Страхование как экономическая категория отражает процесс фор­мирования целевых фондов денежных средств и их использование на 2 страница

• низкий по сравнению с другими странами пенсионный возраст (55-
60 лет);

• одинаковый (35-40 лет) трудовой стаж, требуемый для получения
максимальной пенсии;

• высокая доля пенсионеров, получающих пенсию на льготных ус­
ловиях (в зависимости от условий труда и т.д.);

• выплата социальных пенсий гражданам после достижения пенси­
онного возраста или установления инвалидности без необходимо­
го трудового стажа;

• выплата пенсий при продолжении трудовой деятельности;

• ограничение максимального размера пенсий;

• выплата фиксированных компенсационных надбавок в связи с ро­
стом цен;

• обязательные страховые взносы предприятий и организаций в Пен­
сионный фонд.

Дальнейшее сохранение нынешней системы пенсионного обес­печения становится практически невозможным. В настоящее время ряды пенсионеров пополняются за счет поколения военных лет, но в недалеком будущем их число начнет стремительно увеличиваться. Поэтому единственным выходом из этой ситуации признан поэтап­ный переход от распределительных к накопительным принципам финансирования трудовых пенсий, при котором взносы работодате­лей и самих работников идут не в общий котел (Пенсионный фонд), а на персональные счета. Это повысит заинтересованность в увели­чении легальной оплаты труда, приведет к рационализации затрат (расходы на пенсионные цели в России в настоящее время составля­ют 6,5% ВВП).

Действующая система социальной защиты основана на выделе-нии категорий населения, имеющих право на получение помоШй в виде льгот без учета реальной нуждаемости, что не является этало­ном социальной справедливости. Поэтому в Федеральной програМ"

ииальных реформ в Российской Федерации, на период до 2000 предусмотрена необходимость разработки и реализации новых,₀поввобластисоциальнойзащитынаселения,которыедолжны ^{1 Д}паться на принципы адресности и эффективности. В стране на-я создаваться сбалансированная совокупность социальных про-_м направленных на смягчение отрицательных последствий кри-^и частичную компенсацию потерь наиболее нуждающихся групп

д|4Ся "

населения.

jj_oBOe качество приобретает социальная политика и на уровне

отдельной административно-территориальной единицы. Прежде icero, это вовлечение в диалог новых субъектов социальной полити­ки. К ним относятся предприниматели, готовые нести ответствен­ность за социально-экономическую деятельность, а также лица на­емного труда, которые объединяются в профессиональные союзы, отстаивают свои интересы и защищают отраслевые приоритеты. Ра­стет число некоммерческих негосударственных организаций, при­нимающих на себя часть государственных социальных обязательств. Меняется и спектр предметов ведения социальной политики на ме­стах. Новые объекты аналогичны основным болевым точкам рос­сийского общества в целом. С этой точки зрения при реализации со­циальной политики формируется индивидуальный подход, конкрет­ность, прямая адресность, ориентированная либо на заданную груп­пу населения, либо на конкретную территорию.

Одним из новых механизмов взаимодействия в области удовлетво­рения общественных потребностей становится государственный со­циальный заказ. Новый взгляд на социальную сферу со стороны го­сударства и общества проявляется в том, что государство перестало быть монопольным источником заказа на реализацию социальных Услуг, Государственный заказ ограничен возможностями бюджетного финансирования и рамками государственных стандартов, он фор­мируется федеральными, региональными и муниципальными орга­нами власти и управления. Платный же заказ социальных институ-^в (юридических лиц различных организационно-правовых форм) ^{1 г}Раждан не имеет границ и стандартов, а регулируется законами 'ьшка. Таким образом, появление двух видов заказов создает пред->сылки для расширения ресурсной базы социальных учреждений, ^{1К Ка}к за каждым видом заказа стоят субъекты со своими интереса- ^ЛК потребностями и финансовыми возможностями. Заметим, что государственный социальный заказ представляет со->и поручение уполномоченного органа власти, выдаваемое на кон-Рсной основе организациям любой формы собственности на вы-^лНение целевой программы или отдельного проекта, направлен-

Б-4

ных на решение социально значимых проблем и финансируем полностью или частично за счет средств бюджета. Если до недавней времени не допускалось государственное финансирование негосуд_аь° ственных учреждений, то в настоящее время становится возможный установление договорных отношений между органами управления и конкретным исполнителем. Правовые отношения, возникающ_Ие между заказчиком и исполнителем социального заказа, принцип^ ально отличаются от отношений государственного органа и лодве-домственного учреждения, поскольку они регулируются гражданс­ким, а не финансовым правом. Средства, получаемые исполните­лем, являются платой за работу, а не целевым финансированием уц, реждения.

В большинстве российских законов, касающихся социальной сфе­ры, содержатся многочисленные бюджетные и налоговые нормы, определяется компетенция уровней власти, задаются требования к распределению расходов и доходов между бюджетами. На практике же бюджетный процесс и финансирование социальных отраслей осу­ществляется только по бюджетному законодательству, что усилива­ет социальную напряженность в обществе. Иначе говоря, отрасле- I вое законодательство предоставляет социальным партнерам широ­кий спектр прав, льгот и самостоятельности, а бюджетное и налого­вое — регламентирует, минимизирует затраты и возлагает финансо­вую ответственность за ненадлежащее его выполнение на руководи­телей учреждений. Очевидно, что этот конгломерат правовых норм, рассредоточенных по множеству законодательных актов различной природы, различных отраслей, принятых в разное время, является тормозом социального развития, способствует сворачиванию соци­альных программ и переводу части из них в разряд платных.

Таким образом, важнейшим условием функционирования любой социальной системы является ее ресурсное обеспечение, которое включает в себя кадры, материальную базу, финансовые средства или источники финансирования. Основное место среди этих источни­ков занимают средства бюджетов всех уровней и средства государ­ственных внебюджетных фондов социального назначения: пенси­онного, социального страхования, занятости, обязательного меди­цинского страхования. Несмотря на то, что в совокупности объем доходов и расходов этих фондов составляет две трети от доходов фе­дерального бюджета, успех социальных начинаний не может быть обеспечен без привлечения дополнительных средств, таких как спе­циальные целевые займы; средства негосударственных пенсионных фондов; целевое налогообложение; доходы от платных социальных услуг; средства благотворителей; другие внебюджетные источники, 354

ущие той или иной отрасли. Например, переходят в собствен-^сть государства и могут направляться на социальное обслужива-^н° _оСобые источники финансирования. К ним относятся, напри- ¹ наличные деньги и средства от реализации имущества граждан ожилого возраста и инвалидов, проживавших и умерших в стацио-p_Hbix учреждениях социального обслуживания, не оставивших за­вещания и не имевших наследников.

На уровне учреждения привлечение дополнительных источников на социальные цели может осуществляться двумя путями:

. предпринимательской деятельностью самого учреждения, в том

числе платными услугами;

• взаимодействием с юридическими и физическими лицами, спо­собными осуществлять благотворительную деятельность в.-..пользу учреждения (выступать спонсорами). Ограничение бюджетного финансирования сформировало у уч­реждений социальной сферы устойчивую тенденцию к расширению границ их рыночной деятельности. Увеличение внебюджетных ис­точников обусловлено появлением экономической заинтересован­ности, поскольку значительная часть из них направляется на зара­ботную плату и улучшение условий труда. В соответствии с закона­ми Российской Федерации платными могут быть только те соци­альные услуги, которые не предусмотрены для данного учреждения в качестве основных; последние финансируются из бюджета. ' Стабильным и долговременным внебюджетным источником мо­жет быть доход от сдачи в аренду свободных помещений. При этом необходимыми условиями для оформления арендных отношений должны являться надежность и платежеспособность арендатора, а также не ухудшение условий для осуществления основной деятель­ности.

Объем благотворительных средств спланировать невозможно. Он зависит от усилий всех участников социального процесса: трудового коллектива, родителей, зрителей, пациентов, общественности. От­личительная особенность этого источника в том, что благотворитель, а не благополучатель определяет целевое назначение средств, тогда как доход от самостоятельной коммерческой деятельности учрежде­ния используют по своему усмотрению.

Уместно вспомнить еще о таком источнике финансирования, как средства международных организаций, передаваемые учреждениям как на безвозмездной основе (в виде благотворительности), так и на реализацию программ международного сотрудничества. При созда­нии системы государственной поддержки международных проектов в гуманитарной области объем привлекаемых финансовых и иных

атрат. В это же время отдельные проблемы в социальной сфере utf¹⁰ представлять серьезную опасность для социально-экономичес- ^ табильности в обществе. Вот почему при выработке стратеги- ,_х решений учитываются их социальные последствия. Понятие »оа» все шире входит в практику управления социальными сис- - -w как они тесно взаимосвязаны друг с другом, органами

ресурсов от зарубежных партнеров и фондов мог бы стать боле
щественным, нежели в настоящее время. " ^CV-

Поскольку в следующих параграфах данной главы речь пойл основном о бюджетных источниках, еще раз отметим, что внеб V жетные средства — это доходы, получаемые бюджетными учпр^ ниями сверх ассигновании, выделяемых из бюджета. Называются он также специальными средствами, привлеченными средствами или д * полнительиыми источниками финансирования. Правовая база для привлечения состоит из целой серии законов Российской Федерэ ции как отраслевого характера, так и общеотраслевого. Доходы за числяются на отдельный счет в кредитном учреждении и использу­ются в соответствии со сметой и принятым в учреждении положе­нием о порядке расходования внебюджетных средств. Учет доходов и расходов осуществляется на едином балансе по плану счетов, уста­новленному для бюджетных учреждений. Отчетность составляется на отдельных формах. Внебюджетные средства подлежат в установ­ленном порядке налогообложению. Остатки денежных средств не изымаются.

Кроме вышеперечисленных доходов бюджетные учреждения мо­гут иметь средства, которые называются «суммы по поручениям». Они поступают от юридических и физических лиц, в отделы шх слу­чаях — из других бюджетов на особые счета в банке и предназнача­ются для выполнения определенных поручений.

Контрольные вопросы:

1. Какие проблемы общества решаются в отраслях социальной сферы?

2. Назовите главные задачи государственной социальной политики на со­
временном этапе.

3. Какие показатели применяются при оценке качества жизни?

4. В чем отличие государственного социального заказа от заказа юридичес­
ких и физических лиц?

5. За счет каких источников финансируются расходы социальной сферы.

8.2. Управление финансами в отраслях социальной сферы

Управление финансами в отраслях социальной сферы осложни ется нестабильностью социально-экономических и общественн политических процессов. Современная государственная политик^ направлена на оздоровление экономики через усиление хозяйстве ной самостоятельности субъектов, передачу им компетенции по пр нятию управленческих решений, жесткую финансовую регламеН

jjepa» все шире вмщш» m;u^«._v.,....—

амй, так как они тесно взаимосвязаны друг с другом, органами

явления, экономикой и финансами.

ОбЩ^^е основы управления следует рассматривать через ряд клю-

ых понятий, способных достаточно емко охарактеризовать содер­жание и цели управленческой деятельности, механизмы управлен­ского процесса, ожидаемые результаты. К таким понятиям отно­ся управление, руководство, менеджмент, функции, взаимоотно­шения между управляемой и управляющей системами, эффектив­ность управления и т.п. В частности, под социальным (обществен­ным) управлением понимается воздействие на общество в целом и на его отдельные звенья (экономику, социально-политическую и ду­ховную жизнь) с тем, чтобы обеспечить сохранение их качественной специфики, нормальное функционирование и развитие, успешное движение системы к заданной цели.

Можно выделить четыре направления совершенствования соци­ального управления, которые напрямую связаны с финансами:

* разграничение компетенции, полномочий и ответственности
органов управления всех уровней и обеспечение их эффектив­
ного взаимодействия;

• переход от распределительного и директивного к регулирую­
щему управлению;

¹ развитие принципов автономности учреждений с одновремен­ным повышением ответственности за конечные результаты дея­тельности;

развитие общественно-государственных форм управления.

Из-за отсутствия достаточного объема финансовых ресурсов при

ботке стратегии управления всегда возникает необходимость

ешения таких задач, как выбор приоритетов; выявление и исполь-

^Вание новых источников финансирования, создание организа-

нных и экономических механизмов рационального использо-

¹ имеющихся средств; обоснованное распределение полномо-

и по распоряжению ресурсами. Задача выбора приоритетов, ко-

' необходимо обеспечить государственными финансовыми

Рсами, на федеральном уровне заключается в том числе и в оп-

-нии соотношения затрат на различные направления соци-

•# политики. На региональные же и местные уровни возлага-

^{я Воп}Росы реализации федеральных законов, конкретизация

механизмов их исполнения, оценка эффективности или недостат­ков этих законов.

Правовые нормы призваны установить строгую ответственность органов исполнительной власти за исполнение закона о бюджете, а бюджетных организаций — за целевое и экономное использование средств. Осуществляется это в том числе путем перемещения средств из коммерческих банков на счета органов казначейства в государ­ственных банках, что позволит предотвратить необоснованные рас­ходы. Производится детальная расшифровка бюджетных назначений, постоянно контролируется степень исполнения бюджета со стороны законодательной власти и органов финансового контроля. Здесь не­обходимо заметить, что контроль является одной из важнейших уп­равленческих функций. В современной ситуации его значимость воз­растает и наполняется новым содержанием.

Цель контроля состоит в проверке выполнения установленных принципов, принятых планов, действующих инструкций. Функция контроля заключается в разработке критериев оценки выполнения поставленных задач, промежуточном и итоговом анализе эффектив­ности их решения, общей оценке деятельности, а также экономи­ческой целесообразности расходов. Сегодня функциями финансово­го контроля, кроме Департамента контроля и аудита Министерства финансов Российской Федерации, наделены и другие государствен­ные органы: налоговые службы, казначейства, Контрольно-ревизи­онное управление Администрации Президента Российской Федера­ции, Счетная палата как орган финансово-бюджетного контроля по линии законодательной ветви власти. Осуществляются финансовые ревизии и проверки также министерствами и ведомствами, Государ­ственными внебюджетными фондами, другими структурами. Для примера приведем новые органы государственного финансового кон­троля — контрольно-счетные палаты или счетные палаты. Они при­званы осуществлять контрольную, экспортно-аналитическую и ин­формационную деятельность, связанную с разработкой, утвержде­нием и исполнением бюджета и смет внебюджетных фондов; произ­водить экономическую экспертизу проектов законов, затрагивающих вопросы финансового характера; готовить предложения по совершен­ствованию деятельности органов исполнительной власти и бюджет­ного процесса в целом.

Не менее важное значение для эффективности управления име­ют бюджетные нормы и нормативы, позволяющие объективно опре­делить бюджетные потребности регионов и учреждений, В этой свя­зи исключительно актуальным является принятие Бюджетного ко­декса РФ, регламентирующего механизмы реализации социальных 358

гарантий населению на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, представляющих собой минимально допустимую стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении ^в расчете надушу населения. Другим доминирующим показателем для формирования расходов бюджета признан норма­тив финансовых затрат в расчете на одну социальную услугу. Стан­дартное качество по стандартной цене может быть предоставлено населению при законодательно утвержденных государственных ми­нимальных социальных стандартах (ГМСС). Предполагается, что круг ГМСС будет включать в себя наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели: денежные доходы населе­ния; наиболее массовые виды пособий и выплат населению; номен­клатуру бесплатных и общедоступных услуг в области образования, здравоохранения, культуры социального обслуживания; нормы и нормативы обеспеченности ими населения; нормы и нормативы материального, кадрового, технического и финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений социальной сферы. Поскольку в настоящее время не сформирована соответствующая правовая база для установления и применения государственных ми­нимальных социальных стандартов, на практике используются толь­ко отдельные элементы нормирования.

Управление финансами социальной сферы осуществляется и на уровне органов управления, и на уровне учреждения. Основной за­дачей органа управления является обеспечение функционирования социальной сферы в соответствии с целью, определенной законами РФ, федеральными и региональными программами развития, Нор­мальное функционирование социальных услуг не может быть обес­печено без формирования их рынка, без проектирования новых ви­дов учреждений, организации независимого контроля. К числу но­вых функций следует отнести маркетинг — исследование рынка спроса и предложений социальных услуг, организацию пропаган­ды лучшего опыта работы и возможность оказания платных услуг

населению.

Анализ современного состояния социальных систем показывает,

; что они находятся в зоне административного (управленческого) воз­действия, ведущего не только к разнообразию, но и к упорядочению

I их деятельности. Подтверждением этого является тенденция к право­вой регламентации и разделению финансовых полномочий на уров­не: орган управления — учреждение. Приоритетной является проце­дура делегирования обязанностей, прав и ответственности. Этот про­цесс рассматривается как экономический метод управленческих дей-

\ ствий органа управления. Делегирование обязанностей тесно связано

с распорядительством финансовыми ресурсами, которое про_Исх в процессе управления. При этом для выполнения распоряжени.- ^ обходимо создать определенные условия путем расширения прав ководителей учреждений по использованию выделяемых сп_ед^Ру" Предполагается систематическое применение стимулов за диверсий кацию источников финансирования и более эффективное исполь вание имеющихся ресурсов. Права же тесно связаны с властью, соде° жательной стороной которой выступают нормативные акты, собствен ность, информация, возможность регулировать финансовые потоки Экономические отношения в социальной сфере регламентируются как государственными документами, так и отраслевыми инструктив­но-методическими материалами. Их перечень настолько обширен а содержание так разноречиво, что без знания общих принципов бюджетного финансирования руководителям государственных и муниципальных учреждений чрезвычайно трудно ориентироваться в действующей нормативно-правовой базе. Нельзя не отметить так­же, что документы по финансово-экономическим вопросам посто­янно меняются: интенсивно меняется налоговое законодательство; совершенствуется система оплаты труда; развивается процесс станов­ления финансовой самостоятельности учреждений; ужесточаются правила контроля за целевым использованием средств. Все это зат­рудняет решение стратегических и повседневных задач, отрицатель­но сказывается на финансовых взаимоотношениях учреждения с учредителем и другими экономическими партнерами. Основными документами, регулирующими ответственность и права учредителя и учреждения, являются договор о взаимоотношениях между ними и Устав учреждения. В них устанавливается перечень расходов учреж­дения и указываются условия, при которых эти расходы могут про­изводиться,

Таким образом, задачи управления финансами социальной сфе­ры реализуются в первую очередь через бюджетную политику госу­дарства. Главной проблемой бюджетной политики и государстве ного регулирования становится рационализация структуры бюдже-та и правовая регламентация самого процесса его составления и и* полнения. К числу приоритетных отнесены вопросы: полной проз­рачности и подконтрольности расходов бюджета; уменьшения числа бюджетополучателей; сокращения экономически и социально неэ фективных дотаций; усиления ответственности за исполнение б од жета перед получателями средств; достоверности отчетных даннь» урегулированности отношений между бюджетом и негосударс^тВ ными фирмами. Особое значение имеет перевод на полное или ч тичное самофинансирование социальной сферы.

Контрольные вопросы:

_ечИСЛите ключевые понятия управленческого процесса, в том числе Шессауправления финансами социальной сферы, кие задачи необходимо решать при выработке стратегии управления со-иальной сферой без достаточного объема финансовых ресурсов? т_а3овите нормативы, которые должны применяться при формировании расходов на социальные цели.

Определите понятие «норматив минимальной бюджетной обеспеченности». Какими документами регламентируются взаимоотношения между учреж-' дением и учредителем?

8.3. Планирование расходов бюджета на социальные цели

Эффективность экономических методов управления социальны­ми процессами находится в прямой зависимости от объемов финан­сирования отраслей социальной сферы, соотнесенных с поставлен­ными перед этими отраслями задачами. В силу этого при бюджет­ном планировании учитываются три составляющие: политические целевые установки; социальные и финансовые показатели, нормы и нормативы; реальные техн и ко-экономические параметры работы социальных служб. Задачами бюджетного планирования при этом являются: обеспечение сбалансированного функционирования раз­личных сфер жизнедеятельности; повышение обоснованного манев­рирования финансовыми ресурсами.

Остановимся подробнее на социальных и финансовых показате-.. Вначале условимся, что при рассмотрении материала речь пой­дет о планировании расходов на содержание учреждений и проведе­ние мероприятий в области образования, культуры, здравоохране-мя и социального обслуживания населения, поскольку эти отрасли •бъединяет единая методология формирования затрат как на уровне эответствующего бюджета, так и на уровне учреждения (мероприя-*я)- Необходимо также иметь в виду, что практика формирования ДЖетов и смет расходов учреждений социальной сферы, основан-1 на «достигнутом уровне» и возможностях бюджета, значительно тличается от требований действующего законодательства. Начнем отраслевых законоположений, закрепляющих достаточно широкие язательства со стороны государства, обеспечивающие возможность аоилъного развития социальной сферы.

Образование является одним из основных и неотъемлемых кон-^ИтУЦионных прав граждан Российской Федерации. Основы регу-Рования принципов государственной политики в области образо-

вания сформулированы в Федеральных законах от 13.01.96 г. ]\jb 19 ^ «Об образовании» и от 22.08.96 г. № 125-ФЗ «О высшем и после зовском профессиональном образовании». В них под образовани I понимается целенаправленный процесс воспитания и обучени ^М интересах человека, общества, государства, сопровождающийся ко статапией фажданином (обучающимся) установленных государство образовательных уровней (образовательных цензов), которые уд_Ос товеряются соответствующим документом.

Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность Получения образования без каких-либо условий и ограничений неза­висимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, состояния здоровья и т.п. Государство гарантирует граж­данам общедоступность и бесплатность начального общего, основно­го общего, среднего (полного) общего образования и начального про­фессионального образования, а также на конкурсной основе бесплат­ность среднего, высшего и послевузовского профессионального обра­зования в государственных и муниципальных образовательных учреж­дениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Дата добавления: 2014-11-09