Динамика государственных социальных расходов в переходный период

С точки зрения финансового обеспечения социальных расходов в переходной экономике России четко просматриваются три этапа, имеющие существенные различия [39].

Первый этап 1991-95 гг. – характеризуется наращиванием государственных расходов на социальные нужды. Это период интенсивного увеличения средств, доля которых к 1995г. достигла огромной величины – более 50% (с учетом субсидий жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта) в консолидированном бюджете с учетом социальных внебюджетных фондов.

Увеличение государственных расходов осуществлялось прежде всего за счет региональных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов. Суммарная величина обязательных страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды возросла с 27% от фонда оплаты труда в 1991 г. до 39,5% в 2000 г. Дальнейшее наращивание стало невозможным ввиду естественных экономических ограничителей – потребностей выхода из кризиса и необходимости поиска ресурсов для экономического роста.

Завершением первого этапа стало признание обществом необходимости социальных реформ, вызванных серьезными ресурсными ограничениями, но и не только ими. Новый этап потребовал современных социальных технологий разрешения проблем, усиления социальной ответственности не только государства, но и частного сектора, а также каждого человека за свое социальное благополучие, ответственности, подкрепляемой достаточными финансовыми ресурсами.

Второй этап 1995-98 гг. – период поиска эффективных форм и методов реализации социальной политики, способствующих сохранности опыта и достижений советского периода, параллельно с частичным внедрением рыночных механизмов в социальное обеспечение. Этот период уместно назвать временем выживания социально-культурных отраслей, попыток недопущения тотального разрушения социальной инфраструктуры, поскольку он сопровождался кризисным развитием экономики, существенным сокращением выделяемых бюджетных ресурсов и повсеместным ростом платности большинства общественных услуг при сокращении реальных доходов населения. Тактические цели – торможение падения уровня жизни населения, борьба с бедностью, обеспечение минимальных стандартов потребления социальных услуг.

Третий этап – 1999-2010 гг. – связан с принятием рамок практически всех институциональных социальных реформ согласно «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г.» фонда «Центр стратегических разработок», мер по ее реализации в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу», приоритетных задач и плана первоочередных мер Правительства РФ на эти годы.

К началу третьего этапа совокупные государственные расходы на социальную сферу достигли 18% ВВП. Соотношение доходов государственных социальных внебюджетных фондов к консолидированному бюджету РФ составило 36,4%, образуя, по сути, второй социальный бюджет страны.

Эффективность проводимых социальных реформ во многом зависит от того, насколько быстро социальная среда может адаптироваться к действию законов рыночной экономики, какие объективные и субъективные обстоятельства необходимо учитывать при их проведении.

В настоящее время основные черты адаптации пенсионного обеспечения, здравоохранения, образования, жилищно-коммунальной сферы к рыночным отношениям в России с финансовой точки зрения следующие:

- провозглашение субсидиарности в качестве базового принципа социальной политики в России [25];

- относительное сокращение бюджетных и рост внебюджетных финансовых источников, усиление роли социального страхования, поддержание сети социального обслуживания населения. Социальное страхование из второстепенных методов переходит в разряд основных, наиболее адекватных рыночным условиям: усиливается его роль в социальном обеспечении; появились и развиваются новые, не существовавшие ранее его виды (медицинское страхование, страхование от безработицы), претерпевают изменения традиционные его виды (в пенсионном обеспечении идет внедрение накопительных финансовых инструментов);

- законодательное закрепление минимального набора государственных социальных гарантий в наиболее важных сферах жизнедеятельности человека (образовании и культуре, здравоохранении, социальной защите).

Ввиду наличия серьезных бюджетных ограничений идет активный поиск эффективного соотношения затрат и результатов, а также усиливается роль различных альтернативных источников. Имеется в виду:

- расширение сфер использования рыночных инструментов социальной защиты (обязательного и добровольного страхования, накопительных страховых систем, удовлетворения дифференцированного спроса на различные социальные услуги и т.д.) через механизм деятельности государственных и негосударственных пенсионных фондов, негосударственных институтов медицинского страхования и т.д.;

- нетрадиционные формы привлечения средств фирм и домашних хозяйств (расширение муниципальных займов) к финансированию строительства жилья, социальной инфраструктуры и т.д.

- существенное расширение сферы платных социальных услуг дифференцированного качества;

- привлечение ресурсного потенциала некоммерческого сектора к решению социально-значимых задач, особенно на региональном уровне;

- участие ряда регионов в международных проектах и программах, финансируемых из международных источников и др.

Финансовые ресурсы общества, потенциал которых используется при финансировании социальных программ и проектов подразделяются на:

государственные и муниципальные финансы:

- федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных социальных фондов;

негосударственные финансовые ресурсы:

- кредитные ресурсы; привлечение средств фирм и домашних хозяйств;

- потенциал некоммерческого сектора в целом, в том числе различных фондов.

Соотношение бюджетных и внебюджетных, государственных и частных финансовых потоков в каждой отдельно взятой отрасли, да и в каждом регионе складывается по разному. По оценке экспертов, около 70% финансовых ресурсов социальной защиты населения формируется за счет внебюджетных социально-страховых фондов [42].

Федеральный бюджет России разрабатывается на основе анализа развития экономики. Основные провозглашенные приоритеты этого бюджета - снижение налогового бремени и увеличение социальной направленности бюджета. Однако анализ структуры расходной части федерального бюджета доказывает, что по сравнению с другими статьями социальный приоритет выражен недостаточно. Так, расходы на госуправление, правоохранительную деятельность, национальную оборону из федерального бюджета составляют в среднем свыше трети всех расходов, еще треть идет на обслуживание и частично погашение государственного внешнего долга и на все остальные цели, в том числе на социальную политику, помощь бюджетам других уровней и т.д. направляется всего лишь оставшаяся треть.

Для выравнивания материального положения уязвимых слоев населения, проживающих в разных регионах в федеральном бюджете России на 2001 год впервые создан Фонд компенсаций, из которого финансируются Федеральные законы «О государственных пособиях граждан, имеющих детей» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Фонд компенсаций обеспечивает единые государственные гарантии социальной защиты населения на территории России, предусмотренные федеральным законодательством.

В 1995 г. субъектам Российской Федерации передана значительная часть расходных полномочий по реализации социальных законов, которые выступали в форме нефинансируемых федеральных мандатов, т.е. принятые на федеральном уровне законы должны выполняться региональными органами власти без соответствующего финансирования из «центра». Большинство регионов вынуждено было изыскивать средства в своих дефицитных бюджетах на реализацию принятых Федеральным центром законов, но из-за ограниченности средств отказывали инвалидам, ветеранам в их законных требованиях. По этим законам в субъектах Федерации накоплены самые большие объемы невыплат, что усиливало социальную напряженность.

Значительное различие в уровнях экономического развития регионов, бюджетной обеспеченности субъектов Федерации привело к тому, что финансирование этих законов колебалось от 100% (Москва) до менее чем 10% в других регионах.

Сохранение единого социального пространства в стране предполагает, что эти законы должны в равной степени выполняться во всех регионах страны. Поэтому средства Фонда компенсаций распределяются между территориями пропорционально численности соответствующих категорий граждан, без учета налогового потенциала и вне зависимости от бюджетной обеспеченности регионов. Правительство России первоначально планировало финансировать из Фонда компенсаций и закон «О ветеранах», но в окончательном варианте отказалось от этого из-за недостаточности средств федерального бюджета. Большая часть финансирования Федерального закона «О ветеранах» осталась за региональными бюджетами.

Создание Фонда компенсаций позволило регулярнее выплачивать пособия на детей во всех регионах страны. На декабрь 2005 г. базовое пособие составляет 70 руб., пособие на детей одиноким матерям – 140 руб.

Развитие процессов бюджетного федерализма, перераспределения властных полномочий между Центром и регионами, приводит к тому, что все более важную роль в финансировании социальных программ играют бюджеты субъектов РФ. Они в настоящее время финансируют все, что относится к жизнеобеспечению населения на конкретной территории. Территориальные бюджеты имеют гораздо большую социальную направленность, чем федеральный бюджет. Они финансируют более 70% расходов на народное хозяйство, в среднем около 80% расходов на социально-культурные мероприятия.

Одним из наиболее революционных изменений в сфере государственных финансов стало выделение из состава государственного бюджета Пенсионного фонда и образование вне рамок бюджетной системы других социально-страховых фондов, аккумулирующих половину финансовых ресурсов для реализации социальных функций государства.

Государственные социально-страховые фонды (Пенсионный фонд России, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости, Фонд обязательного медицинского страхования) – это самые крупные из внебюджетных фондов федерального значения. В 2000 г. в них аккумулировалось более 8,5% ВВП.

Цель данных фондов – обеспечить реализацию важнейших социальных гарантий – государственного пенсионного обеспечения, оказание бесплатной медицинской помощи, выплат во время отпуска по беременности и родам, а также защиту от социальных рисков, которые неизбежно сопровождают трудовую деятельность – поддержка в сфере занятости, в случае потери трудоспособности и т.д. Социальные внебюджетные фонды, за исключением Государственного Фонда занятости населения РФ, являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями. Однако их самостоятельность ограничена государством – оно определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменении структуры и уровня денежных выплат, обеспечивает контроль за деятельностью фондов.

Правительство предполагает, что снижение отчислений во внебюджетные социально-страховые фонды должно стать серьезным стимулом для легализации расходов организаций на оплату труда работников. Однако при этом решении не сняты справедливые опасения экспертов аналитических структур Федерального Собрания РФ, академических институтов, профсоюзов, научной общественности о возможных негативных последствиях введения единого социального налога, передачи сбора социально-страховых платежей налоговым структурам и ликвидации Фонда занятости. Суть критических аргументов направлена против разрушения складывающейся в России системы социального страхования, адекватной рыночным отношениям, подрыву базовых методологических принципов социального страхования – эквивалентности страховых взносов и выплат, совместному финансовому участию страхователей, застрахованных и государства в формировании ресурсов и ответственности за их расходование.

Все перечисленные изменения не касаются действующего порядка использования средств государственных внебюджетных социально-страховых фондов. Контроль за деятельностью государственных социально-страховых фондов ввиду важности выполняемой ими роли ведется и исполнительной, и законодательной властью.

На первом по масштабности месте среди четырех государственных внебюджетных социально-страховых фондов находится Пенсионный Фонд России (ПФР), образованный в соответствии с Федеральным законом «О государственных пенсиях в РФ» Постановлением ВС РСФСР 22.12.90 г. для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ. Этот фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, подотчетен Правительству РФ, имеет отделения в 86 регионах страны, образующих федеральную систему вертикального подчинения.

Направления расходования средств ПФР определяются законами РФ:

- средства расходуются главным образом на выплату государственных трудовых пенсий, компенсацию неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами;

- выплату ритуальных пособий, социальных пенсий, другие мероприятия, связанные с деятельностью ПРФ – создание персонифицированного учета пенсионных взносов и т.д.

Пенсионный фонд управляется правлением и Исполнительной дирекцией, состав Правления утверждается Федеральным Собранием РФ.

Фонд социального страхования РФ (ФСС) - специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ, призванное управлять средствами государственного социального страхования РФ. Его основные задачи – обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, санаторно-курортное обслуживание работников, оздоровление детей, проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда, страхование несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, другие цели, предусмотренные законодательством.

Структура ФСС включает федеральный уровень, региональные отделения, центральные отраслевые отделения и их филиалы. При ФСС образуется Правление, а в его отделениях – координационные советы. Члены Правления утверждаются Правительством РФ, их работа не является платной.

Государственный фонд занятости населения РФ образован в 1991 г. в соответствии с законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» и является государственным внебюджетным фондом, предназначенным для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения. Фонд не был юридическим лицом, его средства являлись федеральной собственностью РФ и были переданы в оперативное управление государственной службы занятости населения (включающей подведомственные территориальные органы службы занятости).

Средства Фонда занятости направлялись на осуществление мероприятий активной политики занятости на рынке труда, выплату пособий по безработице, мероприятия по сохранению, созданию дополнительных или новых рабочих мест, по созданию специализированных рабочих мест для граждан, нуждающихся в социальной защите, возмещение затрат ПФР в связи с назначением досрочных пенсий безработным, содержание государственной службы занятости и другие.

Более половины средств фонда расходовалось на материальную поддержку безработных граждан, часть – на активные мероприятия политики занятости: создание новых рабочих мест, перепрофилирование кадров, организацию общественных работ, около 20% - на содержание службы занятости. С 1 января 2001 г. Государственный фонд занятости упразднен.

В соответствии с законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» образованы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные государственные некоммерческие финансово-кредитные учреждения. Федеральный фонд является юридическим лицом, подотчетен Парламенту и Правительству РФ.

Фонд обязательного медицинского страхования создан в 1993 г. в соответствии с постановлением ВС РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 г»; территориальные фонды создаются местными органами власти.

Размер обязательного страхового тарифа установлен в размере 3,6% от фонда оплаты труда для всех категорий плательщиков, причем в федеральный фонд – 0,2%, а в территориальные – 3,4% (с 2001 г. расщепление тарифа и его размер определяется согласно шкале единого социального налога).

Основные задачи федерального фонда: реализация государственной политики обязательного медицинского страхования, обеспечение прав граждан и достижение социальной справедливости в системе обязательного медицинского страхования, осуществление мер финансовой устойчивости системы, в том числе за счет выравнивания условий деятельности территориальных фондов по обеспечению финансирования программ.

Руководство деятельностью федерального фонда осуществляется Правлением, утверждаемым Государственной Думой РФ, и исполнительной дирекцией; руководитель исполнительной дирекции территориального фонда назначается правительством субъекта Федерации. Правления фондов не реже одного раза в год назначают аудиторскую проверку деятельности фондов, отчеты заслушиваются соответствующими органами законодательной и исполнительной власти.

Одной из существенных проблем развития медицинского страхования в России является искусственное раздробление финансовых потоков для реализации защиты от социального риска, утраты трудоспособности по болезни. Так, оплату медицинских услуг, являющуюся функцией медицинского страхования, осуществляют фонды обязательного медицинского страхования, а близкие или пересекающиеся функции по оплате временной нетрудоспособности (больничных листов) и проведение оздоровительной работы на предприятиях (санаторно-курортное лечение) возложены на фонды социального страхования. В рамках разработанной еще в 1991 г. концепции единого медико-социального страхования теоретически доказана целесообразность объединения финансовых потоков двух фондов. В ходе эксперимента в Нижегородской области и Республике Коми в последние годы практически обосновано соединение двух систем, что позволяет существенно повысить эффективность расходования дефицитных ресурсов.

Анализ проблем статуса, содержания и регулирования деятельности государственных внебюджетных социально-страховых фондов убеждает в необходимости принятия федерального закона об этих фондах, что придаст новый импульс развития системе социального страхования, повысит эффективность и устойчивость системы государственных финансов.

Особое положение в общественных финансах занимают внебюджетные фонды субъектов РФ и местные внебюджетные фонды.

В странах с переходной экономикой на начальном этапе наблюдается резкое сокращение бюджета в силу разных причин. Одной из существенных характеристик бюджетной системы Советского периода был значительный объем бюджетных расходов на субнациональном уровне и на уровне органов местного самоуправления, в первую очередь – для обеспечения социальной сферы (образования, здравоохранения, социального обслуживания) и общественной безопасности. Пережитком этой системы являются весьма ограниченные полномочия органов субфедерального и местного самоуправления в налоговой сфере. Федеральные органы государственного управления стремятся сохранить за собой монополию налоговой власти. Последствия переходного периода выражаются в разных формах.

Напряженность в бюджетной сфере приводит к большей децентрализации расходных полномочий. Субфедеральные органы власти и управления несут ответственность за обеспечение значительной доли расходов, включая материальную поддержку лиц с минимальными доходами, обеспечение правопорядка, поддержание в рабочем состоянии инфраструктуры (транспортные узлы и т.д.) На регионы и муниципалитеты возлагаются некомпенсируемые трансферты (сейчас их стали называть нефинансируемыми мандатами) на социальные расходы государственных учреждений – функционирование учреждений здравоохранения, образования, социального обеспечения детей, стариков, а также развитие жилищного строительства.

Инструментом накопительного страхования социальных рисков выступают и негосударственные социально-страховые фонды. В настоящее время происходит сложное становление негосударственных пенсионных фондов (НПФ), что связано с неблагоприятными демографическими и экономическими тенденциями развития России и, как следствия, необходимостью пенсионной реформы. Если в октябре 1992 г. насчитывалось около 10 НПФ, то в 1999 в России зарегистрировано около 1000 НПФ, 250 имели лицензию. Наиболее крупные из них – НПФ «Газфонд», «Сургутнефтегаз», «Лукойл-гарант», «Электроэнергетики», «Уголь», АвтоВАЗ. В них сосредоточены основные финансовые ресурсы негосударственного пенсионирования, это корпоративные фонды, созданные финансово-промышленными группами и крупными предприятиями топливно-энергетического комплекса.

Благотворительный фонд – весьма распространенная форма неправительственной некоммерческой организации, управляемой Советом попечителей или директоров, аккумулирующей денежные средства и программы предоставления ресурсов (например, в виде грантов) для выполнения образовательных, социальных, благотворительных, религиозных или других видов деятельности, направленных на развитие общества. Этот вид фондов имеет глубокие исторические корни, традиции, типичные для многих стран.

Социальные инвестиционные фонды, известные как социальные или социально-экономические фонды развития, возникли с целью сглаживания социально-экономических противоречий в странах третьего мира в конце 80-х гг. Одна из причин их создания – рост бедности в странах Африки и Латинской Америки, потребовавший активного внешнего вмешательства, чтобы предотвратить обнищание миллионов людей. Было необходимо не допустить деградации системы предоставления социальных услуг. Механизм социальных инвестфондов направлен гибко и оперативно обеспечивать ресурсами организации на местном уровне – местные правительства, местные сообщества, некоммерческие организации. Эти фонды финансируют проекты, инициированные местным сообществом; оценивают эти проекты, осуществляют контроль за исполнением и оценку их эффективности.

Первый социальный инвестфонд создан в Боливии в конце 1985 г. В Восточной Европе они стали появляться относительно недавно. Наиболее активно фонды работают в Румынии, Албании, а в настоящее время в Армении, Грузии, Молдавии, Таджикистане и Узбекистане и т.д. (более чем в 35 странах мира).

Эксперты делают акцент на том, что общими направлениями деятельности для социальных инвестфондов в различных странах являются борьба с безработицей, обеспечение социальными услугами и поддержание социально-экономической инфраструктуры, поддержка малого и среднего бизнеса.

Финансирование программ строится на основе принципов смешенного финансового участия. Основными инвесторами, как правило, выступают крупные международные организации: Мировой Банк, Американское агентство по международному развитию, кредитные организации. В среднем международные финансовые организации обеспечивают финансирование от 40 до 100% стоимости проекта. Инструментарий социальных инвестфондов (государство, бизнес, некоммерческий сектор) использует не только материальные стимулы сообщества, но и развивает творческую инициативу в поддержке ответственности местного сообщества за дальнейшую поддержку проекта.

Дата добавления: 2017-02-01