Понятие государства

Центральной категорией, необходимой для анализа системы государственного управления выступает категория «государство».

Значение государства для жизнедеятельности человеческого сообщества столь велико, что изучением этой категории занимает­ся сразу несколько гуманитарных наук – от философов и правове­дов до историков, социологов и политологов. За тысячелетия уче­ные выработали десятки, если не сотни, подходов к описанию и осмыслению государства, а также к выяснению специфики данно­го комплексного политического института.

Лишь классических трактовок государства так много, что возникает серьезное сомнение в возможности вложить все его ос­новные признаки, а также исторические формы в единственное определение. Так, различные мыслители видели в государстве:

Конфуций – «большую семью»;

Платон – «справедливый человеческий космос»;

Аристотель – простую совокупность граждан;

Гуго Гроций – союз свободных людей для соблюдения права и общей пользы;

Томас Гоббс – верховную власть, сосредоточенную в одном человеке (или собра­нии) и сводящую все воления граждан в единую волю;

Карл Маркс – «ма­шину» для подавления одного класса другим.

Современная типология подходов к осмыслению сущности государства представлена в «Энциклопедии управления и политики» (Великобритания, 1992), где выделяются подходы:

1) правовой;

2) исторический;

3) социально-антропологический;

4) философский;

5) политологический [7, с. 270-271].

Правовой (юридический) подход сводит го­сударство к системе права, основывающейся на суверенитете пуб­личной власти. Ганс Кельзен (1881– 1973) именно в этом духе оп­ределяет государство как иерархию законов, скрепленных власт­ным суверенитетом. Второе, историческое направление исследует государство как эволюцию его органов и форм от эпохи к эпохе. В частности, ученые также рассматривают государство и его раз­новременные качества сквозь призму смены статусов-состояний (лат. status, производные от него исп. Estado, фр. etat, англ. state, нем. Staat). Третий, социально-антропологический подход предлагает ос­мыслять государство как тип социальной организации в контексте всего общества (Карл Маркс, Эмиль Дюркгейм, Леон Дюги, Макс Ве­бер). Философский метод познания государства столь же древен, как и юридический, – он отражает представления об этом институте как о некоем справедливом порядке объединения граждан.

Политологический подход, в свою очередь, распадается на бо­лее дробные концепции: плюрализма, корпоратизма, марксизма и целый ряд других. Плюралисты (Р. Даль, Д. Трумэн.) главным для государства считают поиск равновесия между конкурирующими социальными группами, организацию их взаимодействия, для чего нужны полноценное разделение властей, строгий учет роли различ­ных общественных движений, в т. ч. меньшинств. Корпоратисты (Ф. Шмиттер) рассматривают государство как единое целое, где, несмотря на наличие разграниченных интересов между крупными общественными группами и объединениями (корпорациями), силь­ное и централизованное государство удерживает решающие рыча­ги власти. Сторонники этого течения видят в коллективных согла­шениях между корпорациями, их персоналом и правительством важнейший для государства процесс. У неомарксистов точки зре­ния на государство разнятся. Для Р. Милибенда (1924–1994) оно продолжает выражать интересы экономически господствующего класса и лишь в чрезвычайных обстоятельствах (война и пр.) мо­жет действовать независимо от классовых интересов. На взгляд французского политолога Н. Пуланзаса, государство более не яв­ляется инструментом господства над обществом – гораздо зна­чительнее то, что оно защищает долговечность капиталистичес­кого производства даже тогда, когда входит в конфликт с некото­рыми сегментами класса капиталистов. Мнение немецкого политолога К. Оффе сводится к тому, что современное государ­ство исключено из процесса накопления, а лишь выполняет нуж­ные функции с использованием перераспределения средств [7].

«Государство» в широком смысле слова обозначает общность людей, организуемую и представляемую единым органом власти и про­живающую на определенной тер­ритории. В международном праве его важнейшими конституирую­щими элементами считаются: объединенный правовым союзом народ, территория и суверенная власть. В этом случае государство оказывается тождест­венно стране или политически организованному народу.

В узком смысле слова государство – это центральная организация поли­тической системы, обладающая верховной властью на опреде­ленной территории и имеющая право издавать обязательные для всех граждан законы. В таком значении государство – институт, отли­чающийся от общества, имею­щий определенный аппарат и полномочия и существующий наряду с политическими партия­ми и другими организациями [3, с. 46-47].

В зависимости от ряда особеннос­тей выделяют различные типы государства (см. схему 2).

Схема 2. Типы государства

Мнение

Григорий Васильевич Атаманчук

(Сущность государственной службы: история,

теория, закон, практика: Монография. М., 2008):

«Прежде всего, необходимо уйти от простоты, однозначности, выхватывания то одной, то другой стороны (элемента, сегмента) государства и признать, что оно представляет собой многомерное явление. Скажем кратко:

это форма общества, которая его структурирует, упорядочивает; территориальная организация жизнедеятельности людей, определяющая их нишу на планете Земля;

юридическое объединение людей посредством института гражданства, обеспечивающее всем им равноправие;

институт познания и формулирования общих для всех, «снятых», интегрированных потребностей, интересов и целей жизнедеятельности охватываемого им сообщества людей;

структура, технологии и формы выражения и закрепления все­общей воли – осуществления легитимной монополии на законода­тельствование и принуждение при его реализации;

аппарат – совокупность людей, профессионально занятых обеспечением практического осуществления предназначения, функций и потенциала властной силы общества;

механизм управления со стороны общества своими делами, органично сочетающийся с его другими видами управления и само­управления;

форма представления объединённого им сообщества людей в качестве целостности на мировой арене, во взаимоотношениях с другими странами и народами.

Tем самым государством в подлинном смысле этого поня­тия, можно называть лишь то образование, в котором состоялись (реально наличествуют), получили должное развитие и системное согласование все вышеперечисленные стороны (элементы и свойства)» [1, с. 92-93].

В политическом управлении государство рассматривается, прежде всего, как центральный институт политической системы, обладающий суверенитетом (верховенством внутри страны и независимостью в отношениях с другими государствами), монополией на легальное (узаконенное) насилие и управляющее делами общества посредством особого аппарата. Как управленческий институт, государство содержит в себе субинституты политического государственного управления (разработки государственной политики) и институты государственного администрирования, о которых пойдет речь далее.

3. Государство как субъект политического управления и государственная политика. Виды управления в государственных институтах: рутинное, ситуативное, программно-целевое, стратегическое.

Категория «государственная политика» используется для обозначения всех властных решений, направленных на выполнение тех политиче­ских целей и задач, которые сформулированы в политическом курсе. Властные решения следует рассматривать как результаты функциониро­вания системы государственного управления. Политический курс или программа избираются с определённой целью и должны приводить к определённому политическому результату. Их реализация возложена преимущественно на органы исполнительной власти. Для достижения целей они могут использовать различные методы, более или менее эф­фективные. Государственная политика как раз и предполагает осуществление выбора наиболее эффективного способа сочетания целей и средств их достижения, смысл которого состоит в том, чтобы при ми­нимальных затратах достичь максимального результата. Гармония целей и средств в политике – задача трудно реализуемая. Хотя назначение государственного механизма властвования состоит в выработке и про­ведении политики, ориентированной на достижение общезначимых ин­тересов, но это вовсе не означает, что предложенный политический курс, которым движется конкретное общество, действительно отвечает общественным запросам его граждан. Оценить политический результат можно лишь в контексте нормативных критериев политического курса, которые именуются политическими благами и ценностями. Хотя и поли­тики, и рядовые граждане могут расходиться во мнениях о том, какие социальные результаты им нужны, при изучении государственной поли­тики очень важно помнить об этих критериях, поскольку они серьёзно влияют на оценку уже реально существующих политических достижений.

Понятие «государственная политика» достаточно многогранно и нужда­ется в содержательном анализе его различных аспектов. В контексте управления государственная политика включает определение коллективных целей в конкретных областях жизни общества, мобилиза­цию ресурсов и принятие решений, необходимых для достижения целей. Их реализация осуществляется посредством публичной власти. Набор функций публичной власти варьируется – от обеспечения безопасности до тотальной регламентации.

Ключевым моментом политического управления является формирование политического курса, т.е. определение стратегический целей развития общества на длительный период. Формулирование политического курса – это процесс преобразования социальных интересов и требований населения во властные государственные решения: законы, ордонансы, постановления. После их обнародования начинается про­цесс претворения в жизнь политического курса.

В процесс выработки политического курса вовлечены различные субъекты (акторы). Среди них выделяются политические группы интересов, общественные организации и три типа государственных институтов: (1) законодательные собрания; (2) выборные или назначаемые исполнительные органы; (3) государственная администрация (высшие слои бюрократии). Важность этих институтов в определении политического курса варьируется в зависимости от формы правления, формы государственного устройства и политического режима. На процесс принятия решений влияет как структура высших органов власти и порядок их формирования, так и режим взаимодействия между ними. Центральную роль в выработке политического курса играют правительственные учреждения.

Государственная политика в определённой сфере – это система взаимо­связанных, последовательных управленческих воздействий, объединённых единством цели, объекта и принципов деятельности. Государствен­ную политику необходимо рассматривать как один из видов государст­венно-управленческой деятельности. Анализ понятая предполагает со­поставление политики с другими видами управления: рутинным управле­нием, единичными мерами, программным (программно-целевым) и стра­тегическим управлением.

Рутинное управление сводится к единообразному, стандартизован­ному повторению одних и тех же управленческих воздействий, в отно­шении неизменного (представляющегося таковым) объекта управления, на основе фиксированных процедур (критериев и порядка их примене­ния). В качестве носителя преемственности, целостности и постоянства управленческих воздействий рутинное управление является обязательной составляющей деятельности государства и иных субъектов публичной власти. Его можно представить и как необходимую организационную рамку для любой управленческой деятельности, и как результат верти­кального разделения труда, проявляющегося в передаче рутинных функ­ций на низшие этажи государственного управления, с концентрацией функций творческих на высших уровнях. Так, в рамках большинства ад­министративных структур существуют должностные обязанности, кото­рые можно считать исключительно рутинными (например, регистрация документов). Вместе с тем, любое должностное лицо и любой орган управления отдаёт дань стандартным процедурам, – например, в виде требований регламента работы или регулярной отчётности. Теоретиче­ски, рутина является идеальным способом управления в условиях ста­бильности; истории известны общества, прежде всего аграрные, где управление почти полностью сводилось к рутине, – либо за счёт неизмен­ности объекта управления, либо за счёт монополизации более динамич­ных видов деятельности органами другого уровня. Содержанием рутин­ной деятельности как раз и является воспроизведение одних и тех же не­изменных условий и устранение (либо игнорирование) отклонений. Лю­бые изменения требуют иной организации процесса управления.

По существу, рутинное управление – исполнительская деятель­ность в буквальном смысле. Её принципиальная неизменность не оз­начает, что рутину нельзя совершенствовать или модифицировать. Однако любые изменения в рамках этого вида управления сводятся к совершенствованию исполнительства, его более полному соответ­ствию нормам, в конечном счёте – его максимальной рационализации и даже механизации.

В централизованных системах рутина – основа деятельности пе­риферийных структур, низших категорий государственных служа­щих и т.д. Прообразом рутинного управления может служить кон­вейерное производство, от рядового участника которого требуется, прежде всего, чёткость и единообразие действий.

Ситуативное управление. Одним из способов реакции на изменения являются ситуативные, единичные управленческие воздействия. Часто именно они имеются в виду, когда предлагается «решать проблемы по мере их возникновения». Здесь нет ни фиксированной процедуры, ни повторяемости: всякий раз решающим фактором оказывается специфика конкретной ситуации. Дос­тоинствам «точечного», максимально адаптированного к условиям еди­ничного управленческого воздействия противостоят его произвольность, вторичность и изолированность. В отсутствие четких ограничителей и ясно обозначенного направления деятельности разовые меры легко при­ходят в противоречие друг с другом, оказываясь к тому же в зависимости от восприятия субъектом управления той или иной ситуации в данный момент: по прошествии какого-то времени он может оценить ее совер­шенно иначе, предпринимая уже другие, не согласованные с предыду­щими, изолированные действия.

Главная же проблема в том, что путём единичных воздействий невозможно решать сложные проблемы, тре­бующие целого комплекса мер, и невозможно эффективно прогнозиро­вать и планировать деятельность: управление оказывается зависимым от любого изменения ситуации, лишь следуя за эволюцией объекта. Еди­ничные меры оправданы и неизбежны при оперативном решении частных проблем; в более значительных масштабах они становятся дисфункцио­нальными.

Управление через изолированные меры часто связано с чрезвы­чайными ситуациями: необходимость нестандартных реакций оче­видна, но обстановка срочности или недостаточность ресурсов не по­зволяют разработать целостную программу действий. Как ни пара­доксально, именно в чрезвычайных ситуациях единичные, не связанные друг с другом меры наименее эффективны, за исключением самых элементарных случаев. Поэтому обязательным условием эф­фективного разрешения кризисных и чрезвычайных ситуаций явля­ется разработка определённых стандартов, сценариев поведения в этих условиях, т.е. рутинизация управления чрезвычайностью.

Программно-целевое управление. Наиболее простым и очевидным способом организации управления во времени, ориентации на изменение объекта либо на меняющийся объ­ект, является создание программы деятельности. Программой в данном контексте можно считать любое изложение последовательных, не­противоречивых управленческих воздействий, относящихся к одно­му объекту, рассчитанных на определенный срок и целеориентированных. Управление, основанное на реализации такого комплекса мер и является программным или программно-целевым.

Классиче­скими элементами любой программы являются:

· указание объекта управ­ленческих воздействий (группы взаимосвязанных объектов);

· определение цели или направления деятельности, которые могут быть конкретизиро­ваны через задачи;

· обозначение срока и этапов реализации;

· распределе­ние правовых, материальных, организационных и иных ресурсов и обя­занностей;

· механизмы контроля и оценки эффективности.

Отсутствие ка­кого-либо из элементов говорит о том, что мы имеем дело не с управлен­ческой программой, а с каким-то другим документом: декларацией, опи­санием изолированных мер, составной частью более общей программы и т.д. Составление программы – самый распространенный пример осущест­вления планирования в государственном управлении; соответствующее правовое оформление может придать программе нормативный характер, но существуют и программы, сводящиеся к декларации намерений.

Однако в большинстве случаев программа является односторонним волеизъявлением какого-то субъекта управления. В связи с этим в рамках классической программы управленческих воздействий не учитываются интересы и представления тех, кому поручена её реализация, а также по­зиция групп населения и управленческих структур, чьи интересы реали­зация может затронуть. Отчасти эта проблема может быть решена путём тщательного предварительного изучения ситуации и путём согласования основных положений программы с заинтересованными группами и структурами. Но предварительное изучение никогда не бывает абсолютно полным; кроме того, с изменением ситуации меняются и интересы, и представления. Односторонний характер программного управления обре­кает субъекта деятельности либо на самостоятельное осуществление про­граммы (уместное участие других субъектов не может быть гарантирова­но), либо на её неполную и противоречивую реализацию (все заинтересо­ванные группы и структуры используют программу в своих интересах и исходя из своих представлений о проблеме). Достоинства программного управления – целостность и единство концепции, масштабность, ком­плексность – должны быть дополнены ориентацией на множественных субъектов деятельности.

Стратегическое управление. Субъектно ориентированное государственное управление сущест­вует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия – это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Это правило может быть выра­жено в краткой форме – в виде простой формулировки («зуб за зуб», «бей своих, чтоб чужие боялись», «разделяй и властвуй», «деньги перечислять лишь по личному указанию, но не более X за раз, в остальных случаях ссылаться на недофинансирование» и т.п.), – либо в развернутой форме: связанные общими принципами предписания относительно каждого из предпринимаемых действий, в зависимости от поставленных целей и от действий (реальных или предполагаемых) других субъектов.

Стратегии различаются по степени сложности и по абстрактности; наиболее слож­ные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто при­знаком стратегии является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными пу­тями. В зависимости оттого, складывается ли стратегия стихийно, в про­цессе управления, либо спланирована заранее и затем лишь осуществля­ется, степень вариативности может меняться: она выше при формирую­щейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе – за счёт выбо­ра наиболее эффективных действий и учёта наиболее предсказуемых дей­ствий других субъектов.

Благодаря имеющимся у них ресурсам, цен­тральные органы государственной власти и управления обладают несо­мненными преимуществами; очень часто управленческие стратегии ос­нованы на создании ситуаций, при которых возможности выбора для других субъектов крайне ограничены. Таким образом, «жёстким» вариан­том стратегического управления является деятельность, основанная на нейтрализации факторов неопределённости и сведении к минимуму воз­можности выбора других участников. Наиболее простое решение – обес­печение заданных ситуаций за счёт масштабного использования физиче­ского и правового принуждения; однако, порой это оказывается недоста­точным. Такой вариант обеспечивает максимально полную реализацию воли одного субъекта путём её простого исполнения, приближаясь тем самым к программе, но часто оказывается чрезмерно затратным и в фи­нансовом, и в политическом смысле.

«Гибкий» вариант стратегического управления – так называемый сценарный подход, когда множеству веро­ятных ситуаций (комбинаций действий других участников) соответствует множество «сценариев» – программ или частных стратегий деятельности; каждый из них применяется или не применяется в зависимости от ситуа­ции. В этом случае реализация поставленных целей требует сложной предварительной работы и зависит от многих разнообразных факторов; повышаются требования к целостности стратегии и к согласованности действий.

В изучении и применении управленческих стратегий государст­венное управление оказывается тесно связано с военной наукой. Сам термин «стратегия» имеет военное происхождение (греч. στρατηγια – главнокомандование, военное руководство); в современном военном деле стратегия как глобальный план военных действий противопос­тавляется тактике как плану отдельных операций. В роли «условного противника» государства или его органов могут выступать любые лица, организации и группы, задействованные в формировании или реализации государственно-управленческих воздействий, в том чис­ле другие государственные органы.

Подобный взгляд на государственное управление, состоящее из противоборства разных сил, достаточно рано и широко распространя­ется. Наиболее известный классический автор, строивший на этом свою концепцию – Н. Макиавелли; в современном мире влияние во­енных и дипломатических стратегий на механизмы государственного управления стало особенно заметным во второй половине XX в. Это не озна­чает, что раньше стратегический аспект государственного управле­ния недооценивался: он всегда был очень важным, но лишь в период после II Мировой войны он стал систематически изучаться, т.е. из индивидуальных интуитивных действий стал превращаться в специализирован­ную область знаний и деятельности.

В современной литературе существует несколько разных пони­маний стратегии деятельности: они не являются взаимоисключаю­щими, а лишь делают акцент на разных аспектах стратегии. Так, для стратегического менеджмента важен в первую очередь акцент на долговременности действий, на перспективе и учёте глобальных ха­рактеристик (в противовес традиционному менеджменту, ориентиро­ванному на сиюминутные цели). Стратегическое управление здесь – планомерная деятельность, направленная на реализацию долгосроч­ных целей. Тот же акцент характерен для военного дела. В теории игр как одном из способов анализа и прогноза управленческой дея­тельности, стратегия – последовательность действий, ведущих данно­го участника взаимодействия к определённой цели. Здесь важен не столько планируемый характер деятельности (стратегия может скла­дываться и стихийно), сколько ее структура, последовательность ша­гов их которых складывается результат. В политической социоло­гии и политической психологии основной характеристикой страте­гического поведения является предвидение реакций партнеров, осу­ществление действий, направленных на провоцирование или нейтра­лизацию этих реакций ввиду поставленной цели (целей): стратегия приближается к интриге. Существуют и иные трактовки; однако речь идет об одном и том же понятии, применяемом в разных контекстах.

Особенность стратегического управления в том, что его субъектная ориентированность может легко привести к недооценке характеристик объекта управления. Это происходит либо путём полного вытеснения субъект-объектных отношений субъект-субъектными – иными словами, вытеснения собственно управления интригами, – либо вследствие ниве­лирования объекта, когда одна и та же стратегия (набор стратегий) при­меняется безразлично к разным объектам управления. Оба варианта мо­гут быть успешными для применяющего их субъекта (органа управления, должностного лица, государства в целом), но ведут к несоответствию управленческих воздействий потребностям объекта управления и, в ко­нечном счете, к кризису в данной сфере общества и в управлении ею.

Кро­ме того, стратегическая активность одного из участников процесса управления (например, министерства) ведёт к стратегическому же пове­дению других участников (например, региональных и местных властей, профсоюзов и т.д.). В итоге конкретная деятельность, в том числе управ­ленческая, в данной сфере оказывается результатом не одной стратегии, а множества стратегий разных участников. Очень часто результаты такого нерегулируемого взаимодействия-соперничества оказываются непредска­зуемыми.

Иногда программно ориентированная деятельность отождеств­ляется с управлением в узком смысле слова, а деятельность стратегиче­ская – с политикой (или даже политиканством). Однако практика госу­дарственного управления заставляет прибегать к обоим видам деятельно­сти на всех уровнях, т.е. граница между «управленческой» и «политической» деятельностью оказывается очень условной [15].

Дата добавления: 2014-01-07