальную науку, поддержку базовых отраслей экономики, выравнивания территориальной дифференционации, т.е. имеют весьма негативные последствия для развития страны в целом.

Поэтому стратегическими направлениями сокращения государственного долга становятся наращивание бюджетного потенциала, эффективности расходов, исключение нецелесообразности использования бюджетных ресурсов, борьба с вывозом капитала.

В рамках роста общественных расходов первостепенным является вопрос об уровне социального и экономического уровня развития страны. Для анализа эффективности общественного сектора и определения связи между ростом государственных расходов и социально-экономическим прогрессом В. Танзи и Л. Шухнет, выделили три группы стран:

1) страны с большим общественным сектором (в 1990 году доля государственных расходов в ВВП превышала 50%): Бельгия, Италия, Нидерланды, Норвегия, Швеция;

2) страны со средним общественным сектором (от 40 до 50%): Австралия, Канада, Франция, Германия, Ирландия, Новая Зеландия, Испания;

3) страны с малым общественным сектором (менее 40%): Автралия, Япония, Швейцария, Великобритания, США.

Для сравнения были взяты новые индустриальные государства (Чили, Гонконг, Южная Корея, Сингапур).

В таблице 4 представлена величина общественного сектора и социально-экономические показатели по трем выделенным группам стран.

По мнения Танзи и Шукнехта вплоть до 1960-х годов рост общественных расходов оправдывался улучшением основных технико-экономических показателей. После 1960 года дальнейший их рост уже не приводил к существенному повышению экономической эффективности или к большему социальному прогрессу. На это в частности указывает тот факт, что показатели группы стран с большим общественным сектором в целом не лучше показателей стран с малым общественным сектором. При этом интересно отметить, что все три группы стран тратили на производство товаров и услуг примерно одинаковую долю государственных расходов, а доля расходов на трансферты и дотации существенно отличается: 55, 50 и 40% ВВП соответственно у стран с большим, средним и малым общественным сектором. Это означает, что большая величина государственных расходов в ВВП означает наличие в стране значительных программ перераспределения доходов. Прирост общественного сектора в последние десятилетия связан с ростом перераспределительных программ, а не производства и потребления товаров и услуг, таких как образование, здравоохранение, национальная оборона и прочее. Чем больше трансфертов, тем больше и бюджетный дефицит и связанные с ним выплаты процентов по долговым обязательствам государства. Данные показывают, что доля выплат процентов в странах с большим общественным сектором составляет примерно 6% ВВП, что более чем в 2 раза превышает аналогичный показатель в странах с малым общественным сектором.

Согласно ряду исследований, доля государственных расходов в ВВП может быть снижена до 30% и ниже без особого ущерба для тех экономических и социальных целей, которые оправдывают существование общественного сектора. Без снижения нагрузки на экономику невозможен рост ее эффективности, повышение конкурентоспособности по сравнению с другими странами.

Дата добавления: 2015-05-31