Сбалансированность бюджетов

Тема 3. Сбалансированность бюджетов

Одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ), требующий при составлении, утверждении и исполнении бюджета исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Однако запрета на образование бюджетного дефицита, определяемого как превышение расходов бюджета над его доходами (ст. 6 БК РФ), ни российское, ни зарубежное бюджетное законодательство не устанавливает. Напротив, как показывает практика финансовой деятельности, при постоянно возрастающих публичных расходах потребности государств в финансовых ресурсах не могут быть в полной мере покрыты за счет относительно стабильных бюджетных доходов (налоговых и неналоговых), в связи с чем и возникает явление бюджетного дефицита.

Принято различать две разновидности дефицита бюджета – плановый и кассовый. Плановый бюджетный дефицит прогнозируется при составлении проекта бюджета и находит отражение в финансовом плане – законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год. При этом устанавливаются предельные размеры дефицита и источники средств для его покрытия.

Кассовый дефицит может возникать по различным объективным (напр., цикличность экономических процессов) и субъективным причинам в ходе исполнения бюджета и финансовые органы должны принимать меры к его ликвидации (в т. ч. путем привлечения бюджетных кредитов из других бюджетов) до окончания финансового года.

С целью минимизации бюджетного дефицита БК РФ устанавливает ограничения его размера. Во-первых, размер дефицита бюджета должен быть указан в законе (решении) о соответствующем бюджете. Во-вторых, устанавливая размер дефицита, представительный орган власти должен соблюдать ограничения, предусмотренные ст.ст. 92 и 92.1 БК РФ.

Согласно ст. 92.1 БК РФ дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов того же бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (в частности, дотаций, субсидий, субвенций из других бюджетов). Предельный размер дефицита бюджета увеличивается на сумму поступлений от продажи акций и иных форм участия субъекта РФ в капитале юридических лиц – в случае утверждения законом о бюджете указанных поступлений в качестве источника финансирования дефицита.

Дефицит местного бюджета не может превышать 10 процентов утвержденного общего объема доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений (по налогу на доходы физических лиц).

Указанные ограничения должны быть соблюдены как при утверждении бюджета, так и по итогам его исполнения согласно данным годового отчета. В противном случае применяются меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Принятие бюджета с дефицитом допускается при условии, что законом (решением) о бюджете определены источники финансирования указанного дефицита. Как правило, средства из таких источников привлекаются на возвратной и возмездной основе, чем принципиально отличаются от доходов бюджета.

Бюджетное законодательство различает источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета. В основе их разделения лежит валюта, в которой выражены поступающие средства, - соответственно российская и иностранная. Положения ст.ст. 94и 95 БК РФ позволяют РФ и субъектам РФ привлекать в свои бюджеты средства из источников как внутреннего, так и внешнего финансирования дефицита, в то время как ст. 96 БК РФ предусматривает использование муниципальными образования для покрытия бюджетного дефицита только источников внутреннего финансирования. В отношении бюджетов всех уровней п. 5 ст. 92.1 БК РФустанавливает запрет на использование в качестве источника финансирования бюджетного дефицита кредитов ЦБ РФ, и также средств от приобретения ЦБ РФ государственных и муниципальных ценных бумаг при их первичном размещении. Данный запрет призван исключить финансирование бюджетного дефицита за счет непокрытой денежной эмиссии.

Следует отметить, что с вступлением в силу Федерального закона от 26.04.2007 №63-ФЗ при отражении источников финансирования бюджетного дефицита используется метод сальдирования, т. е. в состав указанных источников включается разница между средствами, поступившими в бюджет из определенного вида источников, и средствами, выплаченными из бюджета по ранее возникшим обязательствам. Так, в качестве источников внутреннего финансирования учитываются следующие средства:

• разница между средствами, поступившими от размещенных

Положения ст.ст. 93.2-93.5 БК РФ особо регулируют такую форму финансирования бюджетного дефицита, как бюджетный кредит. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный кредит представляет собой денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе.

Как видно из указанного определения, получателем бюджетного кредита могут быть как российские публично-правовые образования, привлекающие средства в свои бюджеты, так и иные лица. Только в первом случае кредит, предоставляемый в рамках межбюджетных отношений, рассматривается российским бюджетным законодательством как источник финансирования бюджетного дефицита. Поэтому в БК РФ присутствуют как общие положения, регулирующие бюджетный кредит, так и специальные нормы, отражающие особенности предоставления кредитов другим бюджетам.

Определенную сложность представляет выявление правовой природы бюджетного кредита. Согласно п.1 ст. 93.2 БК РФ бюджетный кредит предоставляется на основании договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством, к правоотношениям сторон из договора бюджетного кредита также применяется гражданское законодательство.

С другой стороны, положения гражданского законодательства подлежат применению, если иное не установлено БК РФ и иными актами бюджетного законодательства.

Представляется, что, разграничивая бюджетные и гражданские правоотношения, связанные с бюджетным кредитом, следует учитывать ключевые особенности этих правоотношений: поскольку бюджетный кредит предоставляется на возвратной и возмездной основе по обоюдному соглашению сторон и в их взаимных интересах, отношения между кредитором (займодавцем) и должником (заемщиком) носят «горизонтальный», гражданско-правовой характер. Отношения же по организации предоставления и учету бюджетных кредитов, возникающие между органами государственной власти (по установлению лимита бюджетных кредитов, целей выдачи кредитов, ограничений по получателям кредитов) и носящие властный, безэквивалентный характер, являются бюджетно-правовыми.

Однако нужно отметить, что отношения между кредитором и получателем бюджетного кредита, будучи гражданско-правовыми, могут регулироваться специальными нормами, содержащимися в БК РФ, законе о бюджете, иных актах бюджетного законодательства. Так, условия предоставления бюджетного кредита (в том числе цели использования кредитных ресурсов, сроки возврата, величина процентов) могут быть установлены законом о бюджете (п. 2 ст. 93.2 БК РФ). При этом такие условия являются обязательными для заемщиков независимо от включения в договор о предоставлении бюджетного кредита.

Новеллой является положение п. 4 ст. 93.4 БК РФ, исключающее денежные требования РФ к должникам, связанные с предоставлением бюджетных денежных средств на возвратной и (или) возмездной основе, в том числе бюджетных кредитов, включая требования по уплате процентов, иных платежей, из неосновательного обогащения и возмещения убытков, связанные с предоставлением и исполнением РФ государственных гарантий РФ и некоторые иные требования, из-под действия исковой давности, установленной гражданским законодательством.

Установление такой нормы как исключения из общего правила само по себе подчеркивает гражданско-правовой характер отношений между публично-правовым образованием (кредитором) и заемщиком. Вместе с тем приведенная норма вызывает ряд вопросов с позиции ее конституционности, поскольку, устанавливая привилегию в виде исключения давностных сроков исключительно для РФ, она ставит в неравное положение как стороны договора о предоставлении бюджетного кредита между собой, так и РФ, с одной стороны, и другие публично-правовые образования, могущие предоставлять бюджетные кредиты, - с другой. Кроме того, неясно, имел ли в виду законодатель исключение указанных требований РФ из-под действия каких-либо давностных сроков, и если да, то насколько эта позиции соответствует конституционному принципу правовой определенности.

Общими условиями предоставления бюджетных кредитов публично-правовым образованиям и юридическим лица являются следующие:

1. отсутствие у заемщика просроченной задолженности перед соответствующим бюджетом по денежным обязательствам;

2. предоставление заемщиком обеспечения исполнения обязательства по возврату займа в виде банковской гарантии, поручительства, государственной или муниципальной гарантии или залога имущества, обеспечивающие не менее 100 процентов суммы кредита и имеющие высокую степень ликвидности. Не допускается принятие в качестве обеспечения поручительств и гарантий организаций, имеющих просроченную задолженность по обязательным платежам перед бюджетом, за счет которого предоставляется кредит.

Специальные нормы бюджетного законодательства допускают выдачу бюджетного кредита субъекту РФ или федеральному бюджету без предоставления обеспечения. При наличии специального указания в бюджетном законе обеспечение не требуется и в отношении бюджетных кредитов, предоставляемых местным бюджетам. Кроме того, при нарушении субъектом РФ или муниципальным образованием условий предоставления бюджетного кредита из федерального бюджета (нарушение срока возврата кредита, использование его суммы не по целевому назначению) п. 2 ст. 93.4 БК РФ устанавливает особый порядок принудительного взыскания задолженности – путем удержания доходов, подлежащих зачислению в соответствующий бюджет и первоначально поступающих на распределительные счета органов Федерального казначейства, а также путем обращения взыскания на средства межбюджетных трансфертов (кроме субвенций), предусмотренные для перечисления в бюджеты должников.

Следует также отметить, что необходимость в получении публично-правовым образованием кредитов из других бюджетов бюджетной системы РФ зачастую обусловлено таким явлением, как временный кассовый разрыв. Он определяется как прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счета бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета (ст. 6 БК РФ). Временный характер такого явления имеет объективные основания – цикличность поступления бюджетных доходов (прежде всего налоговых) при относительно стабильных бюджетных расходах. Поэтому, по общему правилу, бюджетные кредиты другим бюджетам предоставляются на срок до одного года (п. 1 ст. 93.3 БК РФ) и могут быть беспроцентными (п. 2 ст. 93.2 БК РФ).

Принцип сбалансированности бюджета оказывается нарушенным как в случае чрезмерного бюджетного дефицита, так и при возникновении обратной ситуации – профицита бюджета, т. е. превышения доходов бюджета над его расходами (ст. 6 БК РФ). В последние годы на фоне благоприятной конъюктуры мировых цен на энергоносители федеральный бюджет не является дефицитным, а напротив, формируется с превышением доходов над расходами. Учитывая временный и неустойчивый характер такой финансовой ситуации БК РФ допускает принятие бюджета с профицитом, определяя специальный правовой режим средств, поступающих в бюджет вследствие высоких цен на энергоносители. До 01.01.2008 указанный правовой режим был реализован в форме Стабилизационного фонда РФ, а с 01.01.2008 – путем особого правового регулирования использования нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Под нефтегазовыми доходами федерального бюджета п. 2 ст. 96.6 БК РФ понимает поступления от следующих видов налоговых и неналоговых доходов:

1. налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефти, газа горючего природного, газового конденсата);

2. вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;

3. вывозных таможенных пошлин на газ природный;

4. вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.

Специальный правовой режим перечисленных доходов заключается в том, что они используются не для всего объема бюджетных расходов, а только для определенных целей, а именно для финансирования нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

Нефтегазовый трансферт, по существу, представляет собой способ покрытия расходов бюджета в той их части, в которой недостаточно доходов бюджета, не относящихся к нефтегазовым. Разница между объемом доходов федерального бюджета (без учета нефтегазовых доходов текущего и прошлых периодов) и общим объемом расходов бюджета именуется ненефтегазовым дефицитом федерального бюджета. Такой дефицит можно назвать условным, т.к. он определяется расчетным путем при обособленном учете реально поступающих в федеральный бюджет нефтегазовых доходов.

Размер ненефтегазового дефицита ограничивает и величину дефицита федерального бюджета в целом (п. 1 ст. 92 БК РФ).

Понятие нефтегазового трансферта определяется в п. 1 ст. 96.8 БК РФ как часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

Из указанного определения можно заключить, что нефтегазовый трансферт не является межбюджетным трансфертом по смыслу ст. 6 БК РФ, т. к. связан с перераспределением средств внутри одного бюджета, а не с их передачей в другой бюджет.

Величина нефтегазового трансферта определяется в законе о федеральном бюджете как 3,7 процента прогнозируемого объема внутреннего валового продукта. Норма п. 2 ст. 96.8 БК РФ, устанавливающая единый размер нефтегазового трансферта, вступает в силу с 01.1.2011.

Вторым направлением использования нефтегазовых доходов федерального бюджета является отчисление в Резервный фонд. Режим данного фонда, определенный ст. 96.9 БК РФ, предполагает обособленный учет и обособленное управление средствами указанного фонда в рамках федерального бюджета. Целью формирования Резервного фонда является финансирование нефтегазового трансферта в последующие годы в случае недостаточности текущих нефтегазовых доходов для осуществления такого трансферта в размере, определенном законом о федеральном бюджете. По существу, Резервный фонд представляет собой отложенный нефтегазовый трансферт.

Нормативная величина Резервного фонда определяется законом о федеральном бюджете, исходя из 10 процентов прогнозируемого объема валового внутреннего продукта на соответствующий финансовый год. Отчисления в Резервный фонд осуществляются в случае, если нефтегазовые доходы текущего года превышают размер нефтегазового трансферта этого года. При этом накопленный размер Резервного фонда не может превышать его нормативной величины. В Резервный фонд поступают также доходы от управления его средствами.

Помимо финансирования нефтегазового трансферта, средств Резервного фонда могут использоваться для досрочного погашения государственного внешнего долга РФ (если это предусмотрено законом о федеральном бюджете).

Третьим направлением использования нефтегазовых доходов является Фонд будущих поколений. Положения ст. 96.10 БК РФ не определяют целей использования средств указанного Фонда, что, по всей видимости, связано с долговременным характером накопления в нем средств и необходимостью принятия специального решения о начале их использования в форме федерального закона. Средства Фонда будущих поколений также имеют режим средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению. Фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в части превышающей нефтегазовый трансферт, определенный законом о федеральном бюджете на текущий год, если накопленный размер Резервного фонда достиг нормативной величины. В состав средств Фонда будущих поколений также поступают доходы от управления его средствами.

Обособленный учет нефтегазовых доходов бюджета, а также средств Резервного фонда и Фонда будущих поколений заключается, в частности, в том, что они отражаются на специальных счетах Федерального казначейства в ЦБ РФ, а не на едином счете федерального бюджета. Порядок управления указанными Фондами определяется Правительством РФ. Положения п. 3 ст. 96.11 БК РФ допускают размещение средств Резервного фонда исключительно в иностранной валюте, а также в долговых обязательствах в иностранной валюте (долговых обязательствах иностранных государств, международных финансовых организаций, депозитах в иностранных банках), что обусловлено целями управления Резервным фондом – обеспечение сохранности средств Фонда и стабильного уровня доходов от его размещения в долгосрочной перспективе. Управлять средствами Резервного фонда вправе только Минфин РФ, а также ЦБ РФ.

К управлению средствами Фонда будущих поколений на основании договоров, заключаемых с Минфином РФ, могут быть допущены и специализированные финансовые организации. Порядок их отбора определяется Правительством РФ.

Дата добавления: 2015-05-31