Бюджетный процесс, его принципы и стадии

Бюджетный процесс представляет собой регламентирован­ную нормами финансового права деятельность органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления и участ­ников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по осуществ­лению контроля за исполнением указанных бюджетов.

Финансовое законодательство определяет состав участников бюджетного процесса, реализующих свои бюджетные полномо­чия на различных стадиях бюджетного процесса. К их числу от­носятся следующие.

Президент РФ, осуществляющий функции гаранта Консти­туции РФ, обеспечивающий согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Как глава государства Президент РФ определяет основные направления национальной финансовой политики, в частности, в ежегод­ном бюджетном послании, адресованном Федеральному Соб­ранию РФ. Президент является активным участником законо­дательного процесса, а также вправе использовать согласитель­ные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной вла­сти субъектов РФ, в том числе и в сфере финансовых отно­шений.

Органы законодательной (представительной) власти, пред­ставительные органы местного самоуправления, рассматриваю­щие и утверждающие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляющие последующий контроль за исполнением бюд­жетов, формирующие и определяющие правовой статус орга­нов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов со­ответствующих уровней бюджетной системы Российской Феде­рации.

Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые орга­ны, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы). В число указанных органов входят Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство и др. Помимо этих органов некоторыми полномочиями в области бюджетного процесса об­ладает Контрольное управление Президента РФ¹. Определен­ными бюджетными полномочиями обладают и органы испол­нительной власти субъектов РФ, муниципальные финансовые органы. В соответствии с действующим бюджетным законода­тельством указанные государственные органы и органы местно­го самоуправления участвуют в составлении проекта бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на ут­верждение законодательных (представительных) органов, пред­ставительных органов местного самоуправления, исполняют бюджет, в том числе осуществляют сбор доходов, управление государственным, муниципальным долгом, производят ведом­ственный контроль за исполнением бюджета, представляют от­чет об исполнении бюджета соответствующим законодатель­ным (представительным) органам.

Органы денежно-кредитного регулирования, к которым отно­сятся Центральный банк РФ (Банк России) и его территори­альные отделения. К бюджетным полномочиям Банка России относятся: разработка совместно с Правительством РФ и пред­ставление на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики; кассовое обслужи­вание счетов бюджетополучателей; осуществление функции ге­нерального агента по государственным ценным бумагам Рос­сийской Федерации.

Органы государственного, муниципального финансового кон­троля могут быть созданы законодательными (представитель­ными) или исполнительными органами Российской Федера­ции, субъектов РФ, органами местного самоуправления. Осо­бое место в системе финансово-контрольных органов занимает Счетная палата РФ, осуществляющая контрольно-ревизион­ную, экспертно-аналитическую, информационную и иные ви­ды деятельности, обеспечивающие единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Государственные внебюджетные фонды, к числу которых от­носятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др. Денежные средства, аккумули­руемые в государственных внебюджетных фондах, не включа­ются в состав государственного бюджета. Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, добро­вольных взносов физических и юридических лиц, а также иных средств, предусмотренных действующим финансовым законо­дательством. Расходование средств государственных внебюд­жетных фондов осуществляется исключительно на цели, свя­занные с реализацией конституционных прав граждан на соци­альное обеспечение по возрасту, по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей, охрану здоровья, получение бесплатной медицинской помощи и другие цели, предусмотренные действующим законодательством.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств — органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные правом непосредственного распределения средств бюджета по подведомственным распорядителям и получателям. Полномочия главных распорядителей и распорядителей бюд­жетных средств в области исполнения бюджета определены Бюджетным кодексом РФ. В соответствии со ст. 160 БК на главных распорядителей и распорядителей возлагается ответст­венность за целевое использование выделенных в их распоря­жение бюджетных средств; достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информа­ции, связанной с исполнением бюджета; своевременное состав­ление и представление бюджетной росписи и лимитов бюджет­ных обязательств по подведомственным получателям и распо­рядителям бюджетных средств в орган, исполняющий бюджет; утверждение смет доходов и расходов подведомственных бюд­жетных учреждений; соответствие бюджетной росписи показа­телям, утвержденным законом (решением) о бюджете; соблю­дение нормативов финансовых затрат на предоставление госу­дарственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов; эффективное использование бюджетных средств.

Бюджетные учреждения, автономные учреждения, государст­венные и муниципальные унитарные предприятия, другие получате­ли бюджетных средств, а также кредитные организации, осуще­ствляющие отдельные операции со средствами бюджетов. Финансирование деятельности указанных организации осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий.

Первая стадия посвящена составлению проекта бюджета.

Составление проектов бюджетов — исключительная преро­гатива Правительства РФ, соответствующих органов исполни­тельной власти субъектов РФ и органов местного самоуправле­ния.

Работа по составлению проекта бюджета предваряется бюд­жетным посланием Президента РФ, адресованным Федераль­ному Собранию РФ. В этом документе содержатся основные направления бюджетной политики Российской Федерации на очередной финансовый год. Публичное оглашение данного по­слания осуществляется ежегодно, не позднее марта года, пред­шествующего следующему финансовому году.

Министерство финансов РФ, финансовые органы субъек­тов РФ и муниципальных образований осуществляют непо­средственное составление проектов соответствующих бюджетов на основании бюджетного послания Президента РФ; прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год; основных направлений бюджетной и налоговой политики; прогноза сводного финансового балан­са РФ; плана развития государственного или муниципального сектора экономики РФ.

В проекте закона о бюджете обязательно должны найти от­ражение следующие данные: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов; нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, пере­даваемых бюджетам других уровней бюджетной системы РФ; расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, предостав­ляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную помощь; лимиты предоставления на­логовых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года; основные характеристики государственного внутреннего и внешнего долга. Кроме того, в проекте феде­рального закона о федеральном бюджете должны быть также определены соотношения между величиной прожиточного ми­нимума и минимальным размером пенсии по старости, мини­мальными размерами стипендий, пособий и других социальных выплат.

Перечисленные параметры должны содержаться и в проек­тах законов (решений) о бюджете субъектов РФ (муниципаль­ных образований).

Вторая стадия бюджетного процесса — рассмотрение про­екта бюджета. На данной стадии органы исполнительной вла­сти (органы местного самоуправления) вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рас­смотрение законодательного (представительного) органа (пред­ставительного органа местного самоуправления). Срок внесе­ния проекта федерального закона о бюджете на рассмотрение Государственной Думы РФ определен Бюджетным кодек­сом РФ и не может быть позднее 26 августа.

Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год в представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления передаются доку­менты, содержащие общие направления развития экономики, налоговой, инвестиционной, кредитной, социальной политики, а также основные направления взаимодействия органов власти и органов местного самоуправления в рамках межбюджетных отношений. Перечень необходимых документов и материалов содержится в ст. 192—193 БК.

В течение трех дней после внесения проекта закона о феде­ральном бюджете в Государственную Думу экземпляры данного проекта направляются в Совет Федерации, комитеты Государ­ственной Думы, другим субъектам права законодательной ини­циативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ для подготовки заключения.

В Государственной Думе проект закона о федеральном бюд­жете рассматривается в четырех чтениях. При этом предмет ка­ждого чтения строго определен действующим бюджетным зако­нодательством.

Так, в первом чтении обсуждается общая концепция бюдже­та на следующий финансовый год, прогноз социально-эконо­мического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государст­венных внешних заимствований Российской Федерации в час­ти источников внешнего финансирования дефицита федераль­ного бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета (в частности, доходы федерального бюджета по груп­пам, подгруппам и статьям классификации доходов бюдже­тов РФ; распределение доходов от федеральных налогов и сбо­ров между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в про­центах к расходам федерального бюджета на очередной финан­совый год и источники покрытия дефицита федерального бюд­жета; общий объем расходов федерального бюджета на очеред­ной финансовый год).

В период второго чтения проекта федерального закона о бюджете, которое должно состояться в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении, Государственная Дума утвер­ждает расходы федерального бюджета по разделам функцио­нальной классификации расходов бюджетов РФ в пределах об­щего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой под­держки субъектов РФ.

Третье чтение проекта федерального бюджета осуществляет­ся в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроек­та во втором чтении. На данном этапе происходит детальное рассмотрение и уточнение показателей бюджетных расходов, а также программ государственных внешних и внутренних заим­ствований Российской Федерации на очередной финансовый год. Важным моментом является то, что в период третьего чте­ния определяется перечень законодательных актов (статей, от­дельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие кото­рых отменяется или приостанавливается на очередной финан­совый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию.

Четвертое чтение завершает процесс рассмотрения законо­проекта о федеральном бюджете и должно быть проведено в те­чение 15 дней со дня принятия данного проекта в третьем чте­нии. В указанный срок депутаты Государственной Думы при­нимают решение об одобрении законопроекта в целом, без внесения в него каких-либо поправок.

В процессе работы над законопроектом неизбежно возника­ют противоречия между различными группами политических сил. Для выбора оптимальной модели федерального бюджета и разрешения конфликтных ситуаций законодательно преду­смотрено использование согласительных процедур. Так, поло­жения Бюджетного кодекса РФ предусматривают возможность создания согласительной комиссии по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящей из предста­вителей Государственной Думы, представителей Совета Феде­рации и представителей Правительства РФ. Целью работы дан­ной комиссии является выработка согласованного варианта ос­новных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с предложениями и рекомен­дациями, изложенными в заключениях комитетов, ответствен­ных за рассмотрение предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение бюджета.

Решение согласительной комиссии принимается раздель­ным голосованием членов согласительной комиссии от каждой стороны — Государственной Думы, Совета Федерации и Пра­вительства РФ. Результаты голосования каждой стороны при­нимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Государственной Думы.

Если Государственная Дума не принимает решения по ос­новным характеристикам федерального бюджета по итогам ра­боты согласительной комиссии, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается повторно отклоненным в первом чтении.

При повторном отклонении в первом чтении проекта феде­рального закона о федеральном бюджете на очередной финан­совый год Государственная Дума не имеет права повторно на­править указанный законопроект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительство РФ. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возмож­но лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.

Возможность разрешения разногласий посредством согласи­тельных процедур предусмотрена на стадии второго чтения за­конопроекта в Государственной Думе, а также в случае откло­нения федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации или Президентом РФ.

После принятия федерального закона о бюджете Государст­венной Думой РФ данный документ передается на рассмотрение в Совет Федерации. Совет Федерации рассматривает федераль­ный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления Государственной Ду­мой. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год в течение пя­ти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для под­писания и обнародования.

Федеральный закон о федеральном бюджете должен быть принят в установленном законом порядке до начала очередного финансового года, в противном случае Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года либо Правительство РФ вводит режим временного управ­ления бюджетом.

Согласно положениям ст. 190 БК, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то орган, исполняющий этот бюджет, правомочен осуществлять расходо­вание бюджетных средств на цели, определенные законодатель­ством, на продолжение финансирования инвестиционных объ­ектов, государственных контрактов, оказание финансовой по­мощи бюджетам других уровней бюджетной системы РФ при условии, что из бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более 1/4 ассигнова­ний предыдущего года в расчете на квартал (не более 1/12 — в расчете на месяц) по соответствующим разделам функциональ­ной и ведомственной классификаций расходов бюджетов РФ. Расходы, не предусмотренные проектом закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год, могут быть профинан­сированы по решению органа, исполняющего бюджет.

Начало стадии исполнения бюджета совпадает с началом финансового года — 1 января и завершается 31 декабря.

Процесс исполнения бюджета предусматривает аккумуля­цию и распределение доходов посредством перечисления и за­числения доходов на единый счет бюджета; распределения в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих дохо­дов; возврата излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учета доходов бюджета и составление отчетности о доходах со­ответствующего бюджета. Одновременно происходит исполне­ние бюджета по расходам, т. е. финансирование предусмотрен­ных законом (решением) о бюджете направлений. В соответст­вии со ст. 219 БК бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирова­ния.

Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются: составление и утверждение бюд­жетной росписи; утверждение и доведение уведомлений о бюд­жетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюд­жетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждени­ям; утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджет­ных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; принятие денежных обязательств получателями бюд­жетных средств; подтверждение и выверка исполнения денеж­ных обязательств.

В настоящее время в Российской Федерации действует ка­значейская система исполнения бюджета, предполагающая централизованное управление бюджетными средствами, акку­муляцию денежных поступлений на счетах Федерального ка­значейства (территориальных отделений), открытых в учрежде­ниях ЦБ РФ. Соблюдение принципа единства кассы позволяет зачислять все поступающие доходы бюджета, а также осуществ­лять все расходные операции с единого счета бюджета.

Завершающей стадией бюджетного процесса является состав­ление и утверждение отчета об исполнении бюджета. В соответ­ствии с Бюджетным кодексом РФ на федеральном уровне дан­ную стадию инициирует министр финансов, издающий в конце каждого финансового года распоряжение о закрытии года и под­готовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в от­дельности. На основании указанного распоряжения все получа­тели бюджетных средств готовят годовые отчеты по доходам и расходам, в которых отражаются степень выполнения задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг, данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг, об использовании государственного или муниципального имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.

Обобщение и систематизацию отчетов бюджетных учрежде­ний осуществляют главные распорядители бюджетных средств, после чего передают отчеты в исполнительные органы власти для проверки и контроля. Ежегодно не позднее 1 июня текуще­го года Правительство РФ представляет в Государственную Ду­му и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона.

Одновременно с отчетом в Государственную Думу передают­ся следующие документы: отчет о расходовании средств резерв­ного фонда Правительства РФ и резервного фонда Президен­та РФ; отчет Министерства финансов РФ и иных уполномо­ченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и о предоставленных государствен­ных гарантиях; отчет о внутренних и внешних заимствованиях Российской Федерации по видам заимствований; сводные от­четные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств; отчет о состоя­нии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года; отчет Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о выявленных нарушениях бюджетного законодательства.

Внешний аудит отчета об исполнении федерального бюдже­та проводит Счетная палата РФ. Заключение Счетной палаты должно быть составлено в течение 4,5 месяца после представле­ния Правительством РФ указанного отчета в Государственную Думу.

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюд­жета Государственная Дума заслушивает:

доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;

доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законно­сти в области бюджетного законодательства;

заключение Председателя Счетной палаты РФ.

По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или пред­ставить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетно­го финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерально­го бюджета и заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета;

об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.

Принятие указанных решений осуществляется в форме за­конодательных актов.

Дата добавления: 2014-11-25