Ламбаева И.А. Социальная работа за рубежом 5 страница

В начале 60-х годов в США в рамках построения

«Великого общества» президент Л. Джонсон официально

объявил о начале борьбы с бедностью. Закон 1962 г.

установил

законодательные

основы

бюджетного

финансирования программ вспомоществования как

составной части политической стратегии государства,

направленной

на

создание

общества

всеобщего

благосостояния.

В 1969 г. президент Никсон провозгласил политику

Нового федерализма, которая привела к объединению

программ в более крупные, на которые выделялись

единовременные субсидии. В 1975 г. была принята XX

статья Закона о социальном обеспечении, которая поставила

определенные требования перед штатами. Согласно статье

федеральные фонды должны распределяться между

штатами в соответствие с численностью населения.

Каждому штату надлежит разрабатывать ежегодный план

по оказываемым услугам, бюджету, распределению средств.

Перед тем, как планы подписываются губернаторами и

федеральным правительством, они должны быть

представлены на общественное обсуждение.

Администрацией Рейгана была продолжена политика

Нового федерализма Законом 1981 г., в результате

принятия которого был сокращен аппарат федеральных

служащих, уменьшена роль правительства в социальной

политике. Это стало возможным благодаря появлению Page 64

блока финансируемых правительством проектов взамен

субсидий по индивидуальным программам.

В целом в развитии государственной социальной

политики в США американские авторы выделили три этапа:

довоенный и послевоенный, до середины 70-х годов –

восходящие периоды, и этап кризиса, начавшийся с

середины 70-х годов, когда в обстановке обострения

экономических

проблем

выявилась

необходимость

глубокой структурной перестройки не только экономики, но

и социального регулирования, - такая перестройка началась

с приходом к власти в начале 80-х годов республиканской

администрации Р.Рейгана. Консервативные реформы

(«революция» Рейгана) завершились уже в середине 80-х

годов, еще до прихода к власти республиканца президента

Буша и тем более – демократа Клинтона, когда начался

четвертый этап: его можно отнести к продолжению

«восходящего» периода.

Социальная система США включает в себя социальное

страхование и социальное вспомоществование (рис.3).

Характерной

особенностью

американской

модели

социальной защиты населения является сеть федеральных и

штатных социальных программ. США опережают Западную

Европу по степени развития фирменных социальных

программ – неотъемлемой части их общей социальной

модели. Более того, доля фирменных социальных расходов

в общей их сумме в США увеличилась с 30,1% в 1975г. до

39,3% в 1991 г. – с соответствующим сокращением доли

государственных расходов, а в процентах к ВНП

государственные и фирменные социальные расходы в 1991

г. составляли соответственно 20,5 и 13,4% (1975 г. – 19% и

7,8%)1.

1 Подсчет по данным «Social Seventy Bulletin» Ang. 1988. V. 51. № 8, p.

3. “ Statistical Abstract of the U. S.”, 1994. p.372. Page 65

Социальное страхование

К системе социального страхования в США относятся

следующие программы:

1) страхование по возрасту и потере кормильца -

учреждена первоначально в соответствии с

Законом о социальном обеспечении (1935) как

Программа страхования лиц пожилого возраста;

2) медицинская программа «Мэдикэр» (1965),

которая помогает оплачивать расходы, связанные с

пребыванием в госпитале и медицинским уходом

за пожилыми и нетрудоспособными людьми.

Федеральные программы социального страхования

финансируются из специальных фондов. Согласно Закону

1935 г. наемные рабочие и служащие вносят определенную

часть из зарплаты в виде налога на социальное страхование.

Из собственных доходов платят лица, работающие не по

найму: врачи, юристы и т. д. Свою долю вносят

работодатели. Социальное страхование предназначено для

обеспечения пособиями лиц, не имеющих средств к

существованию, без проведения проверки их доходов.

Размеры пенсий по социальному страхованию в среднем в

2,5 раза выше денежных пособий по бедности.

Основой пенсионной системы является Общая

федеральная программа (ОФП), руководство которой

осуществляет Управление социального страхования

министерства здравоохранения и социальных служб.

Сейчас в Америке насчитывается около 30 млн.

пенсионеров. В конце 80-х годов размеры полной пенсии

колебались от 58% зарплаты самых низкооплачиваемых до

29 % самых высокооплачиваемых, зарабатывавших на

уровне так называемой налоговой базы, с которой

взимается налог. С доходов выше этого уровня пенсии

вообще не начисляются. К 1990 году налог составлял 15,3%. Page 66

Пособия

выплачиваются

непосредственно

федеральным правительством в виде чека или прямого

вклада на банковский счет получателя за счет федеральных

налогов в размере 6,2% с заработков работающих и 6,2% с

доходов работодателей. Право на пособия и их размер

зависят от прочной занятости на работах, охваченных

системой страхования (практически почти все виды работ),

от выслуги лет и среднего заработка за период работы. Для

получения полной пенсии необходимо достичь возраста 65

лет и иметь трудовой стаж не меньше 3 месяцев за каждый

период с 21 до 65 лет. Поправками к Закону о социальном

обеспечении, принятыми в 1983 г., предусмотрено

увеличение возраста выхода на пенсию до 66 лет в период с

2000 г. до 2005 г. Формула начисления зависит от стажа,

уровня зарплаты, состава семьи.

Пенсионеры с высоким доходом облагаются

подоходным налогом, что еще больше сокращает конечные

размеры пособия. Пособия индексируются и ежегодно

корректируются с учетом инфляции. В начале 1993 г.

пособия получали 41,5 млн. человек, среди них 29,3 млн.

вышедших на пенсию работников и 4,9 млн. их иждивенцев.

Еще одним видом страхования является страхование по

безработице. Оно позволяет выплачивать временные

пособия безработным частично возмещая утраченный

потерянный заработок. Их выполнение поощряется

налоговыми стимулами.

Программа медицинского обслуживания пенсионеров

и нетрудоспособных охватывает более 33 миллионов

человек. Она была создана в 1965 году. По ее условиям

страховка делится на основную и дополнительную.

Основная финансируется за счет налога на социальное

страхование. Дополнительное страхование является

добровольным и финансируется за счет федерального

бюджета и взносов участников. Оно оплачивает Page 67

амбулаторное лечение и консультативные услуги врачей.

При поступлении в стационар пациент оплачивает первый

взнос, который равен стоимости одного дня лечения. Если

он выписывается раньше 60 дней, до он больше ничего не

должен платить. Если он остается дольше этого срока, день

пребывания им оплачивается в размере 25 - 50% стоимости

лечения. Счета, начиная с 1983 г., оплачиваются по

тарифной сетке, установлен потолок на выплаты из

бюджета на каждого пациента. Расходы на программу

достигают около 95 млрд. в год.

Схожую с системой социального страхования

компенсационную функцию выполняет федерально-

штатная система страхования по безработице, введенная в

середине 30-х годов. Формально она не является частью

социального страхования. Система страхования по

безработице фиксируется за счет налога на

предпринимателей (средняя ставка 8%), наемные

работники выплаты на эти цели не делают. Размер пособия

определяется как часть среднего заработка за так

называемый базовый период, когда работник получал

наивысшую зарплату. В среднем пособие составляет 25-

30% месячного заработка, срок выплаты составляет 26

недель.

Социальное вспомоществование.

Система помощи в США включает несколько крупных

и множество (около 70) мелких программ. На федеральном

уровне управление ими осуществляют министерства

здравоохранения и социальных служб, труда, жилищного

строительства и городского развития, образования,

сельского хозяйства и ряд других ведомств. По каналам

этих программ лица, живущие в бедности, получают Page 68

денежную помощь, субсидируемое жилье, помощь для

получения образования, профессиональной подготовки и

пр.

Основными

программами

функционирования

социального вспомоществования являются программы

борьбы с бедностью. Например, программа «Налоговые

льготы по подоходному налогу с физических лиц»

предназначена для работающих из категории бедных.

Помощь предоставляется наличными. Рабочий, у которого

низкий доход и его доход по закону не подлежит

налогообложению, может подать налоговую декларацию на

возврат

уплаченного

налога

и

получить

от

Государственного казначейства определенную сумму с

учетом размера его заработка. Федеральное правительство

помогает, таким образом, более чем 13,3 млн. семей. Также

существуют пенсии для ветеранов, которые выплачиваются

нетрудоспособным (или престарелым) нуждающимся

ветеранам, их иждивенцам, потерявшим в лице ветерана

кормильца. Размер пенсии таков, чтобы общий доход

(включая ее) ветерана и его семьи достигал фиксируемого

уровня. Программа полностью осуществляется и

финансируется федеральным правительством и охватывает

около 1 млн. человек.

Единственная универсальная программа борьбы с

бедностью - талоны на питание. На участие в данной

программе имеют право все американцы, чей доход ниже

официальной черты бедности (стоимость трех необходимых

рационов). Талоны служат для того, чтобы расплачиваться

за продукты в пунктах розничной торговли. Условие их

получения - регистрация на бирже труда и согласие на

подходящую работу. Талоны полностью оплачиваются

федеральным правительством; штаты несут только Page 69

половину административных расходов. В 1992 г. право на

пользование такими пособиями получили 30 млн. человек1.

Существует еще одна программа «Мэдикейд», она

призвана обеспечить оплату медицинского обслуживания,

пребывания в больнице и ухода за больными на дому. Эта

программа осуществляется федеральным правительством и

штатами совместно, а расходы распределяются поровну.

Если у гражданина нет работы, гарантирующей страхование

по здоровью, он имеет ограниченный доступ к

медицинскому обслуживанию, если вообще его имеет.

Одной из основных федерально-штатных программ

денежной помощи является помощь нуждающимся семьям

с детьми на иждивении (АФДС) (1935 г.) В начале 90-х

годов по ее каналам помощь получали более 11 миллионов

человек, более 90 % -матери – одиночки. Кроме денежной

помощи, дети из таких семей получают бесплатное питание

в школах, медицинскую помощь по программе «Медикейд»,

семьи живут в субсидируемом жилье.

С 1981 г. трудоспособные матери обязаны участвовать

в системе отработки пособий АФДС. Программа отработки

носит название «Получение образования и трудовых

навыков».

Программа «Хедстарт», рассчитанная на дошкольный

и ранний школьный возраст, была введена в 1965 г. Ее цель

– ликвидация разрыва в развитии между детьми из средних

и бедных семей.

Жилищная помощь с 30-х годов является одним из

важнейших компонентов социальной помощи. Федеральные

средства идут на субсидирование нового жилья для бедных,

поддержание и ремонт уже существующего жилого фонда, а

также используется на пособия для оплаты жилья.

1 Харис Р. США: сеть социальной поддержки // Человек и труд. – 1996.

- № 7. – С. 63 Page 70

Существуют также программы помощи бездомным,

помощи в области образования, программы юридической

помощи и пр. Page 71

Раздел 3

Социальная политика в странах

Запада: перспективы развития

3.1. Современный кризис социально-политических

концепций государства

ля первой половины 90-х годов характерен ряд

общемировых

тенденций,

знаменующих

приспособление социальной политики, ее

концепции и инструментария к новым экономическим

реалиям. В целом они свидетельствуют о сближении

концепций социальной политики в различных странах1.

Это связано, во-первых, с процессом глобализации

экономической жизни, укрепления связей внутри мирового

сообщества,

развитием

мирового

рынка

труда.

Неблагоприятная социально-экономическая обстановка,

обострение социальных конфликтов в менее благополучных

странах, прежде всего в результате деятельности

транснационального капитала и развития миграционных

процессов, вносяит нарастание социальной напряженности

и элементы нестабильности в страны, традиционно

1 См. Бурджалов Ф.Э., Гришин И.В., Сванидзе З.Я., Соболева И.В. Типы

социальной политики: концепции, практика// Общество и экономика. –

1997. - № 1-2. – С. 42.

ДPage 72

благополучные в социальном отношении. И поэтому в

рамках мирового сообщества предпринимаются попытки

координации усилий различных стран в социальной сфере.

Во-вторых, некоторое сближение подходов к

социальной сфере в разных странах связано с

наблюдающимся

в

последние

годы

кризисом

институциональной социальной модели. Для эволюции

социальной политики конкретной страны характерно

колебание между жесткой остаточной и мягкой

институционально-перераспределительной моделями. В

периоды экономического процветания маятник социальной

политики смещается в сторону мягкой, щадящей модели -

растут выплаты и льготы различным категориям населения,

расширяются социальные программы. С исчерпанием

экономического курса происходит ужесточение социальной

политики.

Именно такая тенденция отчетливо прослеживается в

последние годы по всему миру. Замедление темпов

экономического роста в сочетании с ростом безработицы и

инфляции, ростом дефицитов государственных бюджетов

заставляет пересматривать концепцию «государства

благосостояния». Технология активного вмешательства

государства в рыночную экономику, получившая развитие в

послевоенные годы, больше не срабатывает. В

действительности подобного рода вмешательства в

экономику чаще порождают новые проблемы, чем

оказывают помощь. Эффективность государственных мер, а

также и их необходимый объем поставлены под вопрос.

Например,

послевоенная

Великобритания,

некогда

служившая

моделью

«государства

всеобщего

благосостояния», в значительной степени превратилась в

свою противоположность, обнаружив тенденцию к Page 73

изоляции сферы социального обеспечения от широких

структур общества1.

Социальное обеспечение различают по времени и

месту. Современные развитые страны ищут более

эффективные

альтернативы

прежним

моделям

вмешательства. Но страны «третьего мира» по-прежнему

придерживаются реформистских стратегий, которые

основаны на остаточных принципах. Внутриполитические

проблемы как на Востоке, так и на Западе влияют на

международный социальный климат, а международные

проблемы оказывают воздействие на внутреннюю политику

и программы, которые нуждаются в изменениях. Поэтому

системы социального обеспечения постоянно меняются. Во

многих

случаях

политические

и

экономические

соображения перевешивают общественные потребности,

надежды и обязательства.

Мир

испытывает

внутреннюю

социальную

поляризацию. Это накладывает на системы социального

обеспечения столь тяжелый груз, что ни одна из них не

способна справиться с ним прежними методами1.

Основными признаками социальной поляризации

общества являются:

- социальная изоляция, которая проявляется в росте

числа длительно безработных, лиц, никогда не

имевших работы, этнических меньшинств и лиц,

которые по разным причинам не стремятся стать

частью «работающего общества», образуют «новый

пролетариат»;

1 Энциклопедия социальной работы. В 3 т. Т. 3.: Пер. с англ. – М.: Центр

общечеловеческих ценностей, 1994. – С. 142

1 UN Wordl Summit for Social Development. Partnership for new Social

Development Ed. by K. Miller and E. Rasmussen. Copenhagen, March,

1995, p. 16. Page 74

- рост доли населения старших возрастов, старение

общества;

- рост числа мигрантов и беженцев.

Финансировать

социальную

поддержку

этих

категорий населения в рамках традиционного государства

благоденствия практически нереально.

Тенденции к пересмотру роли государства в

социальной сфере наиболее отчетливо проявляются в тех

странах, где оно традиционно было сильным: в странах

Скандинавского региона, во Франции, в Австралии. В

течение всего послевоенного периода идея о том, что

благосостояние граждан может или, по крайней мере,

должно

быть

гарантируемым

и

финансируемым

государством, в последние годы оспаривается идеологами

как правых, так и левых сил, потому что государственный

контроль препятствует не только экономическому, но и

социальному развитию. Происходит так называемая

реконфигурация

государства

благосостояния,

т.е.

кардинальная

перестройка

взаимоотношений

трех

ключевых сфер общественной жизни: государства,

гражданского общества и рынка (бизнеса) в социальной

области. Отсюда вытекают следующие ключевые

направления этого процесса:

1. Рационализация использования государственных

инвестиций в социальную сферу. Как уже отмечалось,

убеждение, что на социальные программы тратится много

государственных денег, крепнет тогда, когда та или иная

страна испытывает экономические затруднения. И

единственным выходом из создавшейся ситуации может

быть перенос акцента социальной политики с наращивания

объемов помощи в финансовом выражении на

эффективность использования расходуемых средств.

Поэтому

необходимо

постепенно

отказаться

от

универсальных программ (на все население), в Page 75

пользу селективных (на определенные рисковые категории

населения). Это программы материальной поддержки семей

с низким уровнем дохода, программы адаптации к рынку

длительно безработных и расширения возможностей их

занятости,

программы

льготного

медицинского

обслуживания лиц старших возрастов и т.д. Селективные

программы намного дешевле, но и эффективнее

универсальных, так как предоставляют адресную помощь

действительно нуждающимся в ней.

2. Приватизация социальной сферы. Во многих

странах мира убеждены, что в рамках традиционного

государства благосостояния существенно повысить

эффективность социальной политики невозможно. Поэтому

необходимо передать значительную часть социальных услуг

в частный сектор, так как он лучше приспособлен к тому,

чтобы повысить качество предоставляемых услуг при

минимальных затратах. Понятие «частный сектор»

употребляется в данном случае в широком смысле и

включает не только частные коммерческие фирмы, но и

некоммерческие

организации

и

внутрисемейные

отношения. Передача ответственности за решение

социальных вопросов из общественного сектора в частный

происходит по следующим направлениям. Во-первых,

практикуется передача части функций государственной

системы социального обеспечения на уровень семьи,

местного сообщества и добровольных неправительственных

объединений на основе так называемого принципа

взаимопомощи.

Вторым

важнейшим

направлением

приватизации является коммерциализация социальных

услуг. Здесь возможно несколько вариантов – от

предоставления платных услуг в рамках государственного

сектора до передачи социальных программ и учреждений в

частный сектор. При этом наблюдается тенденция к

развитию вторичных рынков социальных услуг, которые не Page 76

требуют

государственной

поддержки.

Последствия

коммерциализации могут быть такими: с одной стороны,

этот процесс ведет к росту неравенства в доступе к услугам

социальной

сферы,

углублению

дифференциации

населения. Дорогостоящие дома престарелых, рост

расходов на содержание детей в дошкольных учреждениях

и на образование увеличивают нагрузку на семейный

бюджет, что усиливает социальную напряженность. Но с

другой стороны, приватизация приводит к росту

эффективности системы социального обеспечения, в

частности гарантирует более внимательное отношение к

реальным нуждам конкретных людей.

3. Развитие социальных функций крупного бизнеса. В

процессе реконфигурации государства благосостояния

необходимо пересмотреть роль крупного бизнеса в

социальной политике и в обществе. По мнению

западноевропейских политиков и ученых, бизнес из

пассивного донора финансовых ресурсов должен стать

равноправным партнером в социальном развитии. И если

бизнес не возьмет на себя часть ответственности за решение

серьезно обострившихся в последние десятилетия

социальных проблем, именно он станет первой их жертвой.

Для предотвращения дальнейшей социальной поляризации

и дестабилизации потребуются большие финансовые

расходы, и, в первую очередь, именно коммерческие

структуры будут в этом случае обложены высокими

налогами, которые необходимы для финансирования

социальных нужд. Это, в свою очередь, приведет к

снижению

конкурентоспособности,

ухудшению

экономической конъюнктуры и дальнейшему обострению

социальных

проблем.

Реконфигурация

государства

благосостояния предполагает резкое увеличение роли

коммерческих структур и институтов гражданского

общества как агентов социальной политики. На долю Page 77

государства остаются функции координации деятельности

других агентов, постановки стратегических задач.

В качестве одной из таких задач выдвигается

достижение социального единения в обществе. Степень

социального единения определяется тем, в какой мере

получили развитие три параметра:

- осознание каждым человеком цели и смысла своей

жизни;

- развитость общественных связей человека;

- возможности для продуктивной деятельности, которая

позволяет человеку определить свое место в обществе,

быть полезным другим, и признание обществом его

заслуг в форме справедливого вознаграждения1.

В современных условиях социально-экономическое

развитие должно рассматриваться в контексте создания

более стабильной и безопасной обстановки для каждого

индивида2. Мировое сообщество сегодня приходит к

общему мнению в отношении основных путей борьбы с

бедностью и социальной изоляцией. Во-первых,

необходимо социальное инвестирование, чтобы обеспечить

достаточным капиталом бедных для самостоятельного

приобщения к благам цивилизации. Во-вторых, нужно

создать климат, который бы обеспечил экономический рост,

чтобы бедные получили возможность самостоятельно

встать на ноги. Главная роль в процессе создания такого

климата отводится государству, которое целенаправленно

формирует конкурентную среду, благоприятные условия

для развития личной инициативы и пресекает любые

проявления монополизма.

1 Enjoying Consultative Status with the Council of Europa. Spezial Bulletin.

Strasbourg, 1995, p. 4.

2World Summit for Social Development. Why a Social Summit? UN. NY,

1995, p. 3 Page 78

3.2. Новые подходы к системе социального обеспечения

в развитых странах

Опыт социального развития в различных странах мира

с конца 70-х годов показывает, что о незыблемости моделей

социальной политики говорить не приходится. Развитые

страны, каждая в отдельности, а в последнее время – и все

вместе (в рамках ООН, ЕЭС и др.) активно заняты

адаптацией социальной политики к меняющимся реалиям,

ищут наиболее адекватные и наиболее эффективные методы

социальной политики. Идет поиск некой общей, возможно –

универсальной модели социальной политики.

В Америке отход от консервативной концепции

социально-экономического

государственного

регулирования проявился с приходом в Белый дом

республиканца Дж. Буша. Заявив в бюджетном послании

конгрессу в начале 1991 г. о желании правительства взять

на себя большую ответственность за развитие экономики и

социальной

сферы,

правительство

акцентировало

переориентацию бюджета на обеспечение долгосрочного

экономического роста, выдвинув в качестве приоритетной

программу «капиталовложений в будущее» Америки – от

военных к гражданским программам, а в рамках последних

– от трансфертных выплат к инвестициям. Правительство

отказывается от последовательного курса на ослабление

регулирования бизнеса, которым следовала предыдущая

администрация, в пользу «разумного» регламентирования.

Уже на 1991 г. были запланированы рекордные бюджетные

ассигнования на программы министерства образования,

особенно ориентированные на молодежь (новые программы

помощи молодежи из малообеспеченных семей в получении

среднего образования, детям-инвалидам – в получении

начального

и

среднего

образования,

программа

«неограниченные возможности для молодежи», нацеленная Page 79

на помощь «трудным» подросткам из бедных семей) с

выделением крупных средств не только на общее, но и

профессиональное образование молодежи, на борьбу с

употреблением наркотиков, на материальное поощрение

лучших школ и учителей, финансирование «негритянских»

колледжей и др. Одновременно Дж. Буш предпринял шаги

по преодолению тенденции падения федеральных

ассигнований на гражданские научные программы.

Президент начал финансирование многолетней программы

помощи малообеспеченным семьям в приобретении

собственного жилья.

В целом концепция «капиталовложения в будущее»,

которая поддерживается и администрацией демократа

Клинтона, определяла в качестве основной задачи

государства долгосрочные капиталовложения по трем

направлениям: непосредственно в производительный

(физический) капитал, в технологическое развитие и

научно-технические разработки и в человеческий капитал.

Общая цель состояла в том, чтобы с помощью мер

налогово-бюджетной и кредитно-денежной политики

создать условия для долгосрочного экономического роста в

качестве

ключевого

фактора

для «устранения

неопределенности в будущем». Но экономического роста

самого по себе недостаточно для борьбы с социальной

необеспеченностью. Поэтому кроме перечисленных выше

государственных социальных программ, ориентированных

на молодежь, было начато финансирование программы

профессиональной

подготовки

и

содействия

в

трудоустройстве для всех получателей пособий из числа

бедных семей с несовершеннолетними детьми и для

Дата добавления: 2015-07-02