Контрольні питання. Ікнгсимьпи, ріншфід±:ч;іми К М!ііР4.і]щп України

Ж

Ікнгсимьпи, ріншфід±:ч;іми К М!ііР4.і]щп України

Ж

іін-1 II-

к: І М ■;.»-ІлІІ.іп

. І

акті» Ге гаг) г»ь іікш піївріїічгів і с вісі І

Рис. 1.1. Структура системи законодавства в галузі земельних відносин та використання і охорони земель

Механізм державної реєстрації нормативно-правових актів визначаєть­ся Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів мініс­терств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. за № 731. Нормативно-правовий акт на держав­ну реєстрацію подається до реєструючого органу в п'ятиденний термін після його прийняття у трьох примірниках (оригінал і дві завірені копії). Державна реєстрація нормативно-правового акта проводиться протягом 10, а якщо акт має великий обсяг - 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до реєструючого органу. У разі потреби (необхідність проведення ана­лізу нормативно-правового акта із залученням експертів, вивчення значної кількості актів чинного законодавства тощо) ці терміни може бути продовже­но керівником реєструючого органу, але не більше ніж на 10 робочих днів, про що повідомляється орган, який надіслав нормативно-правовий акт на державну реєстрацію.

Для деталізації вищенаведених загальних положень процедури держав­ної реєстрації нормативно-правових актів Міністерством юстиції України ви­дано «Порядок подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації», за­тверджений наказом Мін'юсту України від 12 квітня 2005 р. за № 34/5.

Земельні відносини як складова виробничих відносин посідають особли­ве місце в суспільному виробництві і потребують цілеспрямованої координації дій, адекватним формам власності на землю, формам господарювання на ній та способам використання землі у всіх галузях економіки. Виходячи з цього, використання землі, а в широкому розумінні земельних ресурсів, потребує ці­леспрямованого управління. Крім того, в Україні управління земельними ре­сурсами є ключовою проблемою земельної реформи, яка до останнього часу не знайшла кінцевого вирішення, що в свою чергу пов'язано з розв'язанням питання про шляхи ефективного використання земельних ресурсів.

Управління земельними ресурсами охоплює весь спектр суспільних від­носин - від соціального до економічного, правового, екологічного та інших видів управління. Разом з тим, земельні ресурси мають ряд властивостей і особливостей, які не залежать від системи суспільних відносин і не прита­манні іншим засобам виробництва. Це, зокрема, те, що земля є продуктом природи і виникла та існує незалежно від волі і свідомості людини. По-дру­ге, земля, на відміну від інших засобів виробництва, в процесі використання

не зношується, не зменшує свої корисні властивості. По-третє, використання землі пов'язане з просторовою постійністю місця та обмеженістю території, тоді як інші засоби виробництва в міру розвитку продуктивних сил кількісно збільшуються і якісно видозмінюються.

Земельна реформа, яка розпочалась у 1991 р., спочатку розглядалась як комплекс взаємопов'язаних правових, організаційних, фінансових, науково-технічних, землевпорядних та інших заходів, спрямованих на проведення ра­дикальних перетворень у сфері власності на землю, перерозподілу земельного фонду для задоволення потреб у землі громадян, підприємців, організацій і установ, формування багатоукладної економіки.

Результати діяльності з управління земельними ресурсами значною мі­рою характеризуються результатами проведення кожного із етапів земельних перетворень. їх можна оцінювати як принципові, глибинні, радикальні тощо. Ліквідована монополія державної власності на землю; реорганізовано понад 10 тис. колгоспів та радгоспів; створено 42 тис. фермерських господарств; сформовано більше як 11 млн власників особистих підсобних господарств, присадибних ділянок, садів, введена плата за землю, яка поповнює бюджети всіх рівнів; діють інші заходи.

За період з 1991р. по 2001 р. в Україні був створений новий земельний лад, змінена структура власності на землю та землекористування, сформовані ринкові форми господарювання, запроваджено плату за землю, оренду землі, купівлю-продаж, дарування майна, передано безплатно громадянам біля 50 відсотків земельного фонду України. Разом з тим, за цей період різко знизився (в 3-5 разів) рівень використання земель.

Відповідно до Основних напрямів земельної реформи в 2001-2005 роках, схвалених Указом Президента України 30.05.2001 року, основною метою зе­мельної реформи було визначено забезпечення ефективного використання та підвищення цінності земельних ресурсів, створення оптимальних умов для істотного збільшення соціального, інвестиційного і виробничого потенціалів землі, перетворення її у самостійний фактор економічного зростання. Реалізація Основних напрямів мала забезпечити прискорення завершення в країні земель­ної реформи, а також створити ефективний механізм регулювання земельних відносин та державного управління земельними ресурсами. Зокрема, було пе­редбачено забезпечити розмежування повноважень органів державної влади і органів місцевого самоврядування щодо управління земельними ресурсами. Однак ні перше, ні друге не було реалізоване. І основна причина - це непро­фесіональний підхід до управління в галузі земельних відносин.

На черговому етапі земельної реформи до актуальних заходів, які визна­чають зміст управління земельними ресурсами, віднесено:

- розробка і удосконалення на всіх рівнях правової і нормативної бази регу­
лювання земельних відносин;

- створення механізму, який реалізує права власників земельних часток у
сільській місцевості, державних і комунальних підприємств у містах та ін­
ших населених пунктах з активізацією земельного обігу;

- розмежування земель державної і комунальної власності;

- утворення інфраструктури ринку й іпотеки земель;

- розширення робіт зі зйомки і обстеження, районування (зонування) тери­
торій, оцінки земель, землевпорядкування, кадастру і моніторингу.

Разом з тим, соціально-економічний потенціал земельних перетворень не реалізований. Механізми управління землекористуванням кінцево не сформо­вані, система земельного законодавства не завершена, стара система земель­них відносин та організації землекористування зруйнована, а нова- ефективна не збудована. Сотні тисяч гектарів землі виведені з господарського викорис­тання та деградують. Система землеустрою - вітчизняне досягнення, яке має беззаперечні заслуги перед Столипінською земельною реформою, фактично розвалена. Земельні відносини вкрай політизовані.

Як показує аналіз, в останні роки практично не велися землевпорядні роботи з контурно-меліоративної організації території сільськогосподарських підприємств, зі складання планів земельно-господарського устрою в містах і селах. Роль землеустрою була зведена до оформлення рішень, які приймають­ся органами місцевого самоврядування у зв'язку з перерозподілом, переділом землі та угодами громадян щодо земельних ділянок. Не приділялась відповід­на увага і науково-методичному забезпеченню землеустрою.

Аналізуючи стан земельних відносин в Україні, рівень використання земель, матеріали парламентських слухань від 13.09.2005 р., можна зробити висновок про глобальні прорахунки й прямі помилки в стратегії земельних трансформацій.

їх наявність і часто негативні соціально-економічні та екологічні наслід­ки - це деформації системного порядку. Вони стосуються: економічної об­ґрунтованості і соціальної передбачуваності трансформацій, їх комплексності, планомірності й послідовності, адекватності ситуації, відповідності інтересам широкого загалу населення, особливо сільського, наукового й організаційного забезпечення. Один із найтяжчих наслідків на селі - руйнація землекористу­вання більшості сільськогосподарських підприємств без відповідної концеп­ції підвищення його ефективності в ринкових умовах.

Впродовж часу здійснення земельної реформи активно дискутувались проблеми земельних реформацій. Окремі політичні сили, далекі від проблем села, але сповнені політичних амбіцій, прямо вимагали ліквідації колгоспів і заміни їх фермерством. Більшість же політиків розуміла згубність такої деко-лективізації. Що стосується вчених-аграріїв, то вони і один з авторів посібника (А. М. Третяк), зокрема, в основному дотримувались зважених позицій - збе­реження великого землекористування на селі в процесі проведення земельної реформи, реструктуризації колгоспів і радгоспів. Застереження проти деко-лективізації здійснювалось у різних формах. Так, А. М. Третяк у доповідній записці Президенту України у 2000 році переконував не здійснювати масову парцеляцію землекористування сільськогосподарських підприємств.

Незважаючи на розмаїття думок і поглядів, вченими не заперечувалася приватна власність на землю. Головною вважалась докорінна зміна соціально-економічних відносин, внутрішньо-господарських структур у сформованих сільськогосподарських підприємствах на базі приватної власності.

Але оцінюючи "реформації", що відчутно проявились у кінці 1999 р. - на початку 2000 р., можна з повною вірогідністю стверджувати: в Україні від­булась деколективізація в найгіршому її значенні. Отже концепція системного управління земельними ресурсами була відсутня.

Минуть роки і земельна реформа в Україні кінця XX ст. отримає одно­значну оцінку з боку істориків і політологів, економістів і соціологів, спеціа­лістів інших галузей знань. Але вже й нині робиться чимало спроб розібратися з причинами та наслідками соціально-економічних трансформацій.

Глобальний прорахунок у стратегії трансформацій, переоцінка значення приватної власності у системі ринкових перетворень, свого роду "обожнюван­ня" цієї категорії, віра в те, що запровадження приватної власності на землю та інші засоби виробництва автоматично (як за помахом чарівної палички) при­зведе до вирішення всіх складних проблем функціонування економіки кра­їни. При цьому ігнорується те, що на відміну від постсоціалістичних країн із віковими традиціями інституту приватної власності, у більшості регіонів нашої держави було общинне землеволодіння, а потім утвердилась державна власність на землю. Україна не мала глибоких коренів приватної власності, особливо в аграрній сфері.

Це вимагало зваженого, обережного підходу до масштабного запрова­дження інституту приватної власності на землю. Адже навіть постсоціаліс-тичні країни, відновлюючи власність селян на землю, здійснювали це еволю­ційно, зважено. Загалом слід враховувати, що хоча у переважній більшості країн світу сільськогосподарські угіддя перебувають у приватній власності,

існує чимало обмежень стосовно її функціонування і використання. У деяких державах сільськогосподарські угіддя так і не стали приватною власністю. Навіть у традиційних країнах ринкової економіки з розвиненим інститутом приватної власності на землю, чимало фермерів (до половини і навіть більше) використовують не власну, а орендовану землю.

Наявність діаметрально протилежних поглядів у суспільстві щодо влас­ності на землю стала причиною компромісних формулювань Конституції України. Незважаючи на законодавче визнання Верховною Радою України права приватної власності на землю, в Конституції України термін "приватна власність на землю" не вживається. У статті 13 сказано, що земля, всі інші природні ресурси є "об'єктами права власності Українського народу". Ст. 14 гласить: "Земля є основним національним багатством, що перебуває під осо­бливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою, виключно відповідно до закону". Виходячи із зазначеного, цілком очевидна потреба у конкретних умовах сучасної України зваженого і обережного під­ходу до змін у відносинах власності на землю.

Обов'язковою умовою запровадження приватної власності на землю (по­ряд з іншими формами земельної власності) є наявність гнучкої системи зако­нодавства, розробленої з врахуванням вікового досвіду світової спільноти. При величезних особливостях сучасного земельного законодавства країн Європи, Америки, Азії, його спільними рисами є захист трудової приватної власності, недопущення відродження земельних латифундій та інших негативних (насам­перед, із точки зору продовольчої безпеки) тенденцій. На перший погляд, на­приклад, земельне законодавство США видається ліберальним. Але, насправді, воно жорстко захищає інтереси фермерів, не допускає концентрації земельної власності у руках фінансових магнатів, створює бар'єри для зростання цін на землю, оскільки останнє провокує подорожчання продовольства. Цьому слугує і гнучка система податків, що опосереднюють купівлю-продаж землі.

В Україні, незважаючи на вже звичну тезу про те, що "земля повинна належати тому, хто її обробляє" (яка, без сумніву, правильна), практично від­сутнє земельне законодавство, що захищає трудову приватну власність. Почи­нають формуватися лише окремі елементи такого правового поля. Тому наїв­ними видаються заяви (незалежно від того, хто їх робить) про те, що "приват­на власність замінила колективну". Не лише прийняття Указу, але й реальна видача селянам земельних сертифікатів (прирівняних до земельних актів), запровадження плати за оренду землі - є недостатніми для формування по­вноцінного правового поля функціонування складного інституту приватної власності на землю. У згаданих вище країнах земельне законодавство фор-

мувалось впродовж багатьох десятиліть. Можливо, скориставшись досвідом інших країн, із врахуванням вітчизняних особливостей ми цей період дещо скоротимо. Спроби ж ввести шляхом декларування, із застосуванням методів адміністративного тиску, в авральному порядку приватну власність на землю ні до чого доброго не призведуть.

Але помилки - не лише в цьому. До негативних наслідків спричинилося також ігнорування важливих складових ринкових трансформацій. В осново­положних документах, зокрема Конституції України зазначається, що метою є побудова соціально орієнтованої ринкової економіки. Значить, паралельно з реформуванням відносин власності на селі мала б створюватись законодавча, нормативна база, що регулювала б ринок землі. І не лише нормативна база, але й відповідна інфраструктура земельного ринку: системи державного земель­ного кадастру, землеустрою, оцінки земель, сільськогосподарських товариств із регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення, інформа­тивні системи тощо.

Але, як відзначав ще в 2001 і послідуючих роках А. М. Третяк, над пробле­мою системного земельного законодавства та формуванням досконалої і про­фесійної системи управління земельними ресурсами ніхто не замислювався.

Як відмітив Президент України В. А. Ющенко у своїй доповіді "Про вну­трішнє і зовнішнє становище України в 2005 році", однією із причин збитко­вості та низького рівня рентабельності більшості сільськогосподарських під­приємств є неврегульованість земельних відносин.

Ним відмічено, що більшість сільськогосподарських товаровиробників не дотримується науково-обґрунтованих сівозмін та ґрунтозахисних технологій, не застосовується необхідна кількість органічних та мінеральних добрив. Це спричиняє виснаження земель, зниження родючості ґрунтів, їх деградацію.

Слід відмітити, що станом на 2005 рік рівень використання сільськогос­подарських угідь в Україні характеризувався середнім виробництвом валової продукції сільського господарства на 1 га 270 євро, тоді як в країнах ЄС - біль­ше 2 000 євро. Щорічні втрати гумусу через мінералізацію та ерозію ґрунтів склали 32-33 млн тонн або 9 млрд грн збитків.

Не кращий стан використання та охорони земель склався і в населених пунктах. Землі населених пунктів, становлячи лише незначну частину (12,1 %) території України, концентрують понад 58 % населення. Разом з тим, за роки земельної реформи тут проінвентаризовано тільки 50,8 % площі їх земель. Грошову оцінку на жовтень 2005 року було проведено тільки на 59,1 % тери­торії. Землі більшості міст та сільських населених пунктів не стали основним бюджетоформуючим фактором органів місцевого самоврядування.

Водночас діючі механізми управління земельними ресурсами та регу­лювання земельних відносин, інфраструктура ринку землі, ціноутворення та платежі за землю законодавством України ще не врегульовані. Про це конста­тується в Указі Президента України № 1643/2005 "Про рішення Ради націо­нальної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 "Про стан додержан­ня вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель".

Тому вдосконалення системи управління земельними ресурсами має над­звичайно важливе значення саме тепер, коли набувають розвитку ринкові від­носини в усіх галузях економіки.

Серед основних напрямів управлінської діяльності в галузі земельних відносин важливе місце займають обґрунтування, розробка і практична ре­алізація оптимізаційних моделей формування системи управління на різних ієрархічних рівнях держави, законодавчо-нормативне забезпечення та профе­сійність застосування сучасних методів управління земельними ресурсами.

Таким чином, позитивне зміщення управління земельними ресурсами в незалежній Україні в сторону ринкового не сприяло належному підвищенню рівня використання земель. Більше того, в останні роки, через несистемність і недосконалість законодавчо-нормативної бази та зниження рівня професій­ності управління, земельні відносини набули загрозливих форм.

1. Охарактеризуйте земельні ресурси як об'єкт управління.

2. Охарактеризуйте історію еволюції управління земельними ресурсами.

3. Охарактеризуйте управління земельними ресурсами на території України в
період її входження до складу царської Росії.

4. Охарактеризуйте управління земельними ресурсами в Радянській Україні.

5. Охарактеризуйте стан та розвиток управління земельними ресурсами в не­
залежній Україні.

Розділ 2. ТЕОРЕТИЧНІ ОСНОВИ УПРАВЛІННЯ ЗЕМЕЛЬНИМИ РЕСУРСАМИ

2.1. Поняття та мета управління земельними ресурсами

У земельно-територіальному розвитку доцільно розрізняти процеси са­моорганізації, що потребують вивчення, усвідомлення та організації самої системи управління.

Поняття управління земельними ресурсами не формалізовано настільки, щоб можна було дати його точне і достатньо широке визначення. Більше того, будь-яке визначення управління пов'язане з поняттями, загальноприйнята формалізація яких не опрацьована (система, мета, завдання, функції тощо).

Під управлінням прийнято розуміти дію з боку якогось активного начала стосовно певних об'єктів або з боку суб'єкта управління стосовно об'єкта управ­ління. Ця дія спрямована на досягнення певної мети, бажаного результату.

Мета управління - це наперед визначений результат (стан об'єкта), на досягнення якого спрямовані засоби і методи регулювання соціально-еконо­мічного розвитку та покращення екологічного стану. Спрямування в досягнен­ні мети завжди спонукають соціально-економічну та екологічну діяльність.

Управління, яке зорієнтоване не на розвиток, а підтримку функціо­нування керованої системи, слід кваліфікувати як регулювання. В широ­кому розумінні регулювання - це процес, який забезпечує потрібні значення змінних, що є істотними у функціонуванні об'єкта управління.

Протилежною регулюванню, з його орієнтацією на процес, - є органі­зація, яка спрямована на структуру керованої системи і системи в цілому. Організація стає необхідним елементом розвитку, а управління розвитком, на відміну від регулювання, завжди є організаційним.

Управляти можна тільки системою. Систему, в якій реалізуються функ­ції управління, називають системою управління. У ній виділяють дві складові системи: управляючу і керовану (рис. 2.1).

Управляюча система (суб'єкт) здійснює функції управління, а керована є його об'єктом. Якщо управління здійснюється свідомо, то управляюча сис­тема створюється суб'єктом управління. Завдання суб'єкта управління поля­гає саме в тому, щоб спрямувати розвиток об'єкта у бажаному напрямі через управлінський вплив.

	Структура системи управління
		і'
Об'єкти	Система управління	Суб'єти

Управляюча система

Керована система

Організаційні системи управління земельними ресурсами

Система сталого землекористування

Рис. 2.1. Логічна схема структури системи управління

Між управляючою і керованою системами мають бути канали зв'язку. Каналом зв'язку до управляючої системи від керованої передається інфор­мація про стан останньої, а у зворотному напрямі - управляюча інформація (управляючий вплив). Отже, управляюча і керована система поєднуються кон­туром зворотного зв'язку.

У деяких випадках немає каналу зв'язку для передачі інформації про стан об'єкта управління, а є лише прямий зв'язок. Можливості такої схеми управ­ління досить обмежені, тому їхня надійність низька.

Найпростішу схему управління зі зворотним зв'язком наведено на рисунку 2.2.

Рис. 2.2. Схема управління зі зворотним зв'язком
--------- 38 --------

Важливою особливістю соціальних і економічних систем, якими свідомо управляють, є обов'язкова наявність посередника у зв'язках й і і, тобто від­сутність автоматизму в їх функціонуванні. Це зумовлює важливі специфічні вимоги до організації систем соціально-економічного управління, визначення його якості, висуває проблему стимулювання. Тому наведеної на рисунку 2.2 схеми недостатньо для опису систем управління соціально-економічними та екологічними процесами в галузі використання і охорони земель.

Управляюча система має не лише реєструвати стан об'єкта управління, а й спостерігати за змінами середовища, прогнозувати можливі реакції об'єкта на ці зміни, щоб вжити відповідних заходів. З урахуванням цього схема інфор­маційних зв'язків матиме вигляд, поданий на рисунку 2.3.

	с	•4-------------------------- 1
		І г
^1^---------------------------------------------------------------►	о

Дата добавления: 2014-11-29