Исполнение бюджета. Экономический анализ бюджетных показателей 1 страница

Исполнение бюджета имеет своей целью обеспечить поступление доходов и финансирование расходов в пределах утвержденных бюд­жетов: федерального, субъектов РФ, местных (органов местного са­моуправления). Оперативный документ, на основе которого осуще­ствляется исполнение бюджета— поквартальная роспись доходов и расходов. Бюджетная роспись — документ о поквартальном распреде­лении доходов и расходов бюджета и поступлениях из источников фи­нансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российс­кой Федерации.

Исполнить бюджет по доходам — значит мобилизовать контин-генты¹ налогов, сборов и других платежей и распределить их по уров­ням бюджетной системы в соответствии с существующим за­конодательством. Министерство по налогам и сборам Российской Федерации, налоговые органы в субъектах РФ контролируют пол­ноту и правильность уплаты налогов и сборов во все уровни бюдже­тов. Государственный таможенный комитет Российской Федерации осуществляет сбор доходов от внешнеэкономической деятельности юридических и физических лиц. Федеральный комитет по управле­нию государственным имуществом, Федеральный фонд государ­ственного имущества осуществляют сбор средств от использования и продажи государственного имущества, комитеты по управлению имуществом субъектов РФ — сбор средств от использования и про­дажи имущества, принадлежащего субъектам РФ, органы (должност­ные лица) по управлению имуществом муниципальных образова­нии — сбор средств от использования и продажи имущества, при­надлежащего муниципальным образованиям.

Распределение мобилизованных налогов, сборов, других платежей по уровням бюджетной системы, по конкретным бюджетам (напри­мер, в пределах субъекта РФ — по бюджетам районов и городов) — это реализация различных форм межбюджетных отношений через ме­ханизм бюджетного регулирования. Важнейшим из них в настоя­щее время является предоставление нижестоящему бюджету отчис­лений от налогов вышестоящего бюджета на год или на долговре-

¹ Контингент определенного налога, сбора — это общая сумма его моби­лизации от всех плательщиков на соответствующей территории (в целом по РФ, по субъекту РФ, в границах определенного административно-террито­риального образования) в месяц, квартал, год.

менной основе. Распределение федеральных налогов производят органы Федерального казначейства.

Дотации и субвенции предоставляются нижестоящему бюджету в суммах, предусмотренных в поквартальной росписи, если испол­нение вышестоящего бюджета происходит в пределах утвержденных показателей, если в бюджет вносились уточнения— в пределах уточ­ненной росписи доходов и расходов.

Формирование доходов бюджетов большинства субъектов РФ и местных бюджетов, а следовательно, и финансирование расходов в суммах утвержденного бюджета во многом определяется своевре­менным и полным перечислением трансфертов. Расчеты транс­фертных платежей из Федерального фонда финансовой поддержки (ФФФП) регионов производятся ежемесячно в пятидневный срок после составления сводного отчета об исполнении бюджетов субъек­тов Российской Федерации и федерального бюджета за соответст­вующий месяц.

Кассовое исполнение бюджета производится учреждениями бан­ков, где открыты счета соответствующего бюджета³.

Исполнить бюджет по расходам — это значит профинансировать рас­ходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной роспи­сью. Бюджетные ассигнования² направляются распорядителям средств. По объему предоставленных прав они подразделяются на главные и нижестоящие. Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти РФ, имеющий право распределять сред­ства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств³, определенный ведомственной клас­сификацией расходов федерального бюджета. Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — орган го­сударственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, наделенные правом распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенный ве­домственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

. ¹ Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступаю­щих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюд­жета на единый счет бюджета и осуществление всех предусмотренных расхо­дов с единого счета бюджета.

² Бюджетные ассигнования — средства, предусмотренные бюджетной рос­
писью получателю или распорядителю бюджетных средств.

³ Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная орга­
низация, имеющая право на получи гие бюджетных средств в рамках бюджет­
ной росписи на соответствующий год.

Главные распорядители средств — руководители соответствующих министерств, ведомств, управлений, департаментов — санкцио­нируют расходы на проведение централизованных мероприятий и соответствующих целевых программ; распределяют предоставленные средства между нижестоящими распорядителями средств. На уровне учреждения, организации, предприятия, получающих бюджетные ас­сигнования, ответственность за правильное, целевое, эффективное использование средств возложена на руководителя.

В целях реализации государственной бюджетной политики, эф­фективного управления доходами и расходами в процессе исполне­ния федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, повышения оперативности в финансировании государственных программ, уси­ления контроля за поступлением, целевым и экономным использо­ванием государственных средств в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 15 56 в Российской Федерации была обра­зована система органов Федерального казначейства.

Единая централизованная система органов Федерального казначей­ства состоит из Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов Федерального казначейства по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москва и Санкт-Петербург, городам (за исключением городов районного под­чинения), районам и районам в городах. Органы казначейства яв­ляются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы рас­ходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяй- [^;, ственных функций. Казначейство подчиняется Министру финан­сов РФ. В своей деятельности казначейство руководствуется Кон­ституцией и законами РФ; указами и распоряжениями Президента РФ; постановлениями и распоряжениями Правительства РФ; По-; ложением о Федеральном казначействе РФ; приказами и распоря­жениями Министра финансов РФ.

Одним из важных направлений совершенствования бюджетного

1 процесса является перевод на казначейскую систему исполнения

бюджетов всех субъектов РФ и местных бюджетов. Такая работа про-

[ водится и, как свидетельствует практика многих территорий, дает

положительные результаты.

Главными задачами органов Федерального казначейства являются: • организация, осуществление и контроль над исполнением фе­дерального бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из прин­ципа единства кассы;

■ регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюд­жетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, кон­троль над поступлением и использованием внебюджетных (фе­деральных) средств;

• осуществление краткосрочного прогнозирования объемов го­
сударственных финансовых ресурсов, а также оперативное уп­
равление этими ресурсами в пределах установленных на соот­
ветствующий период государственных расходов;

• сбор, обработка и анализ информации о состоянии государ­
ственных финансов, представление высшим законодательным
и исполнительным органам государственной власти и управ­
ления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства
РФ по федеральному бюджету РФ, о государственных (феде­
ральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджет­
ной системы РФ;

• управление и обслуживание совместно с Центральным бан­
ком РФ и другими уполномоченными банками государствен­
ного внутреннего и внешнего долга РФ;

• разработка методологических и инструктивных материалов,
порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся
к компетенции казначейства, обязательных для органов госу­
дарственной власти и управления, предприятий, учреждений
и организаций, включая организации, распоряжающиеся сред­
ствами государственных (федеральных) внебюджетных фон­
дов; ведение операций по, учету государственной казны Рос­
сийской Федерации.

Исполнение федерального бюджета по доходам предусматривает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

• распределение регулирующих доходов в соответствии с ут­
вержденным бюджетом;

• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах со­
ответствующего бюджета.

Исполнение бюджетов по расходам осуществляется в пределах фак­тического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных процедур санкционирования и финанси­рования. Санкционирование расходов федерального бюджета осущест­вляется в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным феде­ральным законом о федеральном бюджете или не обеспеченных по­ступающими доходами и средствами заимствований федерального бюджета. Санкционирование бюджетных расходов включает:

• утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распо­
рядителей и получателей средств федерального бюджета; уточ­
нение смет доходов и расходов распорядителям средств феде­
рального бюджета и бюджетным учреждениям;

• утверждение и доведение до распорядителей и получателей
средств федерального бюджета лимитов бюджетных обя­
зательств¹;

• принятие денежных обязательств получателями средств фе­
дерального бюджета и их подтверждение.

Процедура финансирования состоит в расходовании бюджетных средств. После завершения операций по принятым бюджетным обя­зательствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюд­жета наступившего финансового года в качестве остатка средств.

Кратко остановимся на организации исполнения регионального бюд­жета на примере областного бюджета. Исполнение областного бюд­жета организует Правительство области. Поквартальное распре­деление ассигнований, предусмотренных в бюджете, определяется областным департаментом финансов. Министерства, комитеты, уп­равления, департаменты представляют в департамент финансов свод доходов по установленной форме. В соответствии с утвержденным бюджетом и его поквартальным распределением департамент финан­сов составляет роспись доходов и расходов бюджета.

В ходе исполнения областного бюджета в него могут вноситься изменения. Правительство области имеет право принимать реше­ния о внесении изменений в областной бюджет в пределах утверж­денных годовых ассигнований по каждому направлению расходов², вносить изменения в показатели областного бюджета, бюджетов рай­онов и городов областного подчинения в связи с изменениями нало­гового, бюджетного и иного законодательства Российской Федера­ции, которые принимаются после утверждения областного бюджета на очередной год, изменяют характеристики бюджета и пропорции межбюджетных отношений.

Если в ходе исполнения бюджета областные органы власти и уп­равления в пределах своей компетенции принимают решение, в связи с которым уменьшаются доходы или увеличиваются расходы бюд­жетов районов и городов областного подчинения, то выпадающие

¹ Лимит бюджетных обязательств — объем бюджетных обязательств, опре­
деляемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств
органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

² Эта норма права в разных субъектах Российской Федерации может иметь
; иную редакцию.

доходы должны компенсироваться этим бюджетом из средств област­ного бюджета. При этом в расчет не принимается свободный остаток средств бюджетов районов, городов областного подчинения, образо­вавшийся на начало текущего года и не израсходованный к моменту принятия указанного решения.

Правительство области определяет направления использования доходов бюджета, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета, а также сумм превышения доходов над расходами, обра­зующихся в результате увеличения поступлений в бюджет или эко­номии расходов, и передает их на утверждение Законодательного собрания¹. Другие потери в доходах или излишние расходы рай­онов из областного бюджета не компенсируются, за исключением случаев, когда они вызваны изменением подчиненности предприя­тий, организаций, изменением компетенции органов власти или внесением изменений в законодательство уже в процессе исполне­ния бюджета. Передача средств в этих и ряде других случаев осу­ществляется через взаимные расчеты между вышестоящим и ни­жестоящим бюджетами.

Бухгалтерский учет и отчетность об исполнении областного бюд­жета организуется в порядке, установленном законодательством Рос­сийской Федерации. Для составления отчета об исполнении консо­лидированного бюджета области районные (городские) финансовые управления в установленные сроки представляют в Департамент финансов областной администрации отчет об исполнении бюджетов на своих территориях. Ежегодно, в срок, установленный Законода­тельным собранием области, правительство области представляет отчет об исполнении областного бюджета в Законодательное собра­ние, которое его рассматривает и утверждает.

Важнейший элемент бюджетного процесса— экономический ана­лиз бюджетных показателей: их обоснованности, структуры, дина­мики, других параметров. Анализ проводится на всех этапах бюд­жетного процесса— при формировании, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета. Его осуществляют финансовые и налоговые органы; ведомства; органы Федерального казначейства; контроли­рующие органы; депутатский корпус; финансовые службы хозяйству­ющих структур.

Особо возрастает значимость анализа в настоящее время: при пе­реходе на прогнозное формирование бюджетов; отработке методов максимальной мобилизации доходов и эффективного их исполь-

¹ Эта норма права в разных субъектах Российской Федерации также мо­жет иметь иную редакцию.

зования; решении вопросов регулирования бюджетов всех уровней, построении межбюджетных отношений в рамках требований бюд­жетного федерализма; реструктуризации расходов и оптимизации походной части бюджета; решении других проблем.

В зависимости от поставленных задач избирается та или иная ме­тодика анализа, но можно выделить основополагающие принципы, которыми необходимо руководствоваться при проведении аналити­ческой работы на каждом уровне бюджета. Анализ должен быть;

• конкретным, т.е. основываться на изучении широкого круга
показателей, всесторонне характеризующих определенное яв­
ление, процесс, тенденцию;

• системным, т.е. представлять собой систему аналитической ра­
боты—по срокам, охвату вопросов, формам, приемам, взаи­
мосвязи изучаемых бюджетных показателей;

• оперативным, т.е. по результатам анализа должна осуществ­
ляться разработка рекомендаций, на основе которых можно
оперативно повлиять на степень реальности бюджетных по­
казателей, уровень их фактического исполнения;

• объективным, что обеспечивается обоснованным подбором ана­
лизируемой информации, таким перечнем показателей, кото­
рый способен всесторонне и объективно охарактеризовать всю
совокупность причин, факторов, определяющих выявленную
динамику, тенденции.

Методика экономического анализа бюджетных показателей опре­деляет этапы анализа и приемы аналитической обработки инфор­мации. Этапы анализа можно представить так. Прежде всего, осу­ществляется проверка, свод, группировка необходимых данных. За­тем — собственно аналитическая обработка: сравнение соответст­вующих показателей по доходам, расходам, стандартам, нормативам, сети, штатам, контингентам, другим показателям, определяющим параметры бюджета; установление причин отклонений; раскрытие взаимосвязей и количественных зависимостей между показателями. Далее следует подведение итогов анализа, основные выводы. Заклю­чительный этап— разработка практических предложений и рекомен­даций по результатам анализа.

Каждое направление анализа имеет свои особенности. Например, депутатский корпус при рассмотрении бюджета приоритетно изучает соблюдение: законодательства при расчете бюджетных показателей; социальных, гарантированных государством нормативов по расходам; Принципов бюджетного федерализма при установлении взаимоотно­шений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации, а внутри последних — с местными бюджетами; финан-

8 Б-4

сового обеспечения установленных экономическими и социальным^ прогнозами темпов и пропорций развития различных отраслей хозяй­ства; целого ряда других положений и показателей. В ведомствах боль­шое внимание уделяется анализу показателей по сети, штатам, кон-тингентам; соблюдению стандартов, норм и нормативов; другим воп­росам. Органы федерального казначейства в приоритетном порядке анализируют объем мобилизации и обоснованность распределения поступающихдоходов по уровням бюджетов; полноту, правильность и целевое использование бюджетных средств; своевременность «про­хождения» доходов и расходов по счетам; другие вопросы.

Методика экономического анализа бюджетных показателей при формировании, рассмотрении и исполнении бюджета условно мо­жет быть подразделена на общую и частную. Элементами общей ме­тодики являются: определение задач анализа; подбор и предваритель­ная проверка достоверности и правильности анализируемых пока­зателей; использование приема сравнения как основного при опре­делении уровня исполнения и динамики бюджетных показателей; применение утвержденных или уточненных данных в качестве базы для сравнения и оценки показателей; прием разложения отклоне­ний от установленных назначений по факторам, различно повлияв­шим на результаты исполнения бюджета по доходам или расходам; широкое применение наряду с абсолютными относительных и сред­них показателей, а также сводных величин; использование аналити­ческих группировок и построение таблиц, позволяющих судить об уровне формируемых показателей и о результатах исполнения бюд­жета; и другие.

Практическое применение частной методики определяется: эта­пом бюджетного процесса; уровнем бюджета; видом доходов или на­правлением расходов; структурой, проводящей анализ; количеством и качеством данных, которые обеспечат наиболее полную информа­цию по анализируемому вопросу, способами их проверки; видами необходимых группировок и расчетов, аналитических таблиц; пред­положительными выводами, которые могут последовать по резуль­татам анализа. Каждый из элементов методики анализа имеет важ­ное значение, но конкретность и действенность выводов экономи­ческого анализа зависят, прежде всего, от их комплексного приме­нения. Дополняя друг друга, различные приемы анализа способству­ют раскрытию сложных связей и зависимостей, возникающих меж­ду соответствующими показателями в процессе формирования и ис­полнения бюджета по доходам и расходам.

Материалы экономического анализа показателей при формиро­вании и исполнении бюджета оформляются в виде пояснительной записки к прогнозу, проекту или к отчету об исполнении бюджета.

Этот документ вместе с тем является своеобразным отчетом о работе соответствующего финансового органа, ведомства, так как свидетель­ствует об обоснованности прогнозных или плановых показателей, о глераХэ принятых для исполнения бюджета по доходам и расходам, выявления резервов, мероприятиях по укреплению бюджетной и финансовой дисциплины. Таким образом, экономический анализ является неотъемлемой частью бюджетного процесса на всех стадиях «прохождения» бюджетных показателей.

Общая экономическая стабилизация в стране и завершение бюд­жетной реформы будут способствовать совершенствованию бюджет­ного процесса, максимальной реализации установленных законода­тельством полномочий участников бюджетного процесса, увеличе­нию доходов бюджетов всех уровней, эффективному использованию бюджетных ассигнований.

Контрольные вопросы:

1. Назовите этапы бюджетного процесса, охарактеризуйте систему органов,
обладающих бюджетными полномочиями.

2. Перечислите нормативные документы, регламентирующие бюджетный
процесс в Российской Федерации на федеральном, региональном и мест-

^г ном уровне.

3. Перечислите бюджетные полномочия законодательных (представитель­
ных) и исполнительных органов власти. Дайте краткую характеристику

i полномочий Министерства финансов РФ в бюджетном процессе.

4. Назовите этапы организации работы по формированию федерального бюд­
жета в федеральных министерствах и ведомствах. Перечислите этапы орга­
низации работы по формированию территориальных бюджетов субъектов
РФ, местных бюджетов в администрациях субъекта РФ, органах местного
самоуправления,

5. Перечислите документы, представляемые в Государственную Думу Феде­
рального Собрания Российской Федерации одновременно с внесением на
рассмотрение в первом чтении проекта Федерального закона «О федераль­
ном бюджете на год», назовите цель их представления.

6. Дайте краткую характеристику процедуры рассмотрения и утверждения фе­
дерального бюджета в Государственной Думе в первом, втором, третьем и
четвертом чтениях.

7. Расскажите о структуре Федерального закона «О федеральном бюджете»,
структуре доходов и расходов федерального бюджета на очередной финан­
совый год.

8. Перечислите полномочия главных распорядителей средств федерального

бюджета.

9. Назовите права и обязанности получателей бюджетных средств.

10. Перечислите задачи экономического анализа бюджетных показателей при
прогнозировании, формировании бюджета, а также в процессе и по ре­
зультатам исполнения бюджета.

4.6. Казначейская система исполнения бюджета

Изучив материалы данного параграфа, Вы сможете:

• обосновать необходимость перехода на казначейскую систе­
му исполнения бюджетов;

• дать характеристику существующей системе территори­
альных органов Федерального казначейства и их функцио­
нального назначения;

• определить порядок исполнения федерального бюджета по до­
ходам и расходам;

• перечислить принципы контроля над исполнением бюджета.

Переход России к рыночным отношениям и отказ от единой го­сударственной формы собственности уже в начале 1990-х годов поста­вил государство перед необходимостью защиты своих финансовых интересов. Кассовое исдол нение бюджетов всех уровней через Цен­тральный банк России и коммерческие банки оказалось без долж­ного контроля со стороны государства. Банковская система претер­певала кардинальные изменения и перестала быть только государ­ственной, более того, для ее развития отвлекались и использовались финансовые средства государства. Чрезвычайно актуальным стало обеспечение учета, подконтрольности, защищенности и управляе­мости финансовыми ресурсами государства. Объективно сложилась необходимость создания органов исполнительной власти, способных обеспечить реализацию требований государства по управлению фи­нансами бюджетной системы страны. История развития экономи­ческих отношений в России имеет пример такой системы учрежде­ний. С 1821 по 1917 год «главное счетоводство всех приходов и рас­ходов» осуществлялось Департаментом Государственного казначей­ства. Все развитые страны осуществляют исполнение государствен­ных бюджетов через систему казначейств: Швеция, США, Израиль, Австралия, Германия и т.д. В 1992 году и в России начался процесс формирования такой системы органов исполнительной власти фе­дерального уровня — территориальных органов Федерального каз­начейства. Правовой основой их создания и деятельности явились Указ Президента Российской Федерации¹ и «Положение о Феде­ральном казначействе»².

¹ Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном каз­
начействе».

Дата добавления: 2014-11-09