Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм 2 страница

Сравнение пропорций распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы показывает, что между ними имеется несоответствие, т.е. децентрализация расходных полномочий не со­провождается адекватной передачей доходных источников. Тради­ционно распределение доходов между звеньями бюджетной системы осуществлялось посредством закрепления собственных доходов и использования регулирующих доходов.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюдже­тов относятся:

• налоговые доходы, законодательно закрепленные за соответ­
ствующими бюджетами;

• неналоговые доходы, за исключением доходов от использо­
вания имущества, находящегося в государственной или му­
ниципальной собственности;

• безвозмездные перечисления.

При этом финансовая помощь не относится к собственным до­ходам соответствующего бюджета.

Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федера­ции или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам

доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уров­ня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство и бюджетная практика постоянно «размывали» эти два понятия — соб­ственные и регулирующие доходы. Действительно, разделить их дос­таточно трудно, поскольку в обоих случаях речь могла идти о частях (долях) доходов. Бюджетный кодекс РФ разделяет собственные и ре­гулирующие доходы по периоду их установления: собственные дохо­ды определяются на постоянной основе; регулирующие доходы уста­навливаются на год или на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов опре­деляется также видом нормативного документа, который их устанав­ливает. Так, собственные доходы регламентируются бюджетным и налоговым законодательством в целом, а регулирующие доходы — за­конодательством Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации о соответствующем бюджете на очередной год. Например, в 1998 году акцизы на вино-водочные изделия относились к регулиру­ющим доходам, так как параметры их распределения между федераль­ным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации регламентирова­лись Федеральным законом от 26.03.98 г. № 43-ФЗ «О федеральном бюджете на 1998 год»; а налог на прибыль, в части, поступающей в субъекты Федерации, относится к собственным доходам субъектов Федерации, так как распределение ставки налога на прибыль закреп­лено в Законе РФ от 27.12.91 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль пред­приятий и организаций» (с изменениями и дополнениями).

Бюджетное регулирование — это процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюдже­тов нижестоящего территориального уровня и социально-экономи­ческого развития территориальных образований путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета од­ного уровня в бюджет другого, при недостатке доходного потенциала на соответствующих территориях. Как правило, использование соб­ственных и регулирующих доходов не позволяет в полной мере ре­шить проблему сбалансированности нижестоящих бюджетов. К меж­бюджетным отношениям относят и предоставление финансовой по­мощи (дотации, субвенции и др.), а также взаимные расчеты и бюд­жетные компенсации. Кратко охарактеризуем каждую форму.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвоз-

мездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Эта форма финансовой помощи является традиционной. Однако в 1994 году был сделан важный шаг в реформировании межбюджетных от­ношений, и основной формой оказания финансовой помощи стала нормативно-долевая дотация (трансферт).

Нормативно-долевая дотация (трансферт) — сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной ос­нове в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой под­держки регионов (ФФПР) или фонда финансовой поддержки муни­ципальных образований (ФФПМО), создаваемых соответственно в федеральном бюджете или в бюджетах субъектов Федерации, исходя из утверждаемых законами об этих бюджетах долей (процентов) субъек­тов Федерации или муниципальных образований в указанных фон­дах. Методика расчета нормативно-долевой дотации направлена на осуществление горизонтального выравнивания бюджетных доходов территорий на душу населения и оказание им финансовой помощи по единым для всех правилам. Источник выделения нормативно-до­левой дотации — целевой бюджетный фонд, который формируется в определенном размере от суммы налоговых поступлений. О роли нор­мативно-долевой дотации в общем объеме финансовой помощи сви­детельствуют данные табл. 4.3.3.

Таблица 4.3.3 Финансовая помощь субъектам Федерации в 1996-1998 годы (%)

Виды финансовой помощи	1996 г.	1997г.	1998 г.
Финансовая помощь субъектам Федерации, всего	100,0	ШОП	1АП П
Федеральный фонд финансовой поддержки регионов			1Ш,и
Субвенция г. Москве	72,0 4,9	73,8 1 1	OO,J
Дотации закрытым административно-террито­риальным образованиям (ЗАТО)	4,8	3,5 46	т о
Дотация г. Сочи			/,3
Финансирование расходов по содержанию объектов жилого фонда и социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного	0,35	0,4	0,4
самоуправления	J2 4	I 1 С
Бюджетные ссуды на оказание финансовой		И,о
поддержки завоза в районы Крайнего Севера	5,5	3,4
Средства, передаваемые по взаимным расчетам		1 Ч	1 1
Прочие мероприятия в области регионального развития		1,4

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юри­дическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осу­ществление целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок, в случае неизрасходования ее в установленный срок или расхо­дования не по назначению суммы субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена. Если субвенция выдается с указанием некоторых других условий, то она называется «обуслов­ленной субвенцией».

Бюджетный кодекс РФ возвращает такое понятие, как «субсидия». Этот термин практически не использовался в бюджетном процессе 19 90-х годов, однако, в Законе РСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в. РСФСР» субсидия упоминается наряду с дотацией и субвенцией как безвоз­мездная помощь, передаваемая в бюджеты нижестоящих уровней.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету дру­гого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физичес­кому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые дру­гому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной осно­вах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Не­смотря на то, что ссуда упоминается почти во всех бюджетных зако­нах, именно Бюджетный кодекс законодательно ограничивает вре­мя предоставления ссуды шестью месяцами, хотя традиционно на практике срок ссуды ограничивался финансовым годом. Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на финансирование кас­совых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, могут быть выданы по решению федеральных исполнительных органов власти. При этом цели предоставления ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюд­жетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Взаимные расчеты — метод бюджетного регулирования, который Применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимают Какие-либо решения (например, о повышении заработной платы Работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), что Не было учтено при формировании бюджетов на этот год, то такие Решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов на­логов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Бюджетные компенсации — суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных реше­ниями органов власти другого уровня. В Бюджетном кодексе «ком­пенсационная» норма установлена следующим образом: в течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представительные органы местного само­управления не вправе принимать решений, приводящих к увеличе­нию расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюд­жетов других уровней бюджетной системы РФ, без внесения изме­нений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюд­жетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпаде­ние) доходов.

Как было отмечено выше, первый этап реформы межбюджет­ных отношений был осуществлен в 1994 году. Однако к 1997 году стало ясно, что существенных качественных изменений в резуль­тате осуществления этого этапа не произошло, наоборот, кризис межбюджетных отношений обострился, что нашло отражение в не­довольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедре­ния «одноканальной модели». Суть ее сводится к следующему. Для большинства регионов определяется фиксированная сумма плате­жей в федеральный бюджет — своеобразный план (оклад) по нало­говым поступлениям. Сверхплановые поступления целиком зачис­ляются в бюджет региона. Регионы, которым недостаточно всей суммы собранных на их территории налогов, получают фик­сированный объем финансовой помощи из федерального бюджета, восполняющий дефицит их бюджетов. Однако «одноканальная мо­дель» может привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджет­ного, а затем и экономического пространства, ухудшит инвестици­онный и предпринимательский климат и, как результат, усилит сепаратистские тенденции.

В 1998 году Правительство РФ одобрило «Концепцию реформи­рования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 годах»¹, направленную на решение следующих задач:

• разграничение расходных полномочий и ответственности, а
также налоговых полномочий и доходных источников между
органами власти и управления разных уровней;

• совершенствование механизмов бюджетного выравнивания и
распределения финансовой помощи.

Для решения последней задачи предполагается:

¹ Постановление Правительства РФ от 30.07.98 г. № 862.

• разделить финансовую поддержку на текущую и инвестици­
онную;

• осуществить поэтапный переход к оценке объективных бюд­
жетных потребностей регионов на основе бюджетных норма­
тивов и индексов бюджетных расходов;

• использовать в формулах бюджетного выравнивания показа­
тели налогового потенциала территорий;

- концентрировать инвестиционные ресурсы, распределяемые между регионами, в Федеральном фонде регионального раз­вития;

• усилить целевую направленность финансовой помощи и ее
обусловленность.

Проводимые реформы направлены на то, чтобы органы власти и управления обладали реальной налогово-бюджетной самостоя­тельностью и несли полную ответственность за ее использование.

Контрольные вопросы:

1. Назовите звенья бюджетной системы РФ.

2. Перечислите и поясните основные принципы построения и функциони­
рования бюджетной системы РФ.

3. В чем заключается принцип самостоятельности, и как он реализуется на
практике?

4. Назовите формы межбюджетных взаимоотношений.

5. Определите основные направления реформы межбюджетных взаимоот­
ношений.

4.4. Доходы и расходы бюджетов. Бюджетный дефицит

Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете:

• пояснить способы и назвать конкретные источники образо­
вания бюджетного фонда;

• классифицировать доходы и расходы бюджета по различным
признакам;

¹ сформулировать принципы бюджетного финансирования;

• назвать причины возникновения дефицита бюджета;

• перечислить источники покрытия бюджетного дефицита.

4.4.1. Виды доходов и расходов бюджета

Доходы бюджета, как было рассмотрено выше, выражают эко­номические отношения, возникающие в процессе формирования

основного общегосударственного фонда денежных средств. Формой проявления этих отношений выступают различные виды платежей предприятий, организаций и населения в бюджет. Бюджетные дохо­ды — понятие более узкое по сравнению с государственными доходами, поскольку последние включают в себя также доходы внебюджетных фондов и доходы государственных предприятий и организаций.

По своему материально-вещественному воплощению доходы бюд­жета представляют собой денежные средства, поступающие в безвоз­мездном и безвозвратном порядке, в соответствии с действующим в стране бюджетным и налоговым законодательством, в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления. Основным источ­ником формирования рассматриваемых доходов является нацио­нальный доход, причем, в сферу бюджетного перераспределения по­падают его конкретные компоненты. Речь идет о доходах хозяйству-ющих субъектов, полученных в результате первичного распределе­ния чистого национального продукта. К ним относятся:

• предпринимательская прибыль (промышленности, сельского
хозяйства, торговли и других отраслей);

• заработная плата работников сферы материального и немате­
риального производства;

• доходы лиц, работающих не по найму;

• рента собственников земли;

• ссудный процент (прибыль банков и вкладчиков).
Источником формирования бюджетного фонда иногда выступа­
ет национальное богатство, а именно, доходы от приватизации госу­
дарственной и муниципальной собственности, от продажи золото­
валютного запаса и других национальных ценностей. Пополнение
ресурсов бюджетного фонда может осуществляться также на основе
внутренних и внешних займов и за счет эмиссии бумажных денег.
Привлекаемые государством на возмездной основе временно свобод­
ные денежные средства юридических лиц, сбережения населения, иност­
ранный капитал (посредством продажи на финансовом рынке госу­
дарственных облигаций; получения кредита под залог пакета акций
крупных предприятий; получения государственных займов от отдель­
ных государств либо от международных финансово-кредитных уч­
реждений) отражают кредитный метод формирования бюджетных
ресурсов, предполагающий возвратность заимствований и платность
за их использование. Именно поэтому средства, мобилизуемые на
основе государственных займов, необходимо рассматривать не в ка­
честве источника формирования доходов бюджета, а в качестве спо­
соба временного пополнения бюджетного фонда. Аналогичным об-

1QQ

пазом следует характеризовать и эмиссию бумажных денег. К ней государство прибегает при чрезвычайных обстоятельствах, когда по­лучение доходов и займов оказывается затруднительным, а финан­сирование бюджетных расходов — неотложным. Данный способ по­полнения бюджетных ресурсов вызывает рост денежной массы без соответствующего товарного обеспечения, что усиливает инфляци­онные процессы и влечет за собой тяжелые социально-экономичес­кие последствия. Соотношение способов образования бюджетного фонда — на основе взимания бюджетных доходов, привлечения займов и бумажно-денежной эмиссии — различается по странам и во времени, зависит от конкретной экономической ситуации, от степени остро­ты социальных и других противоречий, от состояния самой финан­совой системы.

Состав бюджетных доходов, их структура органически связаны с объемами общественного продукта и национального дохода и оп­ределяются финансовой политикой государства. В Российской Фе­дерации доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений. К нало­говым доходам, формирующим основную часть (около 84%) бюд­жетного фонда государства, относятся предусмотренные законода­тельством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сбо­ры, а также пени и штрафы. Неналоговыми доходами бюджета (на их долю приходится около 10% консолидированного бюджета РФ) являются:

• доходы от использования имущества, находящегося в государ­
ственной и муниципальной собственности (средства, получае­
мые: в виде арендной платы за сдачу названного имущества во
временное владение и пользование; процентов по остаткам
бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; от
передачи имущества под залог и в доверительное управление;
возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и
ссуд; в виде других доходов от использования соответствующе­
го имущества);

• доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имуще­
ства, находящегося в государственной или муниципальной соб­
ственности;

• доходы от платных услуг, оказываемых органами государствен­
ной власти и местного самоуправления, а также бюджетными
учреждениями;

При изучении п. 4.4 см. ст. 39—96 Бюджетного кодекса РФ.

• средства, полученные в результате применения мер граждан
ско~правовой, административной иуголовной ответственное^
(штрафы, конфискации, компенсации и иные суммы прину
дительного изъятия);

• доходы, в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, получен
ных от бюджетов других уровней бюджетной системы Россий­
ской Федерации;

• иные неналоговые доходы.

данные табл. 4.4.1.

Общее представление о роли налогов и неналоговых доходов в формировании бюджетных ресурсов Российской Федерации дают

^XE^^^WU1

Бюджеты	Всего поступ-	1_	Доходы 1------------------ '___ _ —
	1 лений	^1 нало-	ненало-	------------ — Другие
г~--------- —----------------- _	J_____ j	говые:	говые
1996 год	I	— \	—-—■— |
Консолидированный
бюджет РФ в том числе:	100,0	84,7	10,3	5,0
Федеральный бюджет РФ Консолидированные	100,0	77,6	15,0
бюджеты субъектов РФ—------------------------ ________	100,0	91,9	5,4	2,7
1997 год	— г		-_____ L	——
Г
Консолидированный
бюджет РФ	100,0	83,2	9Д	77 i
в том числе:				' i'
Федеральный бюджет РФ Консолидированные	100,0	75,4	19,9	4,7
бюджеты субъектов РФ	100,0	90,2	5,8	4,0

от 1Т«Г^Т^ТГ^{М01УТЗаЧИСЛЯТЬСЯ} ^возмездные ^речисления

ZmJZTul" Г*^** международных организаций и при-вительств иностранных государств.

РФзЙ96-Ш7^^^^ 190

Доходы бюджета классифицируются не только по методам взи~ _ания — на налоговые и неналоговые, но и по другим признакам, ^пример:

• в зависимости от государственного устройства страны различа­
ют: а) в унитарном государстве — доходы центрального (госу­
дарственного) бюджета и доходы местных бюджетов; б) в феде­
ративном государстве —доходы федерального бюджета, дохо­
ды бюджетов членов федерации и доходы местных бюджетов;

• в зависимости от государственного устройства страны разли­
чают: а) в унитарном государстве — доходы центрального (го­
сударственного) бюджета и доходы местных бюджетов; б) в фе­
деративном государстве — доходы федерального бюджета, до­
ходы бюджетов членов федерации и доходы местных бюдже­
тов;

• взависимости от уровня бюджетной системы, за которым зак­
репляются доходы, они подразделяются на собственные и регу­
лирующие;

• по источникам образования выделяют доходы, поступающие от
юридических лиц и от населения;

• в зависимости от гражданства субъектов налогообложения —
уплачиваемые резидентами или нерезидентами;

• по конкретным объектам обложения — взимаемые с имущества

или дохода;

• по конкретным видам прямых и косвенных налогов (налог на
прибыль предприятий и организаций, подоходный налог с
физических лиц и др.; акцизы, налог на добавленную сто­
имость (НДС), таможенные пошлины, фискальные монопо­
лии).

Расходы бюджета, являясь важной составной частью государств ^1еНных расходов в целом, выражают экономические отношения, ¹⁰зникающие в связи с использованием средств общегосударствен­ного денежного фонда. Формой проявления этих отношений вы-^СтУпают конкретные виды бюджетных расходов, причем, их много-°бразие обусловлено действием целого ряда факторов: природой и Функциями государства, уровнем социально-экономического раз-^31]гия страны, разветвленностью связей бюджета с национальной ^>кОномикой, административно-территориальным устройством го-Марства и т.п. Различное сочетание названных факторов порождает * ^ли иную систему расходов конкретного бюджета на определенном ^Пе общественного развития. По своему материально-вещест-"Нному воплощению, бюджетные расходы представляют собой де-

Дата добавления: 2014-11-09