Правовой статус получателя бюджетных средств

Получатели бюджетных средств признаются участниками бюджетного процесса (статья 152 БК РФ). Статус участников бюджетного процесса предполагает наличие бюджетных прав и обязанностей у данной категории лиц. Анализ бюджетных полномочий, приведенных в статье 162 БК РФ, позволяет сделать вывод о том, что получателями бюджетных средств могут выступать только бюджетные учреждения, особенности правового положения которых определяет статья 161 БК РФ.

Данный вывод опирается в частности на то обстоятельство, что получатели бюджетных средств составляют и исполняют бюджетную смету. Институт бюджетной сметы неразрывно связан с бюджетным учреждением (пункт 1 статьи 161; статья 221 БК РФ). В определенииполучателя бюджетных средств (статья 6 БК РФ) также наблюдается отождествление последнего с бюджетным учреждением. Получателем бюджетных средств признается орган публичной власти, органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств. Основным признаком получателя бюджетных средств признается наличие полномочия по принятию и исполнению бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Специальное указание на органы публичной власти не свидетельствует о существовании иного получателя бюджетных средств, т. к. они также наделяются статусом бюджетного учреждения (пункт 6 статьи 161 БК РФ). Таким образом, действующие положения Бюджетного кодекса РФ, указывают на изменение подходов законодателя в этом вопросе, поскольку ранее к числу получателей бюджетных средств также относились и иные организации (не бюджетные учреждения), имеющие право на получение бюджетных средств согласно бюджетной росписи.

К бюджетным обязанностям получателей бюджетных средств относятся полномочия, которые реализуются на этапе исполнения бюджетов по расходам, в том числе:

· принятие и исполнение бюджетных обязательств в пределах лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;

· ведение бюджетного учета;

· формирование и представление бюджетной отчетности;

· обеспечение результативности и целевой характер использования бюджетных ассигнований.

К бюджетным правам можно отнести право на предложения по изменению бюджетной росписи, которые могут быть адресованы главному распорядителю бюджетных средств.

§ 6. Правовой статус бюджетного учреждения как участника бюджетного процесса

Являясь организацией, созданной публично-правовым образованием для осуществления функций некоммерческого характера, бюджетное учреждение в соответствии с частью 3 пункта 2 статьи 120 ГК РФ финансируется собственником. Поэтому в бюджетном процессе такое учреждение выступает в качестве получателя бюджетных средств, которому предоставляется право на принятие и исполнение обязательств за счет средств соответствующего бюджета. В ходе бюджетной реформы статус бюджетного учреждения как получателя бюджетных средств претерпевал серьезные изменения.

На начальном этапе реформирования серьезную озабоченность вызывал непрекращающийся рост задолженности бюджетных учреждений перед контрагентами по гражданско-правовым сделкам, субсидиарную ответственность по которой несут соответствующие публично-правовые образования. В то же время бюджетные учреждения продолжали активно использовать право на осуществление предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, реальный объем доходов от которой зачастую оказывался вне поля зрения публичного субъекта в связи с поступлением таких доходов в самостоятельное распоряжение учреждений. Это предопределило закрепление в Бюджетном кодексе РФ, вступившем в законную силу с 1 января 2000 года, положений, направленных на реальное усиление контроля за финансовой деятельностью бюджетных учреждений.

Суть изменений статуса бюджетных учреждений на этом этапе сводилась к обеспечению непосредственного и постоянного контроля органов исполнительной власти за формированием доходов и осуществлением расходов бюджетных учреждений в целях предотвращения формирования у них не обеспеченной финансированием задолженности. Особую роль в решении этой задачи играет открытие бюджетным учреждениям вместо банковских счетов так называемых лицевых счетов в соответствующих органах исполнительной власти (на федеральном уровне – в органах федерального казначейства) для отражения на них всех доходов учреждений (включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), а также осуществления с этих счетов расходов под контролем публичного субъекта. При этом доходы бюджетного учреждения от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности были признаны законодателем доходами соответствующего бюджета, что позволило рассматривать их в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования соответствующего учреждения.

Однако это не привело на первоначальном этапе к полному отождествлению режима доходов, получаемых бюджетными учреждениями непосредственно из бюджета, с режимом доходов от предпринимательской деятельности. Что касается объема прав учреждения по распоряжению средствами, получаемыми непосредственно из бюджета, то он строго ограничен утверждаемой учреждению главным распорядителем (распорядителем) сметой и пределами доведенных до учреждения главным распорядителем (распорядителем) лимитов на их использование (лимитов бюджетных обязательств). В отличие от этого, доходы от предпринимательской деятельности учреждения расходуются им, хотя и в соответствии с утвержденной главным распорядителем (распорядителем) сметой, но в пределах фактического поступления этих средств на лицевой счет учреждения, то есть без установления собственником лимитов на их использование.

Сохранение существенных различий в правовом режиме доходов бюджетных учреждений предопределило стремление законодателя закрепить правовые механизмы, обеспечивающие их надлежащее использование на основе разграничения обязательств учреждения, возникающих, с одной стороны, в результате осуществления деятельности за счет бюджетных средств, а с другой – в результате приносящей доход деятельности. Такое разграничение позволяет публичному субъекту устанавливать различные правовые последствия превышения бюджетными учреждениями финансовых полномочий на использование одного или второго вида доходов. В бюджетном законодательстве этого периода появляются положения о том, что обязательства, вытекающие из договоров, исполнение которых осуществляется за счет средств бюджета, не подлежат оплате за счет средств этого бюджета на соответствующий год, если они приняты учреждениями сверх установленных им лимитов бюджетных обязательств. Превышение лимитов рассматривается законодателем в качестве основания для признания заключенных бюджетными учреждениями договоров недействительными по иску вышестоящей организации. (См., например: пункты 2 и 4 статьи 115 Федерального закона от 19 декабря 2006 года №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год».)

Однако попытки разграничения обязательств бюджетного учреждения не могли привести к желаемой цели, поскольку являющееся юридическим лицом учреждение представляет собой в соответствии с гражданским законодательством единый имущественный комплекс. Поэтому ни один договор, заключенный учреждением, осуществляющим приносящую доход деятельность, фактически не может быть признан недействительным в связи с превышением при его заключении лимитов бюджетных обязательств, поскольку учреждение всегда может сослаться на то, что предполагало его оплату за счет средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Таким образом, сохранение за бюджетными учреждениями права самостоятельно (без установления лимитов) распоряжаться средствами от приносящей доход деятельности не позволило создать механизмы, исключающие принятие такими учреждениями не обеспеченных финансированием обязательств, по которым наступает субсидиарная ответственность собственника. (См. подробнее: Кустова М. В. Правовой режим доходов бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (бюджетно-правовой аспект). / В кн.: Бюджетное право: вопросы теории и практики. СПб, Питер, 2002. С.22-41).

Поэтому дальнейшее развитие законодательства связывается с разграничением форм, в которых могут создаваться государственные (муниципальные) учреждения. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях», как это следует из его наименования, регламентирует статус государственных (муниципальных) учреждений принципиально новой формы. Публичный субъект не обременен обязанностью по содержанию автономных учреждений на основе сметы, а также субсидиарной ответственностью по их долгам. Вместе с тем он сохраняет право устанавливать для них государственные (муниципальные) задания, финансирование которых осуществляется на основе предоставления автономным учреждениям субсидий из соответствующих бюджетов. В результате автономное учреждение получает полную свободу в распоряжении доходами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, но и самостоятельно отвечает по своим обязательствам.

Наряду с этим сохраняются и государственные (муниципальные) учреждения в форме бюджетных учреждений, однако с существенным уточнением Бюджетным кодексом РФ их статуса. После внесения в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ изменений, часть 39 статьи 6 БК РФ понимает под бюджетным учреждением государственное или муниципальное учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. При этом в соответствии с частью 40 статьи 6 БК РФ бюджетная смета представляет собой документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения.

Бюджетный кодекс РФ в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ концептуально меняет подходы к определению правового режима доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений. В соответствии с положениями пункта 5 статьи 41 БК РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности, при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются после уплаты налогов и сборов в состав доходов бюджета. Исключения из этого правила установлены лишь для доходов от использования имущества автономных учреждений, а также имущества, закрепленного за государственными муниципальными унитарными предприятиями, в том числе казенными.

При этом в Бюджетном кодексе РФ отсутствуют какие-либо нормы, позволяющие прийти к выводу о наличии хотя бы отдельных элементов специфики в распределении и использовании таких доходов в сравнении с иными доходами бюджетов. В то же время часть 2 пункта 1 статьи 161 БК РФ содержит общее требование об осуществлении бюджетным учреждением операций по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, которая как уже отмечалось, устанавливает бюджетному учреждению лимиты бюджетных обязательств.

Наряду с этим следует обратить внимание на то, что пункт 4 статьи 161 БК РФ прямо исключает возможность получения бюджетными учреждениями не только бюджетных кредитов, кредитов (займов), но и субсидий. А это значит, что новая редакция Бюджетного кодекса РФ не предполагает возможности получения учреждениями бюджетных грантов, предоставление которых имело до этого момента весьма широкое распространение.

<quest4< font="">Приведенные положения позволяют утверждать, что в соответствии с новой бюджетно-правовой концепцией бюджетные учреждения вообще не имеют доходов, а лишь наделяются финансовыми полномочиями по расходованию средств соответствующего бюджета в пределах установленных им в соответствии с утвержденной сметой лимитов бюджетных обязательств. В связи с этим важно напомнить, что бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений могут быть выделены только в соответствии с закрытым перечнем целей, определенным статьей 70 БК РФ. Законодатель включает в такое обеспечение оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг только для государственных (муниципальных) нужд. А это дает основание предположить, что новая редакция Бюджетного кодекса РФ исключает существование у бюджетных учреждений собственных нужд, полагая, что материально-технической обеспечение их деятельности должно осуществляться только в порядке осуществления поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд.</quest4<>

Операции с бюджетными средствами бюджетное учреждение осуществляет, как и прежде, через лицевые счета, открываемые в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования) (часть 1 пункта 1 статьи 161 БК РФ). Это позволяет обеспечить контроль за использованием бюджетными учреждениями средств бюджета еще до совершения соответствующей финансовой операции, исключив нецелевое использование ими бюджетных средств.

В условиях отказа от особого режима доходов, получаемых от оказания платных услуг бюджетных учреждений, возрастает значимость требования, в соответствии с которым заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих оплате за счет бюджетных средств, производится в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. С 1 января 2008 года соответствующая норма впервые получает свое закрепление на уровне Бюджетного кодекса РФ (часть 2 пункта 2 статьи 161 БК РФ). Соблюдение бюджетными учреждениями этого требования исключает заключение ими сделок, не обеспеченных достаточным бюджетным финансированием. Если же учреждение нарушает рассматриваемое требование, то это становится в соответствии частью 4 пункта 2 статьи 161 БК РФ основанием для признания соответствующих договоров недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Особое внимание необходимо обратить на механизм обеспечения законодателем баланса публичного и частного интереса в ситуации, когда исполнение бюджетным учреждением обязательств, вытекающих из заключенных им договоров, становится невозможным по причине уменьшения ему главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств. В этом случае бюджетное учреждение в соответствии с пунктом 3 статьи 161 БК РФ должно согласовать новые сроки, а если это необходимо, и другие условия договора. При этом контрагент бюджетного учреждения вправе потребовать возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий сделки.

Существенные изменения в статусе бюджетных учреждений предопределены, в конечном счете, реформированием бюджетного процесса в целом, организация которого должна строиться в соответствии с новыми подходами на основе расходных обязательств публично-правовых образований. В этих условиях бюджетным учреждениям закономерно отводится роль участников бюджетного процесса, обеспечивающих принятие и последующее исполнение таких обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Вместе с тем, очевидно, что немедленное претворение в жизнь новой концепции способно негативно отразиться на деловой активности бюджетных учреждений, в связи с чем предполагается установление некоторого переходного периода для завершения реформы.

Поэтому пункты 10 и 11 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ устанавливают переходные положения для применения пункта 5 статьи 41 БК РФ. Речь идет о принятии федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. При этом до вступления в силу этого федерального закона доходы от сдачи в аренду имущества, находящего в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным бюджетным учреждениям культуры, искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, отражаются на лицевых счетах этих учреждений в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материально-технической базы.

Что касается средств, полученных бюджетным учреждением от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности, то их прежний правовой режим может быть сохранен до принятия специального закона, если это будет предусмотрено законом (решением) о бюджете. Поэтому статья 6 Федерального закона от 24 июля 2007 года №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» предусматривает особенности использования средств федеральными бюджетными учреждениями, предполагающие сохранение на это время прежнего режима доходов, получаемых бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

В целях сохранения (до принятия специального федерального закона) прежнего режима соответствующих средств, получаемых бюджетными учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями, аналогичные положения должны быть предусмотрены соответственно в законах о бюджетах субъектов РФ и решениях о местных бюджетах. Законом субъекта РФ и муниципальным правовым актом может быть установлен на этот период также порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ и в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям субъектов РФ (муниципальным бюджетным учреждениям) культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям.

Дата добавления: 2015-05-31