Правовые основы исполнения бюджетов

Исполнение бюджетов представляет собой властно-распорядительную деятельность исполнительных органов государственной власти, исполнительных органов местного самоуправления и органов управления государственных внебюджетных фондов по обеспечению поступления в бюджеты бюджетной системы РФ запланированных доходов и осуществлению предусмотренных в текущем периоде расходов, а также привлечению и предоставлению средств по источникам финансирования бюджетного дефицита. Ответственность за обеспечение такого исполнения возлагается пунктом 1 статьи 215.1 БК РФ соответственно на Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и местные администрации муниципальных образований. Не случайно принятие федерального закона о федеральном бюджете всегда сопровождается принятием постановления Правительства РФ о мерах по его реализации. (См., например, Постановление Правительства РФ от 23 февраля 2007 года №126 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год».)

<quest7< font="">Необходимо обратить внимание на некоторое изменение в соотношении роли законодательных (представительных) и исполнительных органов в правовом регулировании стадии исполнения бюджета. С внесением в Бюджетный кодекс РФ изменений Федеральным законом от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ регламентация им стадии исполнения бюджета стала носить более общий характер. При этом расширены полномочия органов исполнительной власти по определению конкретного порядка исполнения бюджета. В связи с этим с 1 января 2008 года Бюджетный кодекс РФ устанавливает лишь основы исполнения бюджетов и из него исключена глава, посвященная исполнению федерального бюджета.</quest7<>

В процессе исполнения бюджетов, так или иначе, принимают все органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления, а в ряде случаев и иные уполномоченные субъекты, однако их бюджетно-процессуальный статус может существенным образом различаться в зависимости от характера возложенных на них задач и функций.

Так, финансовые органы в соответствии с частью 2 статьи 215.1 БК РФ организуют исполнение бюджетов на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Понятие и значение сводной бюджетной росписи будут проанализированы в рамках рассмотрения вопроса об исполнении бюджета по расходам. Введение кассового плана предусмотрено Федеральным законом от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ.Статья 217.1 БК РФ понимает под ним прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году, составление и ведение которого осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти. Необходимость кассового плана во многом обусловлена неравномерным поступлением доходов в бюджет и осуществлением расходов из него в течение финансового года. Роль кассового плана заключается в том, чтобы обеспечивать планирование кассовых разрывов и периодов наличия свободных средств бюджетов и иметь тем самым оперативную информацию для эффективного управления средствами каждого бюджета.

На этапе исполнения бюджетов по доходам особая роль отводится главным администраторам (администраторам) доходов бюджетов, а на этапе исполнения бюджетов по расходам – главным распорядителям (распорядителям) бюджетных средств.

Исполнение бюджетов осуществляется на основе принципа единства кассы, который в соответствии со статьей 38.2 БК РФ означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых за пределами территории соответствующего публично-правового образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ. По общему правилу единые счета бюджетов обслуживает Центральный банк РФ (пункт 2 статьи 155 БК РФ). Кредитные организации допускаются к выполнению соответствующих функций в силупункта 2 статьи 156 БК РФ только в случае отсутствия учреждений Центрального банка РФ на соответствующей территории или невозможности осуществления ими своих функций.

Вопрос о конституционности столь жестких ограничений допуска кредитных организаций к осуществлению операций со средствами бюджетов стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. По мнению ряда субъектов РФ, такое регулирование ограничивает находящиеся в исключительном ведении субъектов РФ полномочия по управлению государственной собственностью субъекта РФ, не позволяя самостоятельно выбирать кредитную организацию для обслуживания единого счета соответствующего бюджета. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 июня 2004 года №12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 БК РФ в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакассия» признал взаимосвязанные положения пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации - как содержащие в качестве общего правила предписание об обслуживании счетов бюджетов в учреждениях Банка Росси – не противоречащими Конституции РФ.

В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ публичное предназначение средств бюджетов обуславливает повышенные требования к их целевому использованию, что может быть осуществлено путем установления федеральным законодателем специальных, имеющих императивный характер правил, относящихся к выбору соответствующим субъектом конкретной правовой формы обслуживания счетов бюджетов. Наличие таких правил призвано гарантировать наиболее благоприятные условия, в том числе с точки зрения сохранности бюджетных средств, открытости, прозрачности их расходования, эффективного осуществления субъектами Российской Федерации своих государственных функций, а муниципальными образованиями - решения вопросов местного значения.

Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что в правовом режиме обслуживания счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предусмотренном взаимосвязанными положениями пункта 2 статьи 155 и пункта 2 статьи 156 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетные права сохраняются за их носителями. Данными положениями определяется лишь субъект обслуживания счетов бюджетов (Банк России либо кредитные организации), что не влечет ни ограничение права собственности субъектов РФ и муниципальных образований на соответствующие бюджетные средства, ни ограничение их бюджетных полномочий, включая полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по самостоятельному исполнению бюджетов.

От исполнения бюджетов как властно-распорядительной деятельности государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, а также органов управления государственных внебюджетных фондов следует отличать кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, которое возложено частью 4 статьи 215 БК РФ на Федеральное казначейство.

В соответствии с частью 30 статьи 6 БК РФ под кассовым обслуживанием исполнения бюджета понимается проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. В связи с этим обслуживание исполнения бюджетов органами Федерального казначейства представляется ни чем иным как альтернативой банковского обслуживания и осуществляется за рамками реализации властных полномочий по исполнению бюджетов. Оно предполагает, что единые счета бюджетов открываются в Центральном банке РФ исключительно органам Федерального казначейства. В свою очередь, в органах Федерального казначейства открываются лицевые счета финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований для отражения на них операций со средствами, находящимися на открытых органам Федерального казначейства единых счетах соответствующих бюджетов в Центральном банке РФ.

<quest8< font="">Отнесение кассового обслуживания исполнения всех бюджетов бюджетной системы РФ к функции Федерального казначейства позволяет Российской Федерации, не вмешиваясь в полномочия субъектов РФ и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов, вести централизованный учет финансовых операций публично-правовых образований. Это дает возможность получать оперативную информацию о состоянии и динамике публичных финансов в целях выработки финансовой политики, обеспечивающей оптимальную организацию межбюджетных отношений и эффективное функционирование бюджетной системы в целом.</quest8<>

Рядом субъектов РФ была оспорена конституционность возложения кассового обслуживания исполнения их бюджетов на органы Федерального казначейства, поскольку этим, по их мнению, необоснованно ограничивается право субъекта РФ самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью - средствами бюджета субъекта РФ. В Постановлении от 15 декабря 2006 года №10-П «По делу о проверке конституционности положений частей 4, 5 и 6 статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ» Конституционный Суд РФ признал положения частей 4-6 статьи 215.1 БК РФ соответствующими Конституции РФ. Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что в процессе такого обслуживания Федеральное казначейство не вправе распоряжаться средствами субъекта РФ, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта РФ. Оно осуществляет лишь проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет РФ и кассовым выплатам из него с обязательным предоставлением финансовому органу субъекта РФ отчетности о кассовом исполнении его бюджета.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал на необходимость обеспечения действенного и стабильного механизма защиты бюджетных прав субъектов РФ. Поэтому с позиции Конституционного Суда РФ определение основ порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов, основ взаимодействия Федерального казначейства с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также определение форм и мер ответственности Федерального казначейства за ненадлежащее исполнение возложенных на него функций по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ должно иметь место на уровне федерального закона.

С принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ была включена статья 241.1 БК РФ, устанавливающая основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ и закрепляющая ряд правовых гарантий соблюдения прав субъектов РФ и муниципальных образований в процессе такого обслуживания. К числу таких гарантий следует отнести прямое указание пункта 1 статьи 241.1 БК РФ на то, что:

· учет операций со средствами бюджетов осуществляется на единых счетах бюджетов, открываемых органам Федерального казначейства в учреждениях Центрального банка РФ отдельно для каждого бюджета;

· управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляют финансовые органы или иные уполномоченные органы в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами;

· кассовые выплаты из бюджета осуществляются органом Федерального казначейства на основании платежных документов в порядке очередности их предоставления и в пределах фактического наличия средств на едином счете бюджета;

· все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ;

· органы Федерального казначейства предоставляют финансовым органам информацию о кассовых операциях по исполнению соответствующих бюджетов, а также информацию о кассовых операциях по исполнению иных бюджетов, входящих в консолидированный бюджет соответствующей территории.

Что касается детального определения порядка кассового обслуживания бюджетов бюджетной системы РФ, то он установлен Приказом Федерального казначейства от 22 марта 2005 года №1 «Об утверждении порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства».

Особое внимание необходимо обратить на то, что в соответствии с частью 5 статьи 215.1 БК РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ могут быть переданы по соглашению исполнительным органам государственной власти субъекта РФ. Однако такая передача возможна только при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.

В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в пункте 5 мотивировочной части Постановления от 15 декабря 2006 года №10-П «По делу о проверке конституционности положений частей 4, 5 и 6 статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ» названная норма является нормой федерального закона, принятого по предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ и разграничивающего публично-властные полномочия. Поэтому при ее реализации полномочия органов государственной власти РФ и органов власти субъектов РФ должны распределяться и осуществляться таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались бы учет и согласование интересов РФ и субъектов РФ. Это значит, что субъект РФ, выражающий намерение принять на себя соответствующие полномочия, в состоянии обеспечить их надлежащее финансирование за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и имеет в собственности (пользовании, управлении) необходимое для их осуществления имущество. В свою очередь, Российская Федерация гарантирует соблюдение порядка заключения соответствующего соглашения, а при наличии разногласий по проекту соглашения обеспечивает использование предусмотренных Конституцией РФ и действующим законодательством согласительных процедур.

Дата добавления: 2015-05-31