Нормативно-методическое и правовое обеспечение землеустройства

1. Нормативные правовые акты и документы, применяемые в землеустройстве.

2. Методическая база – как механизм проведения и реализации землеустройства.

3. Основные подходы и научно-методические направления совершенствования (развития) землеустройства.

1. Для современного решения задач в области землеустройства необходима усовершенствованная законодательная нормативная правовая нормативно-методическая база и наличие необходимых средств.

Земельно-экономические отношения, возникающие при проведении землеустройства, регулируются в соответствии с Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, ЗФ «О землеустройстве», другими нормативно-правовыми актами РФ, законами. За короткий срок в области землеустройства и землепользования на федеральном уровне было принято 32 закона, 52 указа Президента РФ, 180 постановлений Правительства, 242 нормативно-правовых актов Госкомзема. Однако в законодательных документах имеется ряд недостатков. Это относится и ЗФ «О землеустройстве».

Вследствие разночтений и противоречивости законов, их произвольного толкования некомпетентными лицами, имеющими право принимать решения, вызывающие юридические последствия на местах, возникли серьезные нарушения в области приватизации земельных участков, предоставления и изъятия земель, при отводах земель для индивидуального жилищного строительства, для нужд промышленности, транспорта, развивающегося бизнеса. Продолжаются самовольный захват земель, их нецелевое использование т порча. Имеет место уклонения от оформления прав на землю и уплаты земельных налогов.

Как следствие правового вакуума в регулировании земельных отношений на федеральном уровне возникло стихийное неурегулированное нормотворчество в субъектах РФ, что также привело к массовым нарушениям законных прав, интересов граждан и юридических лиц в области землепользования и землеустройства. Только за последние 10-15 лет в 78 субъектах РФ было принято более 13 тыс. нормативных правовых актов, касающихся регулирования земельно-имущественных отношений, в т.ч. в г. Москве – 759, Московской области – 372, в Воронежской области – 447 и т.п.

В некоторых субъектах РФ их законы вступили в противоречие с принятием нового ЗК РФ Госдумы и ФЗ «О землеустройстве».

Перечень основных актов в области землеустройства и землепользования следующий.

5) «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об обороте земель с/х назначения» № 113.

7) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве ФЗ №74.

9) «О внесении дополнений в статью ЗФЗ «О введении в действие ЗК РФ

10) «О разграничении государственной собственности на землю»

11) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» ФЗ № 131.

12) «О внесении изменений в ФЗ «Об обороте земель с/х назначения и ФЗ «О землеустройстве» ФЗ № 87.

1) «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечня земельных участков, на которые у РФ субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности» № 140 от 04.03.2002г.

2) «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам.

Таблица 2 — Наименование и содержание нормативно-правовых актов в РФ

Наименование нормативного правового акта	Отношение нормативных актов к землеустройству и территориальному планированию

Землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц». От 7 мая 2003г. № 261
«О Федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России в 2002-2005 гг.» от 8 ноября 2001 г. № 780	Предотвращение выбытия сельскохозяйственных угодий из оборота. Выполнение комплекса культуртехнических, гидромелиоративных работ, строительство противоэрозионных сооружений, защита земель от других негативных процессов. Внедрение эколого-ландшафтной системы земледелия и землеустройства.
Продолжение таблицы 2

«Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» октябрь 2002 г. № 830.	Порядок консервации земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами; земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью, тяжелыми металлами и другими химическими веществами. Порядок подготовки землеустроительной документации для принятия решений о консервации земель и использовании земель после консервации.
Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации» от 4 апреля 2002 г. № 214.	Порядок проведения землеустроительной экспертизы, сроки ее осуществления, разграничение обязанностей между федеральной службой земельного кадастра и ее органами на местах.
Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства» от 26 апреля 2002 г. № 272.	Порядок организации и осуществления контроля за проведением землеустройства, права и обязанности должностных лиц, осуществляющих контроль за проведением землеустройства.
Об утверждении положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» от июля 2002 г. № 514.	Порядок согласования и утверждения землеустроительной документации, создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, сроки согласования, состав органов, утверждающих и согласовывающих документацию, порядок представления документации в пользование и использование
«Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства» от 7 июня 2002 г. № 396.	Порядок проведения территориального землеустройства, в том числе образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, межевания объектов землеустройства. Основания для проведения землеустройства. Заказчики территориального землеустройства.
Окончание таблицы 2

«О государственном земельном контроле» от 19 ноября 2002 г. № 833.	Порядок осуществления государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель, за воспроизводством плодородия сельскохозяйственного назначения. Состав органов, осуществляющих земельный контроль, и формы их взаимодействия. Права лиц, осуществляющих государственный земельный контроль.
«Об утверждении Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (Государственного экологического мониторинга)» от 31 марта 2003 г. № 177.	Понятие экологического мониторинга, состав органов, осуществляющих мониторинг, порядок их взаимодействия, задачи экологического мониторинга. Использование информации, полученной при осуществлении экологического мониторинга.
«Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» от 28 ноября 2002 г. № 846	Порядок осуществления государственного мониторинга, способы получения информации, ее использование
«Экологическая доктрина Российской Федерации» от 31 августа 2002 г. № 1225-р	Основные направления государственной политики в области экологии, обеспечения устойчивого природопользования, сохранения и восстановления природной среды, пути средства реализации государственной политики.

Росземкадастр в 2002-2004 гг., учитывая Положение о проведении территориального землеустройства и другие нормативные правовые акты по землеустройству и территориальному планированию, разработал и утвердил следующие методические документы по вопросам территориального землеустройства, включая межевание земель, в том числе при разграничении государственной собственности на землю:

· Методические указания по проведению землеустройства и подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю (2002г.);

· Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства

· Методические рекомендации по проведению межевания объектов землеустройства утверждены 18.04.2003 г.;

· Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находящихся в общей долевой собственности (2004 г.);

· Методические рекомендации по оценке качества и классификации земель по их пригодности в сельском хозяйстве (2004 г.).

· Министерство сельского хозяйства Российской Федерации разработало и утвердило в 2003 г. «Методические рекомендации по выделу земельных участков в счет земельных долей». – М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2003. -76 с.

В большинстве субъектов Российской Федерации принят целый ряд своих нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы землепользования, землеустройства и природопользования. В ряде регионов, в том числе в Воронежской области, Красноярском крае, Ханты-Мансийском автономном округе, приняты и функционируют свои законы «О землеустройстве».

Для обеспечения землеустройства и оборота земель сельскохозяйственного назначения в развитие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в ряде субъектов Российской Федерации были приняты и вступили в действие также свои нормативные правовые акты. Такие законы в течение 2003 г. были приняты в 48 субъектах Российской Федерации, а затем еще в 16 субъектах.

В связи с упразднением государственной землеустроительной службы,

Началом создания саморегулируемых организаций в области землеустройства, возникшим нерегулированным рынком землеустроительных работ, практически полным отсутствием государственного финансирования землеустроительных мероприятий законодательство в землеустроительной сфере не выполняется, что затрудняет делать вывод об основных направлениях его совершенствования.

С принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации возникли существенные разночтения в регулировании градостроительной и землеустроительной деятельности, особенно в вопросах территориального планирования, установления границ административно-территориальных образований различного уровня, межевания земель, зонирования и определения видов разрешенного использования земель за пределами поселений и др.

Для совершенствования законодательства о землеустройстве и территориальном планировании необходимо решить следующие вопросы.

1. Разработать концепцию совершенствования земельного законодательства в части упорядочения решения вопросов территориального планирования и организации рационального использования земель и их охраны, ликвидировав разночтения, дублирования и противоречия в области регулирования градостроительной деятельности, землеустройства, лесоустройства, проектирования природоохранных мер, размещения водных объектов и др.

2. Подготовить предложения о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, имеющие отношение к созданию единого государственного кадастра объектов недвижимости и к землеустройству с учетом создания единого государственного кадастра объектов недвижимости, принятием в рамках Федеральной целевой программы подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)», рассмотрением проекта Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».

При этом следует иметь в виду, что в условиях рыночной экономики, развития оборота земель и реализации прав земельной собственности формирование объектов недвижимости (земельных участков) – важнейшая задача землеустройства, а не земельного кадастра.

В теории землеустройства, многочисленных российских и зарубежных учебниках и публикациях давно доказано, что регистрационные, земельно-кадастровые и земельно-оценочные действия призваны зарегулировать, учесть и оценить недвижимое имущество, что дает землевладельцам и землепользователям возможность реализовать права земельной собственности (купли-продажи, дарения, аренды и др.), а государству – решить фискальные задачи и обеспечить защиту этих прав.

Неправомерно также считать, что землеустройство должно способствовать только формированию объектов недвижимого имущества, которое на практике связано с образованием новых и упорядочением существующих землевладений и землепользований, установлением их площадей, структуры, места положения и границ на основе проектов территориального землеустройства.

В процессе землеустройства государству и отдельным собственникам земли выгодно также организовать рациональное и эффективное использование и охрану этого имущества (земли), что требует разработки проектоввнутрихозяйственного землеустройства и землеустроительных рабочих проектов.

3. Совершенствовать нормативную правовую, нормативно - методическую базы и соответствующие технические регламенты в установленном законом порядке в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании», а также созданием саморегулируемых организаций, выполняющих землеустроительные работы, изменивших регулирование отношений при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований, в том числе к землеустроительной, топографо-геодезической и другой продукции; осуществлении процедурных вопросов землеустроительного производства, выполнении землеустроительных работ и оказании услуг, оценке соответствия землеустроительных действий техническим регламентам.

В целях соблюдения технических требований Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости совместно с Минэкономразвития и Федеральным агентством геодезии и картографии необходимо подготовить для утверждения Правительством Российской Федерации Положение об организации органами государственной власти и органами местного самоуправления работ по сгущению опорных межевых сетей, обновлению картографических материалов для целей землеустройства и земельного кадастра при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, межевания земель, формирования объектов недвижимости и постановки их на кадастровый учет.

Важно также в законодательном порядке установить точность определения физических параметров объектов недвижимости в целях их идентификации при регистрации прав собственности, кадастровом учете и для формирования земельных участков при землеустройстве. Это позволит в единой системе координат, с одинаковой точностью и по единым техническим условиям и требованиям осуществлять геодезические измерения при формировании недвижимости и привязке земельных участков к пунктам государственных опорных межевых сетей и не допустить ошибок в проведении землеустроительных работ и многочисленных споров землевладельцев и землепользователей по поводу возможного несовпадения смежных границ и площадей.

4. Разрешать законодательно и урегулировать вопросы, связанные со стоимостью землеустроительных работ и межевания земельных участков, внеся предложение об ограничении стоимости работ по межеванию земельных участков в Федеральный закон от 06.06.2001г. «О землеустройстве», часто не выполненные вследствие отсутствия сведений о многочисленных объектах недвижимости в материалах Государственного земельного кадастра, необходимости обновления планово-картографического материала, технологических требований землеустрой-ства.

При этом снижение нормативной стоимости проектно-изыскательских работ по землеустройству может рассматриваться как льгота заказчикам – участникам землеустройства. Поэтому государство обязано компенсировать исполнителям землеустроительных работ разницу между нормативной (фактической) и оплаченной заказчиками стоимостью землеустройства (межевания земель), что повлечет за собой дополнительные расходы из бюджетов соответствующего уровня, в том числе и федерального.

Кроме того, учитывая инженерный характер землеустроительной специальности, техническую и технологическую сложность выполнения землеустроительных работ, четко определяемые при выполнении землеустройства технические нормы и правила, государству необходимо восстановить лицензирование землеустроительной деятельности, отмененное Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ от 08.08.2001 г. в целях развития рынка землеустроительных услуг.

Если не выполнять технические нормы и правила и не иметь квалификации, подтвержденной соответствующими дипломами и лицензиями, при выполнении землеустроительных и геодезических работ могут возникнуть серьезные последствия в области использования и охраны земельных ресурсов, установление которых может длиться долгие годы.

5. Знать и вписываться в технологии и технические требования выполнения землеустроительных работ при совершенствовании земельного законодательства. Только в этом случае можно предотвратить возможные земельные споры и избежать крупного экономического ущерба в развитии землевладения и землепользования. Например, землеустроительная практика показывает, что приватизация крупных сельскохозяйственных, промышленных, транспортных и иных несельскохозяйственных предприятий по частям требует предварительного территориального землеустройства.

Например, в Восточной Германии при первоначальном разделении транспортных комбинатов без проекта межхозяйственного землеустройства на самостоятельные экспедиторские предприятия, различные таксомоторные фирмы, муниципальные трамвайные организации и предприятия, обслуживающие рейсовые и экскурсионные автобусы, бензозаправки, склады и мастерские возникли крупные проблемы с обеспечением площадями новых землепользователей. В дальнейшем это потребовало первоочередного размежевания земельных участков на основе проектов территориального землеустройства.

В целом в Восточной Германии примерно за 10 лет на основе проектов землеустройства было приватизировано 5,5 млн.га земель, состоящих из 4,5 млн. земельных участков, находящихся в государственной собственности (Ландвогт А., Презентация немецкой модели распределения государственной собственности и разграничения форм собственности. - BVVG, 2003. -С.2). Государством на эти землеустроительные цели было израсходовано около 1 млрд. евро.

Опыт применения нормативной правовой базы показывает, что за 2001-2005 гг. по самому массовому и наиболее востребованному направлению работ – территориальному землеустройству, проводимому с целью формирования земельных участков как объектов недвижимого имущества, вопросы в нашей стране в целом урегулированы.

Вместе с тем, как показывает практика, законодательная и нормативная правовая базы в этом направлении требуют своего дальнейшего развития и совершенствования.

В первую очередь, учитывая Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2008 г., это касается:

совершенствования процедур оформления прав на землю для строительства объектов производственной инфраструктуры и, в частности, линейных объектов (линий электропередачи, трубопроводного транспорта и др.);

выдела земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения;

территориального зонирования и определения правового режима земель (видов разрешенного использования) вне поселений.

6. Принять ряд нормативно-правовых актов Федерального уровня по специфическим северным проблемам в связи с организацией их территорий, так как после принятия Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера в новых экономических условиях, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации (2000 г.), прогресс в сфере нормотворчества по проблемам Севера минимальный.

Региональное законодательство в области земельных и природоресурсных отношений наиболее развито в республиках Саха (Якутия), Коми, Бурятия, Ямало-Ненецком, Ханты-Мансийском, Таймырском автономных округах, Иркутской, Магаданской, Читинской областях.

Вместе с тем в федеральном законотворчестве слабо учитывается опыт законодательной деятельности районов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Существующие нормативные акты по северной проблематике часто не вписываются в остальной массив правовых документов Российской Федерации, не привязаны к нему, не учитывают основ Гражданского, Земельного законодательства. Именно поэтому большинство нормативных актов по проблемам Севера практически не работают.