Понятие и значение государственного финансового контроля

Тема 9. Государственный и муниципальный финансовый контроль

Современные процессы формирования, распределения и использования публичных финансов объективно приводят к необходимости организации эффективной системы контроля за действиями субъектов, участвующих в этих процессах.

На современном уровне развития государства его эффективное функционирование без разветвленной специализированной системы государственного финансового контроля становится невозможным. Так или иначе, система государственного финансового контроля формируется с целью реализации права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан, создавая и поддерживая баланс публичного и частного интересов в финансовой сфере.

Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем (статья 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля). Иными словами, контроль позволяет не только устранять недостатки в функционировании объектов управления, оценивать дисциплину исполнения законодательных актов, но и судить о том, насколько эффективно само правовое регулирование в той или иной сфере управления, о том какие изменения необходимо внести в нормативные акты для повышения степени их исполнения, о том насколько нормы правовых актов соответствуют сущности и закономерностям регулируемых общественных отношений.

Отказ государства от тотальной государственной собственности, приватизация предприятий, появление частного капитала, провозглашение равной защиты всех форм собственности, образование независимой от государства банковской системы, рынка ценных бумаг, формирование бюджетной и налоговой систем, а также другие процессы, происходящие в России, сформировали не только новую систему финансовых отношений, но и предопределили новое содержание большинства финансовых институтов, в том числе и института государственного финансового контроля.

Основой для формирования новых представлений о финансовом контроле стало выработанное экономической наукой положение о том, что финансовый контроль предопределяется сущностью финансов как системы экономических отношений, связанных с созданием, распределением и использованием публичных фондов денежных средств. Сегодня существует широкий спектр мнений современных ученых в отношении определения и содержания финансового контроля. В связи с этим при характеристике государственного финансового контроля доминирующими являются следующие положения:

1. финансовый контроль осуществляется в сфере отношений, складывающихся при образовании, распределении и использовании денежных фондов государства и муниципальных образований;

2. финансовый контроль реализуется посредством деятельности государственных и муниципальных органов и организаций, наделенных законом соответствующими контрольными полномочиями;

3. финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения законности, правильного, эффективного и экономного использования бюджетных средств, обнаружения нарушений финансового законодательства, увеличения доходных поступлений в бюджет.

Таким образом, большинство мнений ведущих ученых сводится к тому, что государственным финансовым контролем охватываются как сфера образования денежных фондов государства, так и сфера распределения и использования публичных финансов.

<quest1< font="">По содержанию отношений, складывающихся в тех сферах государственного управления, которые охватываются государственным финансовым контролем, выделяют бюджетный (или бюджетно-финансовый), налоговый, банковский, валютный, таможенный контроль и надзор за страховой деятельностью. Таким образом, государственный финансовый контроль можно понимать как в широком смысле, охватывая этим понятием бюджетный, налоговый, банковский и другие виды контроля в различных сферах государственного управления финансами, так и в узком смысле, вкладывая в понятие государственного финансового контроля его нормативное содержание, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, приводящее к пониманию государственного финансового контроля как контроля бюджетного.</quest1<>

Основная цель государства при создании системы бюджетного контроля состоит, прежде всего, в обеспечении эффективности и результативности бюджетных расходов, а также в предотвращении совершения нарушений бюджетного законодательства. В то же время своевременное формирование налоговых доходов бюджетов, изъятие недоимок, пеней и штрафов в бюджетную систему – это основная задача налогового контроля.

Очевидно, что для охраны своих имущественных интересов в налоговой и бюджетной сферах, государство должно, во-первых, создать специальный государственный орган или органы и наделить их соответствующими властными полномочиями по отношению к лицам, обязанным уплачивать налоги и сборы, и лицам, получающим и использующим бюджетные средства. Во-вторых, законодательным путем установить порядок, формы и методы осуществления деятельности созданных уполномоченных органов, а также виды воздействия данных органов на поведение обязанных лиц. При этом, государство путем законодательного регулирования системы взаимоотношений уполномоченных органов, с одной стороны, и налогоплательщиков и получателей (а также иных обязанных лиц) - с другой, должно обеспечить определенный баланс публичного и частного интереса, учитывая конституционные ограничения на вмешательство в экономическую деятельность субъектов налоговых и бюджетных правоотношений в условиях рыночной экономики.

Создавая особый организационно-правовой механизм управления в сфере распределения и использования бюджетных средств, охватывающий не только имущественные бюджетные, но и частично управленческие бюджетные организационные отношения, государство в рамках этого механизма осуществляет правовое регулирование этих отношений, создает систему уполномоченных органов, которые осуществляют от имени государства деятельность в сфере контрольных отношений, обеспечивает эту деятельность как с правовой, так и с организационной стороны, создает условия для эффективного взаимодействия уполномоченных органов как между собой, так и с «обязанными» лицами во всех сферах бюджетных отношений и т. д. В свою очередь, строго регламентированная правовыми нормами деятельность специально уполномоченных государственных и муниципальных органов финансового контроля выступает основой для формирования в рамках организационно-правового механизма бюджетного процесса, его неотъемлемой части - бюджетного контроля, представляющего собой лишь один из видов деятельности государственных и муниципальных органов. В сфере правового регулирования контроль используется, прежде всего, как механизм, посредством которого проверяется соответствие поведения и деятельности контролируемых (подконтрольных) субъектов (государственных органов, организаций и физических лиц) предписаниям правовых норм.

<quest2< font="">Таким образом, государственный финансовый контроль (бюджетный контроль) можно определить как составную часть формируемого государством организационно-правового механизма управления, представляющую собой особый вид деятельности специально уполномоченных государственных и муниципальных органов и организаций, в результате которой обеспечивается установленное нормами бюджетного права исполнение обязанностей лиц в сфере формирования, распределения и использования бюджетных средств. </quest2<>

Государственный финансовый контроль может существовать только как система, составляющие которой взаимосвязаны и действуют подобно единому организму Основными составными частями такой системы, обеспечивающими её устойчивое функционирование и решение поставленных задач, являются: нормативно-правовая база, органы, осуществляющие государственный финансовый контроль, формы и методы финансового контроля (Овсянников Л. Н. Финансовый контроль как система./ Финансы. 2000. №12, с.66).

Организационно-правовой механизм бюджетного контроля можно структурировать, выделив следующие основные его элементы: субъекты бюджетного контроля (уполномоченный контролирующий орган); объект контроля; формы и методы (методики) контроля; документы бюджетного контроля, мероприятия бюджетного контроля и порядок их осуществления. Ввиду того, что система элементов бюджетного контроля постоянно совершенствуется, усложняется и наполняется новыми свойствами, с течением времени в качестве самостоятельных могут выделиться и иные элементы бюджетного контроля.

<quest3< font="">Субъектами бюджетного контроля</quest3<> являются государственные и муниципальные органы и организации, обладающие бюджетными полномочиями (например, главные администраторы, главные распорядители и др.) и выступающие участниками бюджетного процесса. При этом участники бюджетного процесса могут обладать как полномочиями по осуществлению внешнего бюджетного контроля, осуществляемого в отношении подконтрольных лиц, так и могут создавать внутренние подразделения контроля в структуре самого государственного (муниципального) органа (ст.270.1 БК РФ).

Среди субъектов бюджетного контроля можно выделить государственные органы, наделенные специальными полномочиями по осуществлению непосредственно бюджетного контроля за распределением и использованием бюджетных средств. В частности, к таким субъектам относятся Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Счетная палата РФ и контрольно-счетные палаты представительных органов субъектов РФ, органы финансового контроля, создаваемые субъектами РФ и муниципальными образованиями (например, Комитет финансового контроля Правительства Санкт-Петербурга). Как правило, при совершении контрольных действий указанные органы наделяются специальными полномочиями по истребованию документов у проверяемых лиц и их контрагентов, по доступу на территорию и в помещения проверяемых лиц, по осмотру помещений, предметов и документов, по назначению и проведению экспертиз, по применению мер принуждения по результатам контрольной деятельности и др.

<quest4< font="">Объектом бюджетного контроля надлежит рассматривать прежде всего то, на что можно оказать непосредственное воздействие, иначе понятие объекта утрачивает какой-либо смысл. Помимо этого, объект контроля должен обладать способностью к реагированию на волевое воздействие со стороны субъекта контроля, иначе не будут достигнуты поставленные цели контрольной деятельности. Поэтому непосредственным объектом бюджетного контроля будут являться именно действия (бездействия) участников бюджетных отношений по исполнению ими обязанностей, предусмотренных бюджетным законодательством. Уполномоченные субъекты бюджетного контроля своими требованиями воздействуют именно на поведение обязанной стороны, которая под влиянием этих воздействий совершает действия, направленные на исправление допущенных нарушений и на надлежащее исполнение своих обязанностей. В связи с этим, вряд ли может быть признана обоснованной точка зрения о том, что объектом контроля являются непосредственно получатели бюджетных средств, поскольку процедуры бюджетного контроля не могут напрямую повлиять или изменить какие-либо качественные характеристики организации-получателя (её организационно-правовую форму, структуру внутреннего управления и другие элементы статуса).</quest4<>

Наряду с определением объекта бюджетного контроля весьма целесообразным является выделение в его структуре, в том числе, такого элемента как предмет бюджетного контроля. Такое выделение представляется, на наш взгляд, достаточно обоснованным в силу особой значимости предметов бюджетного контроля для оценки результатов контрольных мероприятий, установления фактов правонарушений и последующего возможного привлечения к ответственности.

<quest5< font="">Во-первых, предметом должен являться конкретный источник информации, который подлежит изучению в процессе контрольной деятельности уполномоченных органов, а во-вторых, предметы контроля, характеризуют фактическое состояние объекта контроля, т. е. действий (бездействия) подконтрольных субъектов. Поэтому, в качестве предметов бюджетного контроля выступают документальные, вещественные и цифровые носители информации о совершенных проверяемым лицом операциях, его действиях (бездействии). То есть к предметам бюджетного контроля можно отнести договоры, документы бухгалтерского учета, отчеты, сметы, платежные документы, декларации, счета-фактуры, компьютерную информацию и др.</quest5<>

Организация финансового (бюджетного) контроля основывается на принципах единства бюджетной системы и самостоятельности составляющих ее бюджетов. Соответственно бюджетный контроль носит многоуровневый характер и должен осуществляться на всех уровнях бюджетной системы. В связи с этим различают бюджетный контроль на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и на уровне муниципальных образований. В целях обеспечения единых основ осуществления финансового (бюджетного) контроля на всех уровнях в Бюджетный кодекс РФ введена глава 26, которая однако определяет, в основном, субъектов бюджетного контроля, их полномочия и лишь частично формы такого контроля, оставляя широкие возможности для правовой регламентации контрольной деятельности в бюджетной сфере государственным и муниципальным органам исполнительной власти всех уровней, включая самостоятельное определение и выбор тех или иных форм и методов осуществления бюджетного контроля, а также правовую регламентацию порядка и сроков осуществления контрольных мероприятий.

Дата добавления: 2015-05-31