Принципы бюджетной системы

Бюджетное право, как относительно автономное правовое образование, строится на исходных положениях, отражающих основные закономерности регулируемых общественных отношений и позволяющих обеспечивать согласованное действие всей системы бюджетно-правовых норм. Такие положения, обладающие высокой степенью обобщенности (насыщенности) содержания и программным действием, принято именовать правовыми принципами. Как указывает С. С. Алексеев, «при высоком уровне специализации, свойственном юридически развитой правовой системе, принципы права, общие дозволения и запреты являются своего рода носителями интегративного в этой системе и, следовательно, высшим выражением свойственных ей нормативных начал» (Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1982. Т.II. С.51).

Интегративные и стабилизирующие свойства принципов в бюджетном праве играют заметную роль, поскольку бюджетно-правовое регулирование отличается изменчивостью, отдельные бюджетно-правовые нормы изначально принимаются как временные (напр., нормы закона о бюджете), а само регулирование рассредоточено по всем уровням публичной власти. Важное место занимают принципы и в процессе толкования норм бюджетного права, для выявления действительного смысла последних, их непротиворечивого применения на практике. Указанное значение бюджетно-правовых принципов обусловлено тем, что большинство из них являются конкретизацией конституционных положений и обеспечиваются юридической силой последних (напр., такие принципы, как единство бюджетной системы, самостоятельность бюджетов, равенства бюджетных прав).

<quest6< font="">Положения БК РФ упоминают и о принципах бюджетного законодательства (преамбула БК РФ), и о принципах бюджетной системы (глава 5 БК РФ). Представляется, что указанные термины подчеркивают различные стороны одного и того же явления. Принципыбюджетной системы отражают типичные черты последней как совокупности бюджетов различных уровней, основанной на экономических отношениях и государственном устройстве РФ. И действительно, основные принципы бюджетной системы производны от закономерностей экономических отношений, складывающихся в результате финансовой деятельности государства, а также предопределяются федеративным государственным устройством России, наличием трех уровней публичной власти, требующих финансового обеспечения и разграничения бюджетных полномочий.</quest6<>

В то же время юридическое значение указанные принципы получают в результате их закрепления в нормах позитивного права (прежде всего в актах бюджетного законодательства), поэтому их также можно рассматривать как принципы бюджетного законодательства, отличая от не нашедших юридического закрепления принципов бюджетной политики.

Принцип единства бюджетной системы (ст. 29 БК РФ) лежит в основе единообразного правового регулирования бюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. Он означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов всех бюджетов, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов и бюджетных учреждений, а также единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

Указанный принцип отражает единство российского государства, его финансовой системы и имеет важное значение для обеспечения согласованности в процессе взаимодействия всех элементов (бюджетов), входящих в бюджетную систему РФ. Принцип единства бюджетной системы является основой широких правотворческих полномочий федеральных органов власти в области регулирования бюджетных отношений.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ (статья 30 БК РФ) означает закрепление в соответствии с федеральным законодательством доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами, входящими в бюджетную систему РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств, источников финансирования дефицитов бюджетов.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ в содержание данного принципа введено правило, запрещающее органам публичной власти налагать на юридические и физические лица финансовые и иные обязанности по обеспечению их полномочий, не предусмотренные законодательством РФ. Данное требование корреспондирует, в частности статье 57 Конституции РФ, устанавливающей конституционную обязанность по уплате налогов и сборов только в отношении законно установленных налогов и сборов.

<quest8< font="">Принцип самостоятельности бюджетов</quest8<> (ст. 31 БК РФ) отражает уровень автономии, дискреции (государственно-правовой – для РФ и субъектов РФ) публично-правовых образований и непосредственно обусловлен конституционными положениями о российском федерализме. Поэтому в юридической литературе принцип самостоятельности бюджетов рассматривается как проявление бюджетного федерализма, т. е. децентрализации бюджетной системы в условиях федеративного государства (напр., Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.218-224). Степень такой децентрализации, а значит, самостоятельности бюджетов, отражает реализованный в конкретных исторических условиях уровень самостоятельности публично-правовых образований, входящих в федеративный союз. Поэтому для оценки принципа самостоятельности необходимо принимать во внимание как его формально-юридическую сторону (т. е. провозглашение в соответствующих правовых актах), так и содержательную (т. е. реальное закрепление за субъектами Федерации и муниципальными образованиями доходных полномочий, обеспечивающих сбалансированный бюджет за счет собственных доходов). В настоящее время – с учетом установления федеральным законодателем значительных ограничений самостоятельности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в пользу бюджетов вышестоящего уровня – ставится вопрос о наличии у российской бюджетной системы такого свойства, как унитарность (подробнее об этом См.: Шевелева Н. А. Бюджетная система России. СПб, 2004. С.5-21). В частности, действующее законодательство не устанавливает каких-либо минимальных значений собственных доходов нижестоящих бюджетов при закреплении налоговых доходов за звеньями бюджетной системы РФ.

В содержании принципа самостоятельности можно выделить два аспекта – позитивный и негативный.

В позитивном отношении принцип самостоятельности гарантирует каждому публично-правовому образованию право на собственный бюджет и означает закрепление за органами государственной власти и местного самоуправления права обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы; право устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в соответствующий бюджет; право самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов.

Указанные права, являясь публичными полномочиями соответствующих органов власти, реализуются ими с учетом ограничений, установленных федеральным законодательством. Во-первых, некоторые из указанных прав одновременно объявлены обязанностями их носителей (напр., право и обязанность обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы). Следовательно, органы власти несут ответственность за надлежащее осуществление указанных полномочий.

Во-вторых, полномочия по установлению налогов, определению форм и направлений расходования бюджетных средств жестко ограничены федеральным законодательством. Так, ст.ст. 12-15 и другие положения НК РФ устанавливают исчерпывающий перечень региональных и местных налогов и сборов, а пределы повышения указанных обязательных платежей. Формы расходов бюджета ограничены ст. 69 БК РФ, а направления расходования бюджетных средств предопределяются установленным федеральным законодательством разграничением полномочий между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями, а также разграничением между ними расходных обязательств.

Негативный аспект принципа самостоятельности заключается в запрете непосредственного исполнения расходных обязательств одного уровня публичной власти за счет средств бюджетов других уровней, внесения в течение финансового года изменений в законодательство, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджетов других уровней (такие изменения допускаются только при условии включения в закон о бюджете поправок, предусматривающих предоставление соответствующих компенсаций). Не допускается также изъятие в течение финансового года дополнительных доходов экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

В научной литературе выделяют организационные, доходные и расходные ограничения самостоятельности бюджетов (Шевелева Н.А. Указ.соч. С.10-15).

Предусмотренный ст. 31.1 БК РФ принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Указанный принцип отражает симметричный характер бюджетного федерализма в РФ, равенство правовых статусов однопорядковых публично-правовых образований во взаимоотношениях между собой и другими уровнями бюджетной системы. Особое значение указанный принцип имеет в сфере межбюджетных отношений, поскольку обеспечивает определение размера межбюджетных трансфертов, выделяемых из бюджета другого уровня, на основании единой методики. Напр., расчет суммы дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ осуществляется исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, что призвано исключить индивидуализм и субъективизм при распределении финансовой помощи.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (статья 32 БК РФ) означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Рассматриваемый принцип исходит из того, что бюджетная система и входящие в нее звенья представляют собой единую и единственную централизованную систему публичных финансов. Все отношения в сфере бюджетной системы урегулированы бюджетным законодательством, а действия их участников подлежат финансовому контролю (в том числе парламентскому). Поэтому направление уплаченных доходов бюджетов на какие-либо цели минуя бюджетную систему означало бы их выпадение из-под действия указанных механизмов, что не соответствует конституционному принципу единства финансовой политики государства.

В силу действия принципа полноты отражения доходов и расходов все доходы бюджетных учреждений, в том числе полученные от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, должны полностью отражаться в составе неналоговых доходов бюджета, а нормы регионального закона, устанавливающие обратное положение, противоречат ст. 32 БК РФ (напр., определение Верховного Суда РФ от 18.01.2005 по делу №72-Г05-14).

<quest9< font="">Принцип сбалансированности бюджета</quest9<> (ст. 33 БК РФ) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

С одной стороны, принцип сбалансированности исключает принятие закона (решения) о бюджете, в котором не предусмотрено покрытие какой-либо суммы расходов поступлениями в бюджет. С другой – допускает плановый дефицит бюджета при условии установления в законе (решении) о бюджете источников его финансирования. В качестве таких источников БК РФ предусматривает кредиты, получаемые от кредитных организаций, государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных (муниципальных) ценных бумаг, поступления от продажи публичной собственности и др. (ст.ст. 94-96 БК РФ).

Рассматриваемый принцип также обязывает уполномоченные органы власти исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета. Развивая это положение, ст.92 БК РФ устанавливает пределы дефицита федерального, регионального и местного бюджетов.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (статья 34 БК РФ) возлагает на уполномоченные органы и получателей бюджетных средств обязанности при составлении и исполнении бюджетов исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата в определенном бюджетом объема средств. Указанный принцип, отражая экономическую основу бюджетных отношений, подчеркивает их публичную цель – наиболее полное удовлетворение общественных потребностей.

В силу принципа общего (совокупного) покрытия расходов (статья 35 БК РФ) все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Если принцип сбалансированности бюджета определяет его количественное соотношение поступлений и расходов бюджета, то рассматриваемый принцип отражает их качественную связь: расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, а напротив, должны покрываться обезличенной массой бюджетных средств, поступивших в бюджет по различным основаниям. Исключение из данного правила составляют: субвенции и субсидии, полученных из других бюджетов; средства целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов; пожертвований; средств самообложения граждан и иные, указанные в статье 35 БК РФ.

Реализация принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета на стадии его исполнения обеспечивается действием принципа единства кассы (ст. 216 БК РФ).

Принцип прозрачности (открытости) является одним из средств обеспечения общественного контроля как за процедурой рассмотрения и принятия бюджета, так и за принятыми в рамках этой процедуры актами (законов о бюджете; отчетов об их исполнении). Доступность сведений о бюджетах, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия между участниками бюджетного процесса, признается законодателем необходимым условием бюджетного процесса. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (статья 36 БК РФ).

Принцип подведомственности расходов бюджетов (статья 38.1 БК РФ) дополнил перечень принципов бюджетной системы и закрепляет жесткую связь между получателями бюджетных средств и главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится получатель. Именно от единственного главного распорядителя возможно получение бюджетных ассигнований и лимиты бюджетных средств получателями бюджетных средств. Подведомственность возникает в силу законов и иных нормативных правовых актов, при создании организации – получателя бюджетных средств и оформляется перечнем получателей бюджетных средств конкретного главного распорядителя бюджетных средств.

Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) вытекает из его планового характера. Как обязательный финансовый план, бюджет должен основываться на надежных показателях прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и обеспечивать реалистичность расчета доходов и расходов. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения бюджета (т. е. до его принятия) влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета (ст. 173 БК РФ). Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их финансирование конкретных целей. Указанный принцип имеет важнейшее практическое значение, поскольку требует определения конкретного обязанного лица, а также ограничения его распорядительных прав публичными целями, заданными уполномоченными представителями собственника бюджетных средств.

Принцип единства кассы (статья 38.2 БК РФ) означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета. Этот важнейший принцип в совокупности с принципами полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, а также принципом общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов позволяет обеспечивать своевременное и в полном объеме финансирование исполнения расходных обязательств всех бюджетов бюджетной системы РФ.

Требование адресности формализуется в бюджетной росписи, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств, в которой указываются получатели бюджетных средств, а требование их целевого характера – в кодах бюджетной классификации, обозначенных в документе, который является основанием для использования бюджетных средств их получателем (смета доходов и расходов, лимиты бюджетных обязательств).

Дата добавления: 2015-05-31