Законы и нормативные документы 4 страница

Система «встроенных стабилизаторов» может уменьшить ампли­туду циклических колебаний, смягчая падение и в какой-то мере тор­мозя бум; но вместе с тем она не в состоянии вызвать действитель­ный подъем дохода и занятости. Для этого необходимы более реши­тельные меры. Но решительные контрмеры также могут осуществ­ляться автоматически. Подобного рода автоматическая схема пре­дусматривает для борьбы против цикла варьирование налоговых ста-вок, с одной стороны, и правительственных расходов — с другой. При­чем это варьирование автоматически вступает в действие, когда некоторые, специально выделенные индексы поднимаются или па-дают до точно определенных уровней. Так, когда индекс безработи­цы поднимется выше или опустится ниже точно определенного пре­дела, станут оказывать свое действие точно установленные измене-^ния в налоговых ставках и расходах. Все сказанное ранее относится к законодательным мероприятиям, имеющим целью приспособить бюджет к изменениям в ходе экономического развития.

Вся кейнсианская рецептура в широком смысле этого понятия, (т.е. включая теорию самого Дж. Кейнса, «ортодоксальных» кейнси-анцев и «неокейнсианцев») с большим или меньшим успехом давала положительный эффект до середины 1970-х годов, который затем совсем иссяк. Но сам по себе этот факт не должен был бы служить причиной яростной критики, доведенной иногда до степени полно­го отрицания нетолько «прикладных механизмов» кейнсианства (что само по себе являлось естественной реакцией), но и его сущности, а также оценки значимости. Вряд ли сам Дж. Кейнс, как человек не­заурядного выдающегося ума, когда-либо претендовал на создание вечной монотеории, способной обеспечить конкретными рекомен­дациями практическую деятельность всех последующих правительств самых разных стран. Жизнь, как известно, развивается по законам Вселенной, а экономика — это часть «Бытия» и так же подчиняется этим общим закономерностям. А согласно последним, в каждой раз­вивающейся «Системе» (тем более в экономической системе) суще­ствует определенный порог ее управляемости. С послевоенного 1945-го до середины 1970-х годов в капиталистическом мире произошло очень много событий, которые вывели мировую экономику и все ее про­блемы на совершенно иной уровень. Научно-техническая револю­ция привела к резкому усложнению номенклатуры изделий и их быстрой сменяемости. В геометрической прогрессии увеличилось общее число предприятий, усилились интеграционные процессы. Соединились в «фокусе» сразу несколько кризисов (циклический, структурный, энергетический, экологический), распалась Бреттон-Вудская система и т.д. Здесь было над чем поработать коллективно­му разуму. Такая усложненная система, во-первых, не могла уже управляться прежними методами централизованного воздействия и, во-вторых, объективно требовала определенного перемещения ак­центов на рыночные рычаги саморегуляции. Совершенно новая эко­номическая реальность нуждалась в новых концепциях макрорегу­лирования. Расположение школ экономической мысли Запада к пер­вой половине 1970-х, может быть изображено в форме четырехуголь­ника и представляет следующую картину: кейсианская «компания» (в верхнем углу воображаемого четырехугольника), «умеренная оп­позиция» в лице западногерманских неолибералов — В. Ойкена, А. Мюллер-Армяка, Л. Эрхарда и др. (по основным идеям занимала промежуточное положение между неоклассикой и кенсианством), в США — агрессивная «правая» оппозиция в лице неоклассиков с жест­ким лидером М. Фридменом, а также представители «экономики предложения» М. Фелдстайн и А. Лаффер, выступающие за свободу предпринимательства и невмешательство государства. В «левом» углу имели место концепции институционально-социологического направ-

ления, доводящего идею государственного регулирования до требо­ваний целенаправленной социальной политики и индикативного планирования — Дж. Гелбрейт, Ф. Перру, Дж. Кларк, Г. Мюрдаль, д. Столерю и др.

Неудивительно, что период 1970-хявился временем «второго кри­зиса экономической теории» Запада, но в отличие от первого, пора­зившего, в основном, концепции невмешательства государства в эко­номическую жизнь общества, этот был очень трудным и болезнен­ным для всех школ и направлений. Но тем не менее, понятие «вто­рой кризис» прежде всего ассоциируется с кризисом воздействия го­сударства на экономику через совокупный спрос и совпадает с треть­им этапом генезиса государственных финансов как предмета иссле­дования в контексте общих экономических теорий.

Все главные прежние постулаты «поведения» государственных фи­нансов начисто отвергаются. Выдвигаются жесткие требования сба­лансированности бюджета (за неимением других приемлемых вари­антов) путем драконовского сокращения социальных программ, об­щей доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, а также умерен­ных налогов. На этой волне формируется экономическая теория пред­ложения, усилиями, главным образом, экономистов США. Ее сто­ронники, так называемые сэплайсайдеры, представляют неоклассичес­кую экономическую теорию на базе идейного наследия Ф. фон Хайе-ка — теории предельной эффективности факторов'производства и со­временного монетаризма. И хотя именно в этом направлении отчет­ливо виден водораздел с кейнсианством (в отличие от монетаристов, учитывающих все-таки кейнсианский анализ совокупного спроса), его представители выступают за самостоятельную, независимую от денежной, бюджетную политику, твердо веря в высокую эффектив­ность налогового регулирования экономики.

В целом авторы этой современной концепции стоят за переход к долгосрочному государственному регулированию предложения факто­ров производства. 70-е и 80-е годы XX века отмечены усилением вли -яния сэплайсайдеров как на развитие мировой экономической мыс­ли, так и на принципы формирования экономической политики ряда Идущих западных стран. После кейнсианских «провалов» ее сторон­ники сумели дать достаточно убедительные ответы на вопросы, по­ставленные хозяйственной практикой, и выработать конструктив­ные варианты решения многих проблем западной экономики 1970-х ^годов. По их мнению, такие формы государственного вмешатель-^{СТВа в} экономику, как кейнсианское антициклическое регулирова­ние, бюджетное перераспределение доходов, подавление инфляции ^Т-Д- признаются вредными, расстраивающими механизм рынка и

порождающими хозяйственные трудности. Главным фактором рос­та безработицы они считают систему государственного социального обеспечения. Кроме того, по их мнению, государственные затраты на социальные цели изменяют соотношение между расходуемой и сберегаемой частями денежных доходов, так как увеличивается доля текущего потребления, в результате расчетов на финансовую помощь государства в пенсионный период. В результате происходит сниже­ние доли сбережений в совокупном доходе, уменьшая объем кредит­ных ресурсов и источников накопления, что, в свою очередь, вызы­вает замедление экономического роста. В отличие от монетаристов, создатели теории предложения считают главными причинами не­предвиденной инфляции высокие налоговые ставки и полностью от­вергают бюджетный дефицит. Им удалось основательно разобраться в механизме его отрицательного воздействия на расширенное вос­производство, особенно при таком методе покрытия, как долговые обязательства. В этом случае государство, стараясь не допустить ус­корения инфляции, вынуждено размещать на финансовых рынках основную массу своих ценных бумаг и превращается в конкурента частных фирм, отбирая у частного сектора кредитные ресурсы. Пос­ледние перекачиваются в сферу государственного потребления и ис­пользуются, главным образом, непроизводительно. Сторонники этой теории советуют государству полностью перекрыть бюджетный ка­нал непредвиденной инфляции и изменять предложение денег ины­ми путями, минуя дефицит. Центральное место в концепции при­надлежит проблеме сбережений, дефицит которых обусловлен несо­вершенством налоговой системы. Когда уменьшаются реальные до­ходы, остающиеся после налогообложения, начинает действовать ме­ханизм сокращения личных сбережений. Когда же инфляция пере­плетается с непомерно высоким налогообложением прибыли, воз­никает большая вероятность падения дивидендов, что побуждает акционеров воздержаться от вложений капитала. Давит и дополни­тельный инфляционный налог, равный обычному налогу, умножен­ному на темп инфляции.

Выводы новых концепций безработицы, инфляции и экономи­ческой динамики образуют теоретический фундамент, на котором строится неоконсервативный проект реформы государственного ре­гулирования экономики. Основным стержнем этой реформы счита­ется радикальная реформа системы налогообложения, направленная в сторону значительного уменьшения предельных налоговых ставок. Предусматривается, что это снижение должно быть дифференциро­ванным, пропорционально его предельной эффективности. В част­ности, предлагается в большей степени сократить те виды налогов,

которые дадут максимально предельную отдачу с точки зрения роста накопления капитала и занятости, и в первую очередь это относится к налогам на доходы от капиталовложений. Существенная роль от­водилась также реформе налогообложения лиц с высокими дохода­ми: с богатых надо брать меньше, так как их отличает большая склон­ность к сбережениям. И вообще, в снижении налоговых ставок нео­консерваторы видят магистральный путь к решению многих проблем современной-экономики. Долгосрочным последствием снижения налоговых ставок должен стать не рост бюджетного дефицита, а его сокращение. Эти закономерности были математически исследова­ны, и результат известен в мировой экономической науке как эф­фект Лаффера. В теории предложения он занимает исключительно важное место. Именно через него проходит, в сущности, единствен­ная линия связи между концепцией налогового регулирования, на­ходящейся в центре этой теории, и принципом равновесия государ­ственного бюджета.

Кривая на рис. /.5.7 отражает взаимосвязь величины ставки на­логов и поступления за их счет средств в государственный бюджет. При повышении ставки доходы государства за счет налогов вначале увеличиваются, но только до определенной границы — точки М, после нее повышение налоговой ставки уменьшает налоговые по­ступления. Высокие налоги снижают стимулы производства и уменьшают налоговые доходы государства. Но такая кривая не дает точного ответа, при какой ставке налогов поступления налогов мак­симальны. Ибо она различна для разных стран и зависит от многих факторов:

• размеров и структуры государственного сектора;

* налоговой политики и т.д.

Рис. 1.5,1

В 1980-е годы ряд принципов теории предложения был положен в основу экономической политики правительств некоторых стран. На основе ее разработок с 1986 года проводятся крупные налоговые

реформы, которые начались в США (поэтапно в течение 10 лет). Эти реформы имели несомненные достижения, и к первым из них мож­но отнести уменьшение максимальных предельных ставок по срав­нению с началом 1980-х годов. В частности, в США это было сниже­ние с 70 до реальных 33%, в Швеции —с 87 до 80%, в Португалии — с 80 до 69%, Ирландии—с 77 до 65%, Италии—с 72 до 62%, в Вели­кобритании — с 83 до 60% (предельная налоговая ставка — высшая налоговая ставка в системе прогрессивного обложения). Вторым до­стижением был рост вычетов из личного дохода и стандартных вы­четов, исключивших таким образом 6 млн человек из налоговых спис­ков. Кроме того, деятельность по сокрытию налогов сделалась более трудной и менее привлекательной (США)'. Но как это часто случа­ется, «гладко было на бумаге, да забыли про овраги...». Суть этой русской мудрой пословицы иногда вполне соответствовала резуль­татам практической реализации основных теоретических разработок сэплайсайдеров. Так, в США изменение предельной налоговой став­ки дало ощутимое облегчение налогового бремени только четвертой части населения — цель упрощения не была достигнута. Но самой большой неудачей явилось явно недостаточное расширение налоговой базы до очень ограниченного уровня, т.е. не скомпенсировавшее быстро налоговые потери (имели место и другие несостоятельнос­ти). И тем не менее, хотя, безусловно, «практика— критерий исти­ны», все-таки на основании подобных неудач даже в ряде стран не стоит делать скоропалительных выводов о неправомерности науч­ной теории. Авторы «экономики предложения» совершенно верно уловили главное направление «теоретической» перестройки — необ­ходимость всемерной мобилизации созидательного потенциала рын­ка, что, собственно, и входит в задачу экономической теории в отли­чие от практического руководства и инструкции. Что же касается ре­альных изменений в налоговых законах, то они всегда и везде влекут за собой проблемы, часто имеющие объяснения в сферах, очень да­леких от фундаментальной экономической науки. И поэтому неред­ко результат соответствует опять-таки старой пословице (на сей раз английской) «старые налоги — хорошие налоги».

Как уже отмечалось, современная западная экономическая мысль представлена несколькими крупными школами, каждая из которых имеет ряд направлений. Некоторые из них базируются непосред­ственно на основных постулатах кейнсианства, другие откровенно им противоречат. Но никто не может отрицать, что вся академичес-

¹ СтиглицДж.Ю. Экономика государственного сектора. — М.: ИНФРА-М, 1997. - С. 570.

кая наука и практика развитых государств признает и осуществляет жизнедеятельность в системе смешанных экономик, т.е. в той или иной степени, в предпочтении одних или других форм, регулируемых го~ _сударством. Поэтому, несмотря на наличие диаметрально противо­положных точек зрения по комплексу вопросов государственного регулирования, в послевоенный период в странах с развитыми ры­ночными структурами сформировалась новая наука— экономика об­щественного сектора, представляющая иную, чем прежде, систему взглядов пароль государства и теорию государственных финансов. Изу­чение этой дисциплины стало неотъемлемой частью экономическо­го образования во многих странах. Общественный сектор представ­ляет собой совокупность всех ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства. Под государственными ресурсами под­разумевается вся собственность и все денежные (в основном бюд­жетные) фонды. Но так как любые действия государства в условиях рынка опосредствуются финансовыми инструментами, то, не ума­ляя роли государственной собственности, наиболее универсальным инструментом воздействия признается бюджет. Поэтому в центре внимания экономики общественного сектора находятся в первую очередь государственные финансы. Особенность этой дисциплины состоит в том, что она рассматривает государство даже не в качестве регулирующей структуры, а в общем ряду субъектов экономической деятельности, который должен поставлять обществу конкретные эко­номические блага с необходимой эффективностью производства этих благ. Экономика общественного сектора призвана также объяснить, как государство изыскивает средства для достижения этих целей, как оно эти средства расходует и за счет чего его экономическая деятель­ность может стать более рациональной. Однако, помещая государ­ство в общий ряд участников экономической деятельности, учиты­вается его принципиальное отличие от других субъектов рыночного хозяйства, заключающих свои сделки добровольно. Государство и его органы всегда обладают правом принуждения в рамках и на основе законов.

В основе всех прежних взглядов на роль государства и системы ^его денежных фондов лежала необходимость целесообразного пере­распределения доходов, ресурсов, имущества в соответствии с прин­ципами социальной справедливости. Но природа перераспредели-Ильных процессов такова, что очень часто их результатом становит­ся конфликт интересов, так как улучшение положения одной груп­пы индивидов происходит за счет ухудшения другой. Согласно но-^°й системе взглядов речь идет о желательной Парето-оптимизации. *1арето~улучшением называется такое изменение в ходе экономи-

ческих процессов, которое повышает уровень благосостояния (зна­чение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из участников, если при этом не допускается снижение уровня благо­состояния ни одного из других. По мнению авторов, современный свободный рынок в любом государстве вследствие ограниченной (а потому и несовершенной) конкуренции, внешнего воздействия и неполноты информации обязательно имеет серьезные изъяны («про­валы рынка», «ошибки рынка»), т.е. попадает в ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптималь­ного использования ресурсов. И вот как раз в этих зонах, и только в них, должен функционировать общественный сектор (желательно на принципах Парето-оптимизации), при этом в предварительных расчетах изъяны рынка необходимо сопоставить с возможными про­валами государства.

Поскольку отличительной чертой государства является законное право принуждения, имеет смысл использовать потенциал обще­ственного сектора в тех и только в тех случаях, когда издержки и негативные последствия принуждения, как минимум, уравновеши­ваются его позитивными последствиями, т.е. потери для каждого индивида в отдельности, а не только для общества в целом, должны уравновешиваться приобретениями. Прежде всего государство при­звано обеспечивать экономически эффективное удовлетворение по­требностей своих граждан в общественных благах в таких отраслях, как: образование, здравоохранение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство, — и обязательно на уровне социальной достаточности, а не минимального потребления. Выполне­ние этих функций на соответствующем уровне, в основном, и опре­деляет масштабы общественного сектора в каждом данном государ­стве на определенном временном отрезке.

Ресурсы, с помощью которых государство участвует в обществен­ной жизни, — это, с одной стороны, все то, владельцем чего оно яв­ляется, а с другой—-доходы и расходы централизованных денежных фондов. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором — об их потоке. Такого рода двойная характеристика экономического по­тенциала присуща любому субъекту хозяйства, но особенность госу­дарства состоит в том, что, пользуясь законным правом принужде­ния, в результате систематически осуществляемого перераспределе­ния, доля общественного сектора в национальном доходе, как пра­вило, существенно отличается от его доли в совокупном капитале. Правда, эти цифры не отражают полностью все аспекты государствен­ной деятельности. С одной стороны, государство часто контролиру­ет огромные ресурсы, которые не получают надлежащей экономи-

ческой оценки в качестве потенциальных или реальных факторов производства (земли, не находящиеся в сельскохозяйственном обо­роте, охраняемые природные и культурные ценности и т.д.). С дру­гой, расходы государства, в конечном счете, характеризуют услуги, которые оно предоставляет на нерыночной основе. Таким образом, и запас, и поток ресурсов общественного сектора частично изъяты из рыночного оборота, что сказывается на экономических измере­ниях. Но в целом роль и масштабы этого сектора наиболее концент­рированно можно выразить удельным весом государственных дохо­дов и расходов в национальном доходе или ВВП.

Так, к началу 1990-х годов доля совокупных расходов государства в ВВП составила: в Австралии — 13,4%, в Австрии — 49,9%, в Вели­кобритании — 40,5%, в Индии — 17,6%, в Испании — 34,3%, в Ита­лии — 52,5%, в Южной Корее— 17,7%, в Нидерландах — 55,8%, в Норвегии - 56,8%, в США - 36,0%, в ФРГ- 43,8%, в Финляндии -35,9%, во Франции -45,4%, в Швеции - 61,5%, вЯпонии - 32,4%'. Как свидетельствуют данные, разброс величин достаточно большой, от 13,4 до 61,5%. Но, если отбросить крайние значения, обусловлен­ные спецификой экономической политики именно этих государств, а также возможными временными колебаниями, то во всех развитых странахясно вырисовывается средняя современная цифра порядка 35— 50%, что соответствует очень высокой доле государства в ВВП.

Но какими бы принципами не руководствовалось государство в своем отношении к формированию денежных фондов, из которых финансируется производство общественных благ (перераспределе­ние или «парето»), перед правительством всегда будет стоять извеч­ная проблема выбора между справедливостью в распределении и эф­фективностью в производстве. Например, согласно и «классичес­ким», и «кейнсианским» понятиям налоговой справедливости, сис­тема налогообложения должна содержать высокие налоги на «бога­тых» и низкие на «бедных», так как только таким способом можно создать финансовый источник будущей социальной поддержки. И с этих позиций регрессивные налоговые ставки выглядят вопиющим преступлением против человечности. Но, согласно философии и ло­гике тех же сэплайсайдеров, высокие доходы ни в коем случае не долж­ны нести на себе большое налоговое бремя, так как только они обла­дают потенциальными возможностями скорейшего инвестирования ^и> следовательно, обеспечивают экономический рост, увеличение

. National Accounts Statistics: Main Aggregates and Detailed Tables, 1989, Parts Г2, New York: United Nations, 1991.

массы национальной добавленной стоимости, создают реальные ис­точники финансирования всех дополнительных государственных расходов. В свою очередь, лица с низкими и средними доходами мо­гут уменьшить или увеличить только свой фонд личного потребле­ния, что в итоге будет влиять на совокупный спрос, но косвенным путем и замедленными темпами. Поэтому, согласно их взглядам, регрессивные ставки (когда они возможны) в принципе даже жела­тельны. Сравнивая эти две противоположные, но солидно аргумен­тированные точки зрения, нельзя дать однозначного ответа об абсо­лютной правомерности или неправомерности какой-либо из них. Все дело, очевидно, в структуре и назначении той общей экономической схемы, в которой искомая налоговая система формируется, а также в степени остроты «лидирующих» проблем. Каждое общество должно искать свой оптимум в соответствии с национальным менталитетом и сложившейся системой взглядов в отношении принципов обще­ственной справедливости с учетом реальных общественных возмож­ностей. И это еще одна причина, по которой навсегда исключается копирование готовых формул, тем более для государств с разным историческим мировоззрением и резкими различиями в способе и объемах производства.

Поиск такого оптимума технически очень сложная и даже не всег­да выполнимая задача, ибо имеют место высокие объективные по­требности в государственном финансировании, с одной стороны, и резко очерченная ограниченность реальных доходных источников, с другой. И чем ниже на лестнице мировых достижений иерархичес­кая ступень, на которой находится данное государство, тем острее эта проблема и больше вероятность конфликта. Но даже и у высоко­развитых стран поиск путей ведется в надежде хотя бы частичного разрешения данного противоречия. В частности, неокейнсианцами Н. Калдором и Дж. Хиксом была разработана соответствующая сис­тема, обеспеченная обстоятельной математической аргументацией¹.

В теории экономики общественного сектора в ее понимании роли и назначения государства соответственно серьезно скорректирова­ны взгляды на роль конкретных финансовых институтов. Напри­мер, налоги рассматриваются не как способ мобилизации средств на содержание неких надэкономических структур, а скорее, в качестве формы, которую приобретают затраты на производство разнообраз­ных общественных благ, поставляемых государством своим гражда­нам. Предполагается, что государство и его органы, подобно другим

¹ Подробнее см. в кн.: Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. — М.: Аспект пресс, 1996.

производителям товаров и услуг, должны получать ресурсы лишь постольку, поскольку им удается продемонстрировать потребителям (налогоплательщикам) свою способность удовлетворять их запросы лучше потенциальных конкурентов из числа частных фирм. Кроме того, за потребителями остается бесспорное право добиваться мини­мизации своих затрат (налогов), т.е. налицо требование ощутимой возвратности налогов как в масштабах общества, так и для каждого налогоплательщика. И единственным смыслом и оправданием на­логов в демократическом обществе считается максимальное удовлет­ворение спроса налогоплательщиков на общественные блага и приз­нанных гражданами этой страны принципов перераспределения до­ходов. Но в силу несовершенства современных экономик и изъянов государства на практике налоговые системы не способны безукориз­ненно выполнять данную миссию. Просто при конкретном выборе путей необходимо стремиться к этой идеальной модели. Налоги не­обходимо платить всем гражданам, а дифференциация уплаты дол­жна производиться по четким критериям, соответствующим приня­тым в данном обществе представлениям о справедливости. Имеются два основных принципа дифференциации налогов: принцип получа­емых выгод и принцип платежеспособности. Первому отвечают раз­личия в величине налогового бремени в соответствии с различиями в полезности действий государства для разных налогоплательщиков. Второй принцип предполагает соразмерность налогообложения, но не субъективной готовности, а объективной способности отдельных плательщиков нести налоговое бремя. На практике этот принцип трудно заменить каким-либо другим. Но какой бы конкретный прин­цип не был положен в основу относительного равенства налоговых обязательств, «демократическое» налогообложение предусматрива­ет, во-первых, равенство по горизонтали и, во-вторых, равенство по

вертикали.

Первое — это непосредственное равенство обязательств для всех лиц, находящихся в одинаковом положении с точки зрения приня­того принципа. Второе— соответствие дифференциации налоговых обязательств различиям в их положении. Оба эти принципа, по сути, выражают идею запрета на дискриминацию в налогообложении. Пос-^1е выбора принципов налогообложения в целом и расчета необходи-^: °й суммы, следует сформировать общую структуру системы, т.е. Убрать конкретные виды и рассчитать ставки. Делать это нужно на рае анализа воздействия налогов на рыночное поведение производите­ли и потребителей, так как только он позволяет выявить искажаю-?£е влияние налогов и, правильно подбирая их характеристики, до-Иваться относительного уменьшения нежелательных искажений

Дата добавления: 2014-11-09