Федеративных отношений в России

Исторический анализ развития

Рассмотрим теперь исторический опыт построения федеративных отношений в России. Обширная территория России, сложное геополитическое положение и обусловленное этим, постоянное наличие острых внешних и внутренних проблем – всё это неизбежно вызывало потребность в жесткой централизованной государственной власти[185]. Принимая во внимание этот фактор, многие исследователи справедливо ставят вопрос о наличие вообще в истории России предпосылок к созданию федеративного государства[186]. Большинство до­революционных и послереволюционных ученых-эми­грантов на этот вопрос отвечали отрицательно. Так, автор фундаментального труда «Теория федерализма» А. Ященко элементы российского федерализма усматри­вал в автономном статусе отдельных российских тер­риторий (например, Финляндии или Польши)[187]. Еще более категоричен И. А. Ильин. Он пишет: «Внимательно изучая историю России, мы видим, что возможность установить федеративное единение была дана русскому народу четыре раза: 1. В Киевский период, до татарского нашествия (1000-1240); 2. В Суздальско-Московский период, под татарским игом (1240-1480); 3. В эпоху Смуты (1605-1613) и, наконец, 4. В 1917 году, в период так называемой «февральской революции»[188].

Очевидно, что первые три предпосылки были слиш­ком давно, чтобы их серьезно принимать во внимание. В отношении же четвертой возможности мыслитель пишет: «Национальная трагедия привела к тому, что трезвые патриотические силы, боровшиеся единомысленно за государственное единство России, были вы­нуждены удалиться на окраины, чтобы вести борьбу с революционной анархией от периферии к центру; цент­ральная же позиция была захвачена революционной диктатурой, которая и водворила постепенно в стране «единство», но единство антинациональное и противо­государственное, единство без Родины, вне права, вне свободы, единство террора и рабства, с тем чтобы на­именовать эту унитарную тиранию – «федеративным» государством и тем надругаться сразу и над федератив­ной, и над унитарной формой государственности...»

Общий вывод И. А. Ильина категоричен: «Надо быть совсем близоруким и политически наивным человеком для того, чтобы воображать, будто эта исторически доказанная тысячелетняя неспособность русского наро­да к федерации сменилась ныне в результате долгих унижений и глубокой деморализации – искусством строить малые государства, лояльно повиноваться за­конам, блюсти вечные договоры и преодолевать поли­тические разногласия во имя общего блага. На самом деле имеются все основания для того, чтобы предвидеть обратное»[189].

С этим выводом, думается, в принципе, можно со­гласиться. Действительно, в условиях империи предпо­сылки федерации ничтожно малы, особенно в специ­фических условиях Российской империи. Большинство территориальных образований, входящих в состав Российской империи, не имели собственной государствен­ности.

В тоже время было бы не справедливо полностью игнорировать советский опыт построения федеративного государства. При всех своих недостатках опыт советского федеративного строительства является неотъемлемой частью нашей истории, кроме того, по крайней мере с формально-юридической стороны, опыт этот не потерял своего значения и по настоящие время. В этой связи кратко изложим основные моменты исторического развития советского федерализма.

Как отмечает М. В. Баглай в своём развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1) создание основ социалистического федерализма (1918–1936);

2) утверждение фактического унитаризма в государ­ственном устройстве России (1937–1985);

3) реформы государственного устройства перед приня­тием Конституции 1993 г.[190]

Федерализм в России возник и развивался по идеоло­гическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а пре­одоление «национального гнета». В федерации, кроме того, виделся государственно-правовой базис мировой социалис­тической революции, которую проповедовали большевики[191]. В. И. Ленин прямо называл советскую федерацию переход­ной формой к полному единству трудящихся разных на­ций[192]. Оснований для цивилизованного федерализма в стра­не, до 1917 г. бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Но это, разумеется, с самого начала была не федерация в общепризнанном смысле это­го слова.

Российская Федерация была провозглашена на III Все­российском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанав­ливалось новое государственное устройство не только соб­ственно России (как мы её понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впо­следствии был создан СССР. Но на первых порах федерации всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отно­шения с Российской Федерацией[193].

На собственно российской территории начался хаотич­ный процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении часто было смешан­ным. Тем не менее, этот процесс активизировался после при­нятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Ясного представления о различиях между республикой и областью (а были еще трудовые коммуны и округа) не было, так как разграничения компетенции между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому они часто меняли статус, а в ходе гражданской вой­ны некоторые автономии вообще прекратили свое существо­вание. Но большинство административно-территориальных частей России оставались в статусе областей и губерний, в которых были созданы административные органы для реше­ния вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в со­ставе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 авто­номных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжался и после принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Принятая за год до этого Конститу­ция СССР закрепила создание союзного государства, в ко­тором РСФСР стала одной из равноправных республик; ста­тус её автономий и административно-территориальных еди­ниц в принципе не изменился, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к фактическому унитаризму. Проводившаяся Коммунистической партией политика инду­стриализации ломала национальные границы автономий, ибо была направлена на создание единой экономики страны. По­степенно утвердилось понимание того, что собственно на­циональные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа[194].

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъек­тов с правом выхода из федерации. Это объединение наро­дов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную фе­дерацию. Считалось, что субъекты федерации являются на­циональными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была Коммунистическая партия, рассматривалось как сила интер­национальная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное. Самым заметным ре­зультатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явил­ся подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дискриминацию других национальностей, поскольку в руко­водящие органы назначались или «избирались» преимуще­ственно лица титульной национальности[195].

После создания СССР внимание к процессам государ­ственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что утопи­ческая идея мировой революции и ожидания соответствую­щего расширения территориальных границ РСФСР потер­пела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как результат национальной политики партии и лично И. В. Сталина.

Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже, по существу, уни­тарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имев­шихся национальных округов не были названы). Что касает­ся краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами Феде­рации по-прежнему не признавались. Автономные респуб­лики стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Вер­ховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей[196].

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдер­живающего влияния на политику репрессий, которая осу­ществлялась под руководством коммунистической партии в масштабе всей страны. Без какого-либо правового камуф­ляжа были ликвидированы многие автономии, а целые на­роды подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта вар­варская акция была осуществлена в отношении немцев По­волжья, в 1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и балкарцев. С мест проживания были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды и др. В послесталинский пери­од (в конце 50-х гг.) автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

Мощная демократическая волна, вызванная перестрой­кой и последующими реформами, обострила процессы госу­дарственно-правового развития страны в целом и России в частности. Народные массы поддерживали меры по преодо­лению наследия тоталитаризма, ликвидации формализма федеративного устройства. Они требовали подлинной свобо­ды и самостоятельности в решении вопросов собственного развития. Неумение властей найти адекватные политичес­кие ответы на этот вызов времени в соединении с нарастав­шими объективными потребностями в демократизации госу­дарственного устройства привели к распаду СССР и «пара­ду суверенитетов» автономных образований РСФСР.

В 1990 – 1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде респуб­лик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде на­родных депутатов РСФСР было принято решение об ис­ключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации»[197].

Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовмес­тимы. Идеи преодоления «национального гнета» и утверждения «национальной государственности» служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства. Интернационализм и «дружба наро­дов», которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, федерализм являл собой только прикрытие для жестко централизованного государ­ства. В новейшей истории нашей страны – СССР – была выбрана самая крайняя форма децентрализации. Право сецессии и является показателем такой «крайности». Но содержание государственного устройства СССР фе­деративным, очевидно, не было. По данному вопросу мы разделяем точку зрения Л. И. Спиридонова, что при тоталитарном политическом режиме образуется своя, особая форма государства, которая не может быть сведена ни к империи, ни к унитарному, ни к федератив­ному государству.»[198]

Чрезвычайно интересны рассуждения по данному во­просу одного из лидеров евразийского движения Н. С. Трубецкого. По его мнению, Российскую империю спла­чивала в единое целое принадлежность всей территории этого государства единому хозяину – русскому народу, возглавляемому своим русским царем. Однако в 1917 году этому пришел конец. Что же объединило население и территорию в советское время? По мнению Н. С. Тру­бецкого в качестве такого объединительного фактора революция выдвинула осуществление известного соци­ального идеала.

В СССР, считал Н. С. Трубецкой, противоядием про­тив национализма и сепаратизма являлись классовая ненависть и сознание солидарности пролетариата перед лицом постоянно грозящей ему опасности. «В каждом из народов, входящих в состав СССР, полноправными гражданами признаются только пролетарии, и, в сущ­ности, самый Советский Союз составляют не столько народы, сколько именно пролетарии этих народов. За­хватив власть и осуществляя свою диктатуру, пролета­риат разных народов СССР в то же время постоянно чувствует себя под угрозой своих врагов, как внутренних (ибо социализм еще не наступил и в переживаемую «переходную» эпоху приходится допускать существова­ние капиталистов и буржуев даже внутри СССР), так и внешних (в лице всего прочего мира, пребывающего всецело во власти международного капитализма и им­периализма). И вот для того, чтобы успешно отстаивать захваченную власть против происков врагов, пролета­риям всех народов СССР и необходимо объединяться в одно государство»[199].

Но идея диктатуры пролетариата, продолжает Н. С. Трубецкой, не может стать прочным, непреходящим решением вопроса. «Национализм отдельных народов СССР развивается по мере того, как эти народы все более свыкаются со своим новым положением. Развитие образования и письменности на разных национальных языках и замещение административных и иных долж­ностей в первую очередь туземцами углубляют нацио­нальные различия между отдельными областями, со­здают в туземных интеллигентах ревнивый страх перед конкуренцией «пришлых элементов» и желание попроч­нее закрепить свое положение. В то же время классовые перегородки внутри каждого отдельного народа СССР сильно стираются и классовые противоречия постепенно блекнут. Все это создает самые благоприятные возмож­ности для развития в каждом из народов СССР своего национализма с сепаратистским уклоном. Против этого идея диктатуры пролетариата оказывается бессильной. Пролетарий, попавший к власти, оказывается облада­ющим, при этом иногда в очень сильной дозе, теми националистическими инстинктами, которые, согласно доктрине коммунизма, у настоящего пролетария долж­ны отсутствовать»[200].

Далее Н. С. Трубецкой приходит к выводу, что на­циональным субстратом СССР не может быть русский народ (как в Российской империи). Таким субстратом, с его точки зрения, может быть только вся совокупность народов, населяющих это государство, рассматриваемая как особая многонародная нация и в качестве таковой обладающая своим национализмом[201]. Однако следует констатировать, что национальная политика СССР при­вела к первому прогнозу Н. С. Трубецкого – развитию сепаратизма, а вот интеграции в единую нацию, как это, например, имело место в США, не произошло[202].

Вышеизложенное свидетельствует об искусственнос­ти федерации СССР. Но еще большая искусственность характерна для формирования Российской Федерации.

Как справедливо отмечает С. Л. Сергевнин «Искусственность российского федерализма состоит не столько в волюнтаристской «нарезке» административно-территориальных единиц советского государства (РСФСР), сколько в национально- территориальном ос­новании федерации»[203].

В этой связи правильно отмечается в докладе гума­нитарного и политического центра «Стратегия» «Ста­новление новое российской государственности: реаль­ность и перспективы»: «Существо внутрироссийской проблемы в том, что «социологический федерализм» будучи компонентом фасадной доктрины «расцвета и сближения наций»....создал структуру, которая про­должает конфликты и трудно совместима с демократи­ческим общественным устройством. Аналогичные про­блемы возникали и возникают во всех национально-территориальных федерациях (Индии, Канаде, бывшей Югославии и др.), тяготеющих к конфедеративному устройству или к сецессии отдельных территорий»[204].

Унаследованные от РСФСР этнически маркирован­ные территории принесли в государственность России два момента, контрастирующих с современными стан­дартами демократии и федерализма. Во-первых, пони­мание части субъектов федерации как «националльных республик», а во-вторых, понимание их как «автономных республик». В результате в России до сих пор острым образом стоит проблема преодоление кризиса идентичности, выражающаяся в отсутствии российской нации как единого субъекта политического самоопределения и источника государственного сувере­нитета. Зато некоторые субъекты федерации оказались наделенными значительной степенью «самоузаконивания». Соглашаясь в принципе с тем, что основной принцип демократического федерализма – деэтнизация государственности и деэтатизация этничности, что «фе­дерализм может быть только территориальным, как и любое государственное или административное образова­ние», заметим, что ломать сложившееся и сохранившееся 70 лет государственное устройство было еще более опасным, чем его оставление без изменения.

Для того, чтобы наиболее полно и точно осознать специфику российской федеративной государственности, необходимо подробно проанализировать Федеративный договор от 31 марта 1992 г. и Конституцию России 1993 г. Прежде всего, следует констатировать, что фе­деративный договор подписывался в условиях реальной угрозы разрушения российского государства. Союзное руководство во главе с М. С. Горбачевым в поисках политической альтернативы курсу Российской Федера­ции на обеспечение суверенитета и независимости (в чем проявились в первую очередь амбиции российских политических деятелей, а не отражение интересов на­селения – вспомним результаты референдума о сохранении СССР) стало активно разыгрывать карту россий­ских автономий, стимулируя их на проведение поли­тики суверенизации, но уже по отношению к самой России. Провал с подписанием нового Союзного договора в августе 1991г. еще в большей степени усилил тен­денцию к суверенизации автономий. Этому же способ­ствовало заключение Беловежских соглашений в декаб­ре 1991 г., показавшее, что даже такие великие госу­дарства, как СССР, могут разваливаться как карточные домики. Это, в свою очередь, придало дополнительный импульс усилению политики автономных республик, осознавших, что у них появился реальный шанс прин­ципиально изменить качество своей государственности и, соответственно, качестве отношений между ними и Российской Федерацией в целом.

Политический курс на суверенизацию автономных республик интенсивно «подогревался» объявлением ры­ночной экономики. Многие из республик уверовали в то, что если они станут независимыми и порвут социально-хозяйственный комплекс, то у каждого из них появился возможность в одиночку прорваться в «светлое рыночное завтра».

В этой ситуации процесс подписания Федеративного договора сыграл важную историческую роль в станов­лении современного российского государства. Истори­ческое значение Федеративного договора состоит в том, что с его помощью процесс суверенизации автономных республик, грозивший стать неуправляемым, а значит и привести к разрушению государственности, приобрел политико-правовые контуры, превратив тем самым дан­ный процесс в социально-контролируемое и управляемое явление[205].

Отдавая должное Федеративному договору, нельзя не отметить и то, что его содержание по сути проти­воречит классическим канонам федерализма. Прежде всего необходимо подчеркнуть, что предметом данного договора не является процесс учреждения нового госу­дарства с федеративной формой устройства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между федеративными органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации. РСФСР, как уже упоми­налось, как федеративное государство возникла в соот­ветствии с Конституцией 1918 г. и её созданию не предшествовал соответствующий процесс. Следователь­но, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. явился первым документом подобного рода в истории россий­ской государственности. Разрушение Советского Союза, провозглашение Россией и признание её международ­ным сообществом в качестве его правопреемника поста­вило перед ней проблему о форме легитимации совре­менного российского государства. Специфика ситуации состояла в том, что на момент подписания Федератив­ного договора еще никем не отмененная Декларация о независимости РСФСР, определяла Россию как неотъемлемую составную часть Союза ССР. В то же время объявление полномас­штабного договорного процесса об учреждении нового российского государства на бывшем пространстве РСФСР могло в той конкретной политической ситуации привести к непредсказуемым последствиям. Отсюда и целесообразность административно-командной методики оформления договора, что обеспечило пролонгиро­вание уже существовавшей государственности как бы в наиболее легитимной форме.

Как отмечает С. Л. Сергевнин «… Россия, провозглашенная федерацией Конститу­цией 1918 года, через несколько десятков лет «догада­лась» о своем существовании»[206]. Только предметом этого договора было уже не создание федеративного государ­ства, а уточнение предметов ведения Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации. Это предоп­ределило наличие некоторых нелогичностей в субъект­ном составе Федеративного договора. В качестве самостоятельного субъекта подписания Федеративного договора выступала сама Рссийская Федерация наряду с иными субъектами. Кроме того, вместо одного Феде­ративного договора, по существу, было подписано три, в зависимости от классификации групп субъектов: рес­публики в составе Российской Федерации; области, края Российской Федерации; автономные область и округа Российской Федерации. В качестве самостоятельных; субъектов Российской Федерации закреплялись Москва и Санкт-Петербург как города федерального значения. Каждая группа имела различные по объему правовые статусы, т. е. закладывались система асимметричных отношений между субъектами Российской Федерации.

На основании изложенного можно утверждать, что Договор от 31 марта 1992 г. по своему предмету, методу; и субъектному составу федеративным не является. Ско­рее форма федеративного договора была использована кремлевской и региональной элитами как легитимное прикрытие её трансформации из партийно-государственной системы в формально-демократическую. В основание договора закладывался компромисс, сущность которого состояла в том, что оформлялось перераспределение властных функций в пользу региональной бюрократии. Это позволило, во-первых, нейтрализовать процесс суверенизации внутри России и тем самым сохранить государственность, во-вторых, быстро, в ад­министративном порядке сверху преобразовать пар­тийно-государственную систему в иную, и в-третьих, путем перераспределения властных функций обеспечить сохранение среднего слоя бюрократии. Таким образом, административно-командное начало социально-эконо­мической либерализации России посредством Договора от 31 марта 1992 г. получило «вотум доверия» со сто­роны региональной бюрократии, приобретшей в соот­ветствии с ним более широкую возможность осущест­вления государственной власти, и, прежде всего в сфере перераспределения собственности.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. привело к своеобразной ситуации. С одной сто­роны, действовал никем не денонсированный Федера­тивный договор от 31 марта 1992 г., в наличии были субъекты – стороны данной Федерации. С другой сто­роны, Конституция и способ её принятия, по существу, дезавуировали действие данного договора, а, следова­тельно, лишили его субъектов соответствующего стату­са. В результате граждане Российской Федерации, про­голосовав за принятие Конституции, провозглашающей Россию федеративным государством, фактически пред­определили унитарную природу его конституирования.

Таким образом, унитарная тенденция в развитии государственного уст­ройства закономерна и обусловлена действием соци­ально-экономической реформы, в которой администра­тивно-командная составляющая также доминирует. Однако при всём этом следует иметь в виду, что подобные унитариские тенденции (продолжение которых мы в целом склонны видеть и введении института Полномочных представителей Президента РФ) обусловлены не только указанной выше администра­тивно-командной составляющей (субъективной по своей природе), но и такими объективными предпосылками как обширность территории, Географическая, социокультурная и экономическая обособленность регионов при историчес­кой, духовной и геополитической близости населения. В следствии всего этого указанные выше тенденции во многом имеют вынужденный и тем самым оправданный характер.

В этой связи интеграционные тенденции, последнего времени, связанные с объединением ряда субъектов федерации так же следует рассматривать как исторически обусловленные а, следовательно, положительные.

Дата добавления: 2014-12-27