Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм 1 страница

Бюджетное устройство Российской Федерации

I

Гл.

^{КИе ме}Ры принимались органами власти и управления с целью совер-•нствования хозяйственного механизма в 70-80-х годах XX века?

4,3. Бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы Российской Федерации Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете: • определить структуру бюджетной системы РФ и перечис­ лить принципы ее построения; • назвать основные законодательные материалы, регламен­ тирующие функционирование бюджетной системы РФ; • определить понятие бюджетной классификации и указать различия между видами бюджетных показателей; г дать определение бюджетного федерализма и изложить его принципы; ■ назвать и охарактеризовать формы межбюджетных отно­шений; • классифицировать современную систему перераспределения бюджетных ресурсов; • изложить основные направления совершенствования систе­ мы межбюджетных отношений.

До 1991 года бюджетная система страны была чрезвычайно цент­рализованной. Все бюджеты на территории Советского Союза нахо­дили отражение в Государственном бюджете СССР, который вклю­чал союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет государственного социального страхования. В состав госу­дарственных бюджетов союзных республик входили республиканс­кие бюджеты союзных республик, государственные бюджеты авто­номных республик, бюджеты краев и областей, бюджеты городов республиканского подчинения. Начиная с сельских и поселковых бюджетов, все бюджеты по вертикальному принципу последовательно объединялись в государственном бюджете. Таким образом, бюджет­ная система СССР насчитывала свыше 53 тысяч бюджетов. Един ство этой системы обеспечивалось единым планом экономическог и социального развития, всей экономической системой СССР.

Становление собственно российской бюджетной системы совпал с началом радикальной экономической реформы и предопределил' пересмотр концепции бюджетного устройства России в направленИ его значительной децентрализации, что обеспечивалось приняти ряда законодательных актов, предусматривающих расширение Д

ческих принципов в построении бюджетной системы и уси-_мОкрати _{ориальных} подходов в управлении. Важным этапом в низации бюджетной системы страны стал принятый Закон ^е°тГРот 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства Хсетного процесса в РСФСР». Как определено в этом законе, ^а _{ая СИ}стема представляет собой основанную на экономических шениях и юридических нормах совокупность республиканского бюд-а российской Федерации, республиканских бюджетов республик в je РФ) бюджетов национально-государственных и административ-^-территориальных образований РФ. В бюджетную систему Россий-'ой Федерации как самостоятельные части включаются: республи-нский бюджет РФ, республиканские бюджеты республик в соста-рф, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские юджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, рай­онные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населен­ных пунктов.

Рис. 4.3.1. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации

В законе дано определение консолидированного бюджета — это свод

бюджетов всехуровней бюджетной системы Российской Федерации на ^с°ответствующей территории. Следует отметить, что консолидиро­ванный бюджет не имеет правовой нагрузки, однако его параметры широко используются в процессе сводного планирования, отчетнос­ти, анализа.

Рассмотрим на примере области структуру консолидированного °*0ДЖета субъекта Федерации (см. рис. 4.З.2.).

кное значение для развития бюджетов субъектов Федерации

^е-^гг Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро-

^ю и использованию внебюджетных фондов представительных и

Мнительных органов государственной власти республ и к в составе

■иской Федерации, автономной области, автономных округов,

Рис. 4.3.2. Структура консолидированного бюджета области

краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов мест­ного самоуправления» № 4607, принятый в 1993 году. Этот Закон определяет нрава субъектов Федерации, а также местных территори­альных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в со­ответствующие бюджеты и расходование средств этих бюджетов; вза­имоотношения указанных органов власти в бюджетном процессе. Закон также устанавливает общие принципы составления, рас­смотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюдже­тов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития на­ционально-государственных и административно-территориальных образований. Напомним, что бюджетная система России состоит из трех звеньев: федерального бюджета, территориальных бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. В 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 1 54-ФЗ, который ввел новое понятие — муниципальное образование.

Муниципальное образование — это городское, сельское поселение, не­сколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселенщ иная населенная территория, в пределах которых осуществляется мес^т„ ное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местнЫ бюджет и выборные органы местного самоуправления. 174

муниципальное образование имеет собственный бюджет она получение в процессе бюджетного регулирования средств реального бюджета и из бюджета субъекта Российской Феде-Понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных обра-ий» «бюджеты органов местного самоуправления» рассматри­ваются как синонимы.

"юджетный кодекс Российской Федерации, который был при-в 1998 году¹, расширил бюджетную систему, включив туда бюд-^ты государственных внебюджетных фондов. Подобное расшири-льное толкование вводится впервые. Можно сказать, что сущест­вует «нетто-бюджет», куда включены три уровня бюджетов, и «брут->-бюджет» — бюджетная система РФ, состоящая из «нетто-бюдже­та» и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетное устройство— это организация бюджетной системы и принципы ее построения. Как следует из Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:

• единства;

• разграничения доходов и расходов между уровнями бюджет­
ной системы;,

• самостоятельности бюджетов;

• полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов
государственных внебюджетных фондов;

• сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств; ' общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

" гласности;

• достоверности бюджета;

' адресности и целевого характера бюджетных средств. Рассмотрим эти принципы более подробно. Финцип единства бюджетной системы означает единство пра-ои базы, денежной системы, форм бюджетной документации, нципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюд-ioro законодательства, а также единый порядок финансирования 'Одов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бух-^еРского учета средств федерального бюджета, территориальных ^юДЖетов субъектов РФ и местных бюджетов.

ринцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюд- системы состоит в закреплении соответствующих видов до-

>в_ед

Дейг^{Введен Фе}Д^еРальным законом от 09.07.99 г. № 1 ^ствие Бюджетного кодекса Российской Федерации

о 159-ФЗ «О введении в

ходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами госу­дарственной власти субъектов Федерации и органами местного са­моуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов провозглашает:

• право законодательных (представительных) органов государ­
ственной власти и органов местного самоуправления на каж­
дом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять
бюджетный процесс;

• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого
уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с за­
конодательством РФ;

• законодательное закрепление регулирующих доходов бюдже­
тов, полномочий по формированию доходов бюджетов каждого
уровня в соответствии с бюджетным и налоговым законода­
тельством РФ;

• право органов государственной власти и органов местного са­
моуправления самостоятельно определять направления расхо­
дования средств и источники финансирования дефицитов со­
ответствующих бюджетов;

' недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм пре­вышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уров­ней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюд­жетов государственных внебюджетных фондов означает, что все до­ходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджет­ных фондов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государ­ственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в пол­ном объеме. Все государственные и муниципальные расходы под­лежат финансированию за счет бюджетных средств, средств госу­дарственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджет­ной системе.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фон­дов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюд­жетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате нало-

_гов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах те­кущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует поло­жение, по которому объем предусмотренных бюджетом расходов дол­жен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступ­лений из источников финансирования его дефицита. При составле­нии, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета уполномо­ченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с ис­пользованием наименьшего объема средств или достижения наилуч­шего результата с использованием определенного бюджетом объема

средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей сум­мой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут- быть увязаны с определенными рас­ходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фон­дов, атакже в случае централизации средств из бюджетов других уров­ней бюджетной системы.

Принцип гласности означает:

• обязательное опубликование в печати утвержденных бюдже­
тов и отчетов об их исполнении, полноту представления ин­
формации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность
иных сведений по решению законодательных (представитель­
ных) органов государственной власти, органов местного само­
управления;

• обязательную открытость для общества и средств массовой ин­
формации процедур рассмотрения и принятия решений по про­
ектам бюджетов, втом числе по вопросам, вызывающим раз­
ногласия либо внутри законодательного (представительного)
органа государственной власти, либо между законодательным
(представительным) и исполнительным органами государст­
венной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показа­телей прогноза социально-экономического развития соответст­вующей территории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

состоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финан­сирование определенных целей.

В зарубежных публикациях большое внимание уделяется прин­ципу прозрачности бюджета (transparency), который означает от­крытость и гласность в отношении структуры и функций государ­ственного аппарата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа пред­полагает беспрепятственный доступ кдостоверной, полной, актуаль­ной, отвечающей международным стандартам информации о госу­дарственных операциях. Соблюдение принципа прозрачности в бюд­жетной сфере позволит реально оценить текущее и перспективное финансовое положение государства, принять обоснованную эконо­мическую политику; обеспечить контроль за действиями правитель­ства, сравнить финансовые операции, предусмотренные бюджета­ми, с фактическими. Временный комитет МВФ в 1998 году принял документ, называемый «Кодекс рекомендуемой практики по обес­печению фискальной прозрачности —декларация принципов»¹. Этот документ задуман как пособие странам -— членам МВФ в их стрем­лении добиться большей прозрачности в бюджетной сфере, тем са­мым усилить контроль над фискальной политикой и повысить до­верие к ней, что является непременным условием эффективного го­сударственного управления. Комитет призвал страны — члены МВФ придерживаться изложенных в Кодексе принципов и рекомендуе­мой практики, признавая при этом, что на их реализацию существен­но повлияют различия в системе бюджетных институтов, в право­вой системе и в административном потенциале разных стран и что этот процесс, безусловно, потребует времени.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принци­пов только принципы единства, самостоятельности и разграниче­ния доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно отнести собственно к принципам построения системы. Однако имен­но они определяют бюджетную систему как единое целое. Осталь­ные принципы, при всей их важности, больше определяют функци­онирование бюджета.

Особую роль в современных условиях играет принцип единства бюджетной системы, призванный, при наличии самостоятельных бюджетов, сохранить целостность бюджетной системы. Одним из

¹ Кодекс выпушен как приложение к коммюнике Временного комитета, которое можно найти на web-странице МВФ www.inf.org,

инструментов, обеспечивающих принцип единства, является бюд­жетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уров­ней по своим характеристикам очень разнообразны, именно поэтому при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюд­жетов необходимо обеспечить их сопоставление, систематизацию по однородным признакам, осуществляемую путем применения единой бюджетной классификации. Этот документ до 1996 года ежегодно утверждался приказами Министерства финансов РФ, а необходимый Федеральный закон № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Рос­сийской Федерации» был принят лишь в августе 1996 года.

Бюджетная классификация Российской Федерации является груп­пировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная клас­сификация, обеспечивая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней, включает в себя:

• классификацию доходов бюджетов РФ;

• функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

• экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

• классификацию источников внутреннего финансирования де­
фицитов бюджетов РФ;

• классификацию видов государственных внутренних долгов РФ
и субъектов РФ.

Необходимо отметить, что законодательные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления при ут­верждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, но при этом они не вправе нарушать общие прин­ципы построения и единства бюджетной классификации Российс­кой Федерации.

Межбюджетные отношения — отношения между органами государ­ственной власти Российской Федерации, органами государственной вла­сти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправ­ления по обеспечению бюджетного процесса. Межбюджетные отноше­ния существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление. Но складываться они могут на разных ос­новах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответству­ет высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие Или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов

!79

власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо про­тивоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятель-ности территориальных бюджетов при соблюдении единства обще­государственных интересов. Принципы, на основе которых функ­ционируют федеративные бюджетные системы, называют прин­ципами бюджетного федерализма.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Гер­мания, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и другие. Для классического федерализма характерен высокий уровень автономии отдельных политико-территориальных образований, и такая авто­номия — объективная необходимость. Она не противоречит, а, на­оборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. Не следует рассматривать как отступление от федерализма разную степень ав­тономии субъектов федерации. Например, в Канаде особый статус получила провинция Квебек, а в США привилегии при разграниче­нии налогов между федеральным центром и штатами предусмотре­ны для Аляски.

Асимметричность федерации не является отступлением от прин­ципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объек­тивной необходимостью, это обязательное условие для сбалан­сированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства. Российская Федерация отно­сится к асимметричным федерациям. Б ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции РФ (ст. 5) все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав, однако, не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и полити­ческим условиям для функционирования и развития субъектов Фе­дерации.

Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие принципы меж-бюджетных отношений:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по опреде­
ленным уровням бюджетной системы РФ;

• разграничение (закрепление) на постоянной основе и рас­
пределение по временным нормативам регулирующих дохо­
дов по уровням бюджетной системы РФ;

• равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджет­
ных прав муниципальных образований;

I • выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспечен­ности субъектов РФ, муниципальных образований; • равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с феде­ральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимо­отношениях с бюджетами субъектов РФ.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма. Этот термин по непонятным причинам даже не упоминается в ко­дексе, однако, именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта— между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы орга­низации межбюджетных взаимоотношений в субъектах Федерации определены в Федеральном законе от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции».

Отметим, что децентрализация бюджетных средств — необходи­мый процесс при переходе от унитарной к федеративной модели межбюджетных отношений. Как по этому вопросу складывалась си­туация в России с 1992 по 1997 год, показано в табл. 4.3.1.

Таблица 4.3.1

Фактические пропорции распределения расходов по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%)

Бюджеты	Год
Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов Федерации в том числе: региональные местные	61,4 38,6 10,1 28,5	50,3 49,7 20,3 29,4	49,3 50,7 22,1 28,6	47,9 52,1 21,5 30,6	47,4 52,6 20,6 32,0	41,7 58,3

Как видно из таблицы, процесс децентрализации действительно ярко выражен во взаимоотношениях между центром и регионами. Внутри субъектов Федерации доля расходов постоянно преобладает в местных бюджетах, что является результатом сосредоточения в этих бюджетах основной части бюджетных затрат на социальную сферу и поддержку экономики.

Сопоставим данные по расходам с пропорциями распределения доходов между звеньями бюджетной системы РФ {табл. 4.3.2).

Таблица 4.3.2

Фактические пропорции распределения доходов по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%)

Бюджеты			Год
Федеральный бюджет	55,9	50,5	49,0	51,8	52 3
Консолидированные
бюджеты субъектов
Федерации	44,1	49,5	51,0	48,2	47,7	55,2
в том числе:
региональные	16,5	25,7	26,3	24,8	23,3
местные	27,6	23,8	24,7	23,4	24,4

_____ i____________ i

Дата добавления: 2014-11-09