Традиционные формы самоуправления в России

Корни русского самоуправления уходят в глубокую древность. Зачатки самоуправления закладываются в родственном коллективе — семье. Как писал историк Н. А. Рожков, род давал территорию семье, свободно ею используемую в ее пределах; племя давало родам племенную территорию, в пределах которой роды могли также свободно передвигаться и временно использовать землю, особенно для охоты, бортничества, а также для скотоводства и отчасти для земледелия. Средний свободный человек того времени пользовался известной степенью обеспеченности, экономической самостоятельности, поскольку он был членом семейного, затем родового и племенного союзов. Это обстоятельство и вольное пользование землей глубоко отложились и прочно залегли в народном сознании.

Одной из примечательных форм народного самоуправления на Руси было вече. Оно возникло задолго до появления на Руси князей и продолжало существовать при них. На вече могли собираться все свободные жители города. Не имели права принимать участие в нем закупы (полурабы) и холопы (рабы), также дети и взрослые не выделенные из семьи. Посещение вечевых собраний не было ни для кого обязанностью. Оно было скорее правом.

Состав веча был крайне изменчив. Иногда в вече участвовали бояре, духовенство и даже князь, а иногда - одно простонародье, «худые мужики». Вечевые собрания обычно происходили на городских площадях или за городом, если площадь не вмещала всех. Собирался народ на вече по звонку вечевого колокола. Решение веча, подобно решениям другим древнерусских учреждений, называлось приговором. Приговоры веча обычно были устными.

Вечу принадлежала законодательная, исполнительная и судебная власть. В его компетенцию входили:

- законодательство; -труд; -администрация;

- международные отношения.

Очень часто в летописях встречаются известия об объявлении войны и заключении мира на вече. На вече решались вопросы и о налогах. Важным актом вечевой деятельности было избрание князя и заключение с ним «ряда» (договора). Это право прямо признавалось князьями за народом. Князья договаривались с народом даже в тех случаях, когда занимали престол оружием. Они это делали, желая обеспечить себе прочное положение на престоле. Таким образом, княжеская власть имела своим источником народное волеизъявление.

В широком смысле этого слова оно заключалось в призвании князя и определении условий княжения. В узком смысле - в признании народом его прав на княжение, в санкционировании занятия им престола актом крестоцелования или молчаливым согласием. Авторитет веча стоял настолько высоко, что заслонял авторитет княжеской власти.

Если на северо-западе Руси осуществлялось прямое народовластие, то в южных и северо-восточных русских княжествах имело место смешанное народовластие в форме так называемой «вечевой монархии» (власть монарха ограничивалась соучастием в управлении народного собрания – вече.

В начале 13 века основы вечевого строя в Южной и Северо-восточной Руси были подорваны, а затем и разрушены татаро-монгольскими завоеваниями. В Северо-западной Руси вечевая демократия была уничтожена в период становления Московского централизованного государства (в Новгороде в 1478 году, а в Пскове - 1510).

Постепенно в русской жизни складываются такие формы самоуправления, как община, артель, дружина, губное управление. Одними из древнейших самоуправляющих коллективов были княжеские дружины. Члены княжеской дружины неоднократно заявляли своему князю, что хотят идти в поход или, наоборот, не желают идти. И князь, по обычаю, почти всегда считался с ними. Дружинники заключали с князем свободный договор, отношения в дружине, включая самого князя, носили товарищеский характер. Вступление в дружину и выход из нее были свободными. Еще более широким самоуправляющимся началом обладали торговые дружины, имевшие свои транспортные средства (лодки, лошадей), забиравшиеся в очень отдаленные места.

На Руси издавна существовала крестьянская община. Сравнительно малочисленное население селилось среди множества рек, озер и непроходимых лесов мелкими деревеньками, между которыми порой пролегали пространства в 100 и более верст. Территория с центром в сравнительно большом населённом пункте называлась волостью, а её население — миром. Волость на своих собраниях - сходах выбирали старосту и некоторых других руководящих лиц, решала вопросы о принятии в общину новых членов и выделении им земель.

Волостная община самостоятельно ведала сбором податей. Волость имела выборный крестьянский суд, и только важнейшие преступления рассматривались княжеской властью. Волость обеспечивала удовлетворение духовных потребностей населения: строила церкви, подыскивала для них священника, определяла их содержание, заводила школы.

По мере роста населения и числа населенных пунктов волость дробилась на отдельные самоуправляемые общины, избиравшие в волостное управление своих выборных и принимавшие активное участие в разработке «волостной политики». В простых общинах действовал обычно единый, общий для крестьян сельский сход.

Объем и тематика вопросов, обсуждавшихся на общих и малых сходах не совпадали. Крестьяне считали малый сход собранием большой семьи, на котором они советовались, как поступить в том или ином случае. В общие сходы выносились самые важные проблемы жизнедеятельности крестьян. По обычаю и закону на общие сходы созывалось всё приписанное население, а на малые - все население деревень. Основную массу присутствовавших на сходах составляли домохозяева, владевшие земельным наделом. Однако присутствовать на сельском сходе ещё не означало принимать участие в его работе, иметь право голоса. Полным правом голоса обладал крестьянин-домохозяин. Ему предоставлялась возможность участвовать в вынесении «приговора» по любому вопросу. Домохозяева, уходившие на заработки за пределы волости, были обязаны оставлять за себя замену, о которой докладывали старосте.

Сход в подавляющем большинстве случаев(вопреки закону) принимал решение не механическим большинством, а стремился к единогласию. Поэтому сложные вопросы обсуждались на сходах по долгу, многократно, в острых спорах. Мнение схода складывалось под большим влиянием стариков.

Сельские сходы и выборный аппарат управления функционировали под руководством сельского старосты. По закону на эту должность могли претендовать приписанные к общине крестьяне-домохозяева - главы крестьянских семейств, обладавшие семейным наделом. Обязательным условием для претендента было отсутствие судимости. Законом имущественный ценз не регламентировался, однако в жизни он существовал. При избрании на должность существенную роль играл образовательный ценз. Крестьяне ценили грамотного старосту, который мог убедить сельчан, договориться с помещиком и т. д.

При избрании сельского старосты жёстко выдерживался возрастной ценз. По закону кандидатам на должность сельского старосты мог быть крестьянин не моложе 25 лет, уже выделенный из семьи отца как глава собственного дома. В действительности же старостами становились люди не моложе 30 лет: крестьянский мир ценил не молодость, а опыт, «жизненную смекалку». Условием избрания в старосты было соблюдение кодекса моральных устоев: строгое поведение в быту, в семье, уважение к старшим, добросовестное отношение к работе.

Староста и его помощники готовили сход. Сельские старосты выполняли в общинах также полицейские функции. На них возлагались охрана порядка, безопасность граждан и их имущества. Старосты организовывали первую помощь при пожарах, наводнениях, падеже скота и других происшествиях. Влиятельность старост всецело определялась их личными качествами. Но даже самые влиятельные старосты не могли действовать наперекор общественному мнению: их переизбирали, а иногда творили самосуд.

Вторым по важности должностным лицом в сельском управлении был сборщик податей. Он вел учет поступавшим от сельчан различным платежам и взносам, раздавал окладные книжки с пометкой о погашении платежей. Эта должность не пользовалась популярностью у крестьян, так как была связана с принудительным взиманием долгов с общинников.

Третьей по важности в официальном составе сельского управления была должность сельского писаря. До 1860 года в России действовала практика подготовки профессиональных кадров для службы в сельских и волостных правлениях. Так, при министерстве государственных имуществ функционировали сельские приходские училища. Положение писаря, нередко единственного грамотного человека в сельском правлении, было нелегким, на его плечах лежал весь объем отчётной документации сельского правления.

Из всего состава сельского общественного управления только сельский староста и сборщик податей по закону получали денежное вознаграждение за службу.

Правительству удалось интегрировать общину в государственную систему в качестве административной ячейки. Но превратить общинное управление в простой придаток государственной машины, в чисто формальную официальную организацию оно не смогло.

Внутриобщинные противоречия разрешались органами народного правосудия: сельскими сходами, третейским крестьянским судом, институтом старшин.

Несколько сельских общин образовывали волость, которая также управлялась демократическим путём. Высшим органом волости был волостной сход, собиравшийся в большом селе и состоявший из сельских старост и выборных крестьян. Волостной сход выбирал волостного старшину, волостное правление и волостной суд. Волостное правление вело книги для записывания решений схода, а также сделок и договоров, заключённых крестьянами, как между собою, так и с посторонними для волости лицами.

В каждой волости на крестьянском сходе избирался волостной суд из 4 судей -крестьян-домохозяев, достигших 35 лет, грамотных, пользовавшихся уважением среди односельчан.

История сохраняет свидетельства и о земледельческих самоуправляющихся организациях, которые чаще всего смыкались с общиной, но отнюдь не всегда были идентичны ей. Как правило, это была группа крестьян, объединившихся для совместной подготовки земельных участков для сельскохозяйственных работ. Такая артель рубила лес, корчевала пни, выжигала поросли, расчищала, ровняла, рыхлила почву, а впоследствии устанавливала порядок пользования расчищенными участками. Кстати говоря, эти артели под названием "обчих" встречались в отдаленных лесных местностях вплоть до XX в.

Артельный характер жизни, выросший из общинных начал, принимал самые разнообразные формы и названия — складчины, братства, ватаги, дружины, товарищества и собственно артели. Артели возникали с самыми разными целями. Кроме хозяйственных артелей существовали артели религиозные, образовательные, воспитательные, политические, уголовные и т. д. Артели объединялись в союзы.

Самоуправление было широко распространено и в духовной жизни народа. Церковные общины и братства, совместные братчины много значили в развитии народной психологии в Древней Руси. Среди духовных артелей в России получили распространение так называемые молодежные "складки", устраиваемые в православные праздники, чтобы за общий счет в складчину повеселиться, попировать, поплясать. Ещё одной формой социального бытия крестьянства были приходы. Там, где гражданские приходы и общины совпадали, просматривалась ведущая роль общинных институтов: церковный староста был один из выборных должностных лиц общины, расходы на содержание церкви входили в круг мирских расходов, здание церковной трапезной являлось общинным местом, церковные пашни и сенокосы общинными владениями.

К XVI веку образовалась новая форма народовластия — казачье самоуправление. В системе самоуправления донского казачества рациональным образом сочетались традиции новгородского веча с заимствованными у кочевников-степняков формами военной организации, основанной на приоритете принципа единоначалия.

Казачье самоуправление как уникальный элемент казачьей общины сложилось на традициях самоорганизации казачьей общины и, прежде всего, на строгом и неукоснительном соблюдении неписаных норм казачьей жизни.

У казаков, в отличие от русских общин, дальнейшее развитие получают демократические принципы самоуправления, складываются законодательные и исполнительные органы власти, разделенные по вертикали.

Высшим законодательным органом становится Войсковой круг - общее собрание казаков-воинов, получившее название от обычая становиться для решения важнейших вопросов жизни войска по кругу, чтобы видеть глаза друг друга и чувствовать себя равными с другими членами общины.

В Войсковом круге участвовали совершеннолетние казаки, Кроме провинившихся перед обществом («пенных»). Войсковой круг, на котором присутствовали казаки всех городков пропорционально числу жителей, собирался на главной площади («майдане») казачьей столицы (вначале - в Раздорах Нижних, затем - в Монастырском городке, Азове, а с 1644 г. - в Черкасске).

Круг обладал всеми правами представительного учреждения: решал вопросы войны и мира, внешних сношений, церковных дел, приема в казаки, основания новых городков. Он имел и судебную власть, наказывая за провинности на основе обычного права. Постановления круга были обязательны для всех казаков.

Войсковой круг, как высший орган казачьего самоуправления, регламентировал и бытовые отношения. Тем самым, казачий круг, способствовал выработке своеобразного кодекса нравственности казаков. Доброта и честность, уважение к старшим, к женщине закреплялись в традициях. Воровство и обман считались гнуснейшими преступлениями и сурово наказывались. Не менее сурово наказывали за супружескую неверность, скверные слова, желания и помыслы, бесстыдные песни и пляски, соблазнительные зрелища, беспробудное пьянство и т. п. Как отмечали историки, станичный и войсковой круги изначально выступали в качестве судебной инстанции, рассматривая дела по преступлениям против своего войска, против веры и пр. Высшим наказанием, например, за измену, предательство была смертная казнь - «в куль и в воду». Для свершения правосудия на станичном кругу выбирали 10 лучших казаков.

Исполнительную власть в Войске Донском представлял атаман (с тюркского - «отец народа»), два его помощника - есаул и войсковой дьяк, всенародно избираемые на войсковом кругу на 1 год.

Войсковой атаман избирался открыто на войсковом кругу при строгой регламентации процедур. Когда заканчивались полномочия атамана, он вместе с двумя есаулами выходил в круг, клал в определенное место свою насеку - атаманский посох - и спрашивал, кому поручается делать доклад, что означало начало процедуры по смене атамана. Казаки указывали на докладчика, который и руководил выдвижением кандидатуры на поста атамана.

4.1.2. Развитие самоуправленческих начал 16 -17 вв.

Вплоть до 16 века общественная самодеятельность в сфере местного самоуправления в России не была нормирована законом и развивалась исключительно на основе народного обычая. В течение 16 века происходило отделение городского общества от сельского. Города стали превращаться в островки ремесла и торговли в безбрежной сельскохозяйственной округе. Посадское население городов поддерживало притязания великого князя в Москве на ограничение прав крупных феодалов в городах. Можно сказать, что на Руси 16 века уже наметился некий союз центральной власти и горожан, характерный для Западной Европы того времени, где складывался союз королевской власти и буржуазии.

В мировой практике того времени складывались два способа управления территориями государственных образования:

- децентрализаторский, когда большую роль играют местное управление и самоуправление, представители которого выбираются населением. Отчасти и то, и другое контролируются центральными властями.

- централизаторский - всепроникающая административная власть, которая всячески ограничивает местное управление и самоуправление.

Русь, начиная с Ивана Грозного, уверенно пошла вторым путём. Цари начали создавать совершенно новый, разветвлённый самодержавный аппарат власти, пронизывающий всё государство. Самодержавная сверхцентрализация и крепостное право сказались самым непосредственным образом на формировании и развитии российского местного управления и самоуправления.

На Руси всё большее распространение получает такое территориально-политическое образование, как земство (т.е власть, исходящая от земли, от народа) В 16 веке начала формироваться такая ключевая административно-территориальная единица, как уезд.

Уезд изначально формировался из пригородов или воссоединяемых с Российским государством земель по мере освобождения их от монгольского ига. Эти земли постепенно расчленялись на отдельные части и выделялись в административно-территориальные единицы - волости. Создавались также особые единицы - станы, погосты, трети, четверти, К концу 16 века уезд по свой значимости «перевешивает» более крупные единицы (земли) и более мелкие (волости). Границы уездов уже определялись государственными специалистами -межевиками.

Таким образом, к середине 16 века в Российском государстве сформировались самые важные территориальные сообщества для устройства местного самоуправления: города, волости, уезды. Старая система наместничьего управления городами и волостями, основанная на кормлении, не соответствовала новым условиям. Наместники и волостели несли лишь гражданскую ответственность перед управляемыми местными обществами, но не государственную ответственность перед центром, что привело к децентрализации власти. В 16 веке была проведена радикальная реформа всей системы местного управления. Толчком к осуществлению этой реформы послужили многочисленные челобитные местного населения. Правительство охотно пошло навстречу просьбам возложив местную администрацию на выборные земские учреждения.

К 30-м годам 16 века относятся самые ранние грамоты, которые передавали часть компетенции кормленщиков выборным людям губным старостам и целовальникам. Первоначально их обязанности ограничивались искоренением разбоев. Позже на них возлагалась регистрация приезжих и проезжих людей. Они заведовали тюрьмами и содержавшимися в них преступниками. Все, что выходило из круга вышеуказанных обязанностей, по-прежнему лежало на кормленщиках. Вскоре, однако, институт кормления был упразднен полностью. В 1555 году царь Иван Грозный повсеместно отменил кормления, заменив их согласно просьбам тех же миров земскими старостами и целовальниками. Земские старосты и целовальники должны были:

- раскладывать, собирать и доставлять в Москву подати;

- судить в тех местностях, где с введением земских учреждений губные старосты были упразднены.

Земские власти, а также целовальники, которые были своего рода исполнительными органами, избирались на короткий срок (чаще всего на год) всеми земскими сословиями, кроме служилого, из наиболее зажиточных посадских людей и черносошных крестьян. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: денежные, хозяйственные, полицейский и судебные. Но главными функциями земских учреждений были раскладка, сбор и доставка в Москву прямых налогов. Служба в земских учреждениях была неотделима от строгого надзора и отчётности местных органов перед центральным правительством и зависимости от местного населения.

В общем задачи укрепления государства были решены за счёт населения, которое поставило ему на службу новые ответственные и даровые органы местного управления. Участие населения в выборах рассматривалось как разделение с избираемым лицом служебной ответственности за все его будущие действия. В результате общественное Самоуправление становилось не правом, а принудительной повинностью. В целом земская реформа времён Ивана IV была прогрессивным явлением. К сожалению, она сменилась политикой полицейского государства, опричниной.

В конце 16 - начале 17 века в Российском государстве заметно обострился конфликт между двумя принципами организации местного управления; земским и активно насаждаемыми сверху элементами бюрократической организации. Резко усилившиеся социальные, экономические и политические противоречия породили смутное время. Польско-шведская интервенция усугубила кризис и создала реальную угрозу существованию суверенного Российского государства. Центральные органы власти и управления были практически парализованы и в значительной степени утратили контроль за положением дел в стране. Единственной реальной политической силой стало земское управление на местах, значительно окрепшее в Смутное время.

Восстановление государственной власти, разорение и упадок хозяйства, сложность социально-классовых противоречий, общая слабость политической системы вынуждали правительство опираться на авторитет Земского собора, складывающуюся практику местного управления и самоуправления. Однако эти процессы вызывали сильное противодействие правящих кругов. Они стремились поставить органы местного земского управления под жёсткий правительственный контроль.

На протяжении 17 века деятельность Земских соборов постепенно сходила на нет, приходило в упадок и местное управление. Произошел решительный поворот от земского управления к бюрократическому приказно-воеводскому управлению. Введение института воевод выступает как основное звено местного управления. По росписи городов и уездов России, в 1625 году воеводы были назначены в 146 городов с уездами. Воевода назначался на срок от одного до трех лет. Они вытесняли «выборных людей» и стали бесконтрольными начальниками уездов и городов. Воеводы наделялись чрезвычайно широкой властью и в своём ведении сосредотачивали все местные административные функции: финансовые, полицейские и судебные, они ведали городом, руководили обороной, охраной порядка. В лице воеводы раздробленный на мелкие миры уезд объединялся в единое административное целое. Но это объединение носило бюрократический характер. Никаких всеуездных выборных органов не появилось. Земские старосты были подчинены воеводам. Выборная мирская

служба приняла характер отбывания повинности под властным руководством представителей правительства на местах. Земские старосты были лишены судебной компетенции. Суд целиком перешёл к воеводе.

В 17 веке оставалась только одна отрасль управления, которая нередко исключалась из компетенции воеводы, - «губные» дела. Губные старосты иногда даже заменяли самих воевод, становясь вместо них во главе всего уездного управления. Выборы всё чаще заменялись назначением.

Следует подчеркнуть двойственный характер приказно-воеводского управления. С одной стороны, усилилась бюрократизация управления, что в конечном счёте ослабляло государственную власть. С другой стороны, хотя о развитии местного самоуправления, всегда предполагающего самостоятельную деятельность местных сословий и классов, не могло быть и речи, приказно-воеводское управление не привело к уничтожению первых ростков самоуправления вообще. Земские учреждения в некоторых областях продолжали существовать и при воеводах. Земские органы сохраняли определённую самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

Дата добавления: 2013-12-12