И её субъектами. 1 страница

Разграничение полномочий между Российской Федерацией

Правовой статус субъекта Российской Федерации

Конституционный статус Российской Федерации

В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия представляет собой суверенное, демократическое фе­деративное государство. её статус регулируется также ст. 65–79 Конституции и Федеративным договором. Названные учредительные документы однозначно за­крепляют государственность Российской Федерации, наделяя её как государство необходимыми государст­венно-правовыми признаками.

1. Российская Федерация имеет свою Конститу­цию, учреждающую её основные государственные ин­ституты и действующую на всей её территории. Она вправе принимать и изменять свою Конституцию, осуществлять контроль за её соблюдением и обеспечи­вать защиту конституционного строя. Конституция – атрибут исключительно государства, иные объедине­ния таковой не имеют и не пользуются правом её принятия.

2. Российская Федерация обладает своей террито­рией. её образуют территории республик, краев, обла­стей, городов федерального значения, автономной об­ласти и автономных округов, внутренние воды и тер­риториальные моря, воздушное пространство над ними (ст. 67 Конституции). Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ст. 4 Консти­туции). Эта территория очерчивается российской госу­дарственной границей, режим которой устанавливает­ся РФ самостоятельно.

3. Как государство Россия обладает суверенитетом (ст. 1, 4 Конституции). Она самостоятельно осуществля­ет государственную власть на всей своей территории и реализует полномочия, отнесенные Конституцией к её ведению. При этом наиболее важные вопросы от­носятся исключительно к компетенции России.

4. Государственность России характеризуется нали­чием российского гражданства. Российская Федерация устанавливает свое гражданство, регулирует порядок его признания, приобретения и утраты, обеспечивает защиту своих граждан независимо от места их прожи­вания.

5. Российская Федерация располагает системой вы­сших органов государственной власти, состоящей из законодательных, исполнительных и судебных орга­нов. К их числу Конституция относит Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание, Прави­тельство и судебные органы.

6. Россия – субъект международных отношений. Она вправе вступать в союзы с другими государства­ми, заключать договоры и соглашения, осуществлять внешнеполитическую деятельность, участвовать в дея­тельности международных организаций.

7. Российская Федерация имеет Вооруженные Силы для защиты своего суверенитета.

8. У Российской Федерации есть свои символы государственности – Государственный флаг, Государ­ственный герб, Государственный гимн и столица.

Иначе говоря, Российской Федерации присущи все признаки самостоятельного государства. Обладая на­званными признаками, она одновременно выступает как федерация, федеративное государство. Этот её статус также закрепляется Конституцией и Федера­тивным договором, его подтверждают и конституции республик, уставы других субъектов РФ, где говорит­ся, что они входят в Российскую Федерацию в качест­ве её субъектов[207].

О федеративной природе России свидетельствуют следующие признаки.

1. Федеративный характер государства, его структу­ры, организации государственной власти закреплен конституционно (ст. 1, 65 и др.).

2. Единую территорию Российской Федерации со­ставляют территории её субъектов (ст. 67 Консти­туции).

3. У России есть федеральная Конституция и систе­ма законодательства, наряду с которыми действуют кон­ституции или акты конституционного значения (уста­вы) и системы законодательства её субъектов (ст. 66 Конституции.

4. В России существуют одновременно органы госу­дарственной власти Федерации и органы государствен­ной власти её субъектов.

5. Парламент России – двухпалатное Федеральное Собрание, одна из палат которого (Совет Федерации) формируется на основе представительства от всех субъектов.

6. Конституция РФ устанавливает и предметы веде­ния Федерации и её субъектов: федеральных органов государственной власти; Федерации и субъектов со­вместно; субъектов Федерации.

7. Наряду с российским гражданством (ст. 6 Консти­туции) существует гражданство республик, находя­щихся в её составе.

Таким образом, во всяком случае с формально-юридической стороны, Российская Федерация по своему конституционному статусу: а) государство и б) госу­дарство федеративное. Это обусловливает устройство многих её институтов, в том числе системы государст­венной власти, а также компетенцию Федерации в це­лом и её органов в частности. С учетом указанного фактора должен рассматриваться и её суверенитет.

Суверенитет Российской Федерации. Под государственным суверенитетом понимается верховенство, независимость и самостоятельность го­сударства как внутри страны, так и за её пределами. Суверенитет – это важнейшее качество государства, его юридическая и фактическая независимость от кого бы то ни было, его способность независимо ни от кого решать любые вопросы, связанные со своей жизнеде­ятельностью.

Как научный феномен «суверенитет государства» вызывал острый интерес у исследователей с давних времен. Не утратил этот вопрос своей актуальности и сегодня. Дело в том, что до сих пор данная категория используется очень широко, а порой и без учета её научного содержания. Так, говорят о политическом, экономическом, духовном суверенитете, не думая, можно ли наделять этими качествами тех или иных субъектов. Порой непредсказуемо и содержание про­возглашаемых суверенитетов, смешиваются понятия суверенитета и местного самоуправления, суверените­та и свободы личности[208].

В самом общем виде суверенитет государства – это его верховенство и независимость в установлении об­щего правопорядка в стране, правоспособности госу­дарственных органов и общественных объединений, должностных лиц и граждан, самостоятельность в про­ведении внешней политики. Содержание государствен­ного суверенитета составляют суверенные права госу­дарства. В науке пока не выработано точного перечня названных прав, и потому к ним относят самые разные полномочия государства, часто причисляя к ним и те, которые относятся к компетенции государства.

Суверенные права есть наиболее общие и важные права государства, конкретизируемые в его компетен­ции. Поэтому суверенитет суть такие свойства госу­дарства, которые указывают на его возможность само­стоятельно и независимо устанавливать правопорядок в стране, проводить независимую внутреннюю и внеш­нюю политику. Иначе говоря, суверенитет государства как бы распадается на внутригосударственный и меж­государственный. Межгосударственный суверенитет, достаточно ясен, теоретических споров не вызывает. Внутригосударственный суверенитет в унитарном го­сударстве также прост. Данное государство – суверен без каких-либо исключений. Сложнее обстоит дело при рассмотрении вопроса о внутригосударственном суверенитете федеративного государства. По этому вопросу в отечественной и зарубежной науке сущест­вует несколько концепций:

суверенитет разделяется между федерацией и её субъектами;

суверенитет принадлежит только союзному госу­дарству, только федерации;

суверенитетом обладают лишь субъекты федерации;

суверенитет является общим для федерации и её субъектов.

В зарубежных федерациях в настоящее время суверенна всегда сама федерация, в какой-то степени можно говорить об общем суверенитете федерации и её субъектов. В отечественной практике единый подход к проблеме так и не сложился, например, до 1977 г. в Конституции СССР закреплялось, что суве­ренитет союзных республик ограничен, а в 1977 г. был провозглашен суверенитет и СССР, и союзных республик. В РСФСР всегда суверенной считалась Федерация.

Какая из названных концепций наиболее предпоч­тительна?[209]

Здесь сразу нужно исключить концепцию о суве­ренитете только субъектов федерации, ибо в этом случае государства практически нет, такая федерация не может быть жизнеспособной.

Концепция о принадлежности суверенитета только федерации достаточно жизненна, что подтверждает и мировая практика (США, ФРГ). Не упоминает о суве­ренитете субъектов и Конституция Российской Феде­рации, хотя ряд её субъектов (республик) в своих конституциях и провозглашают себя суверенными го­сударствами.

В ст. 4 Конституции РФ говорится, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю её территорию», которая включает в себя территорию всех без исключения субъектов Федерации (ст. 67 Кон­ституции), воздушное пространство над ними, внутрен­нее море, территориальное море. Кроме того, Россий­ская Федерация обладает суверенными правами на континентальном шельфе и в своей исключительной экономической зоне. Таким образом, Конституция очень четко устанавливает пределы осуществления Россией своего суверенитета.

Россия является федеративным государством, а по­тому её суверенные права необходимо рассматривать с двух сторон: как государства и как федерации.

Как государство Российскую Федерацию характе­ризуют следующие права:

1) одно из важнейших прав – право учредительной власти, оно означает право России учреждать себя как госуударство, принимать Конституцию, определять в устройство государства, форму осуществления госу­дарственной власти;

2) Российская Федерация устанавливает общий пра­вопорядок в стране, круг прав и обязанностей граждан, правосубъектность государственных органов и долж­ностных лиц путем принятия федеральных Конститу­ции и законов;

3) Россия осуществляет территориальное верховенство ъ пределах государственной границы, обеспечивает цело­стность и неприкосновенность своей территории, утверж­дает изменения границ между своими субъектами;

4) Российская Федерация вправе самостоятельно и независимо осуществлять внешнюю политику, вы­ступать в качестве субъекта в международных отно­шениях, участвовать в работе международных органи­заций, заключать договоры и соглашения с иностран­ными государствами;

5) Российская Федерация обеспечивает свою без­опасность и территориальную целостность, создавая для этого собственные Вооруженные Силы и другие необходимые органы безопасности;

6) она учреждает свои государственные символы (флаг, герб, гимн), определяет местонахождение столи­цы государства.

Как суверенное государство Российская Федерация обладает рядом суверенных прав, обусловленных её федеративным устройством:

1) верховенство Конституции Российской Федера­ции и федеральных законов, предполагающее точное и неуклонное их использование, соблюдение и примене­ние. Все нормативные акты, принимаемые субъектами РФ по вопросам совместного ведения, должны соответ­ствовать Конституции РФ и федеральным законам. Законодательство Российской Федерации по предме­там её исключительного ведения не может быть отме­нено или изменено субъектами Федерации;

2) Российская Федерация в соответствии со ст. 71 Конституции наделена кругом полномочий, которые она осуществляет как единое государство. Решения, прини­маемые по этим вопросам, обязательны для её субъек­тов. Она также вправе устанавливать общие принципы реализации данных полномочий;

3) Российская Федерация утверждает образование новых субъектов Федерации и изменения их границ;

4) Россия издает законодательство о гражданстве, определяет условия его приобретения и прекращения. Конституции ряда субъектов Федерации также уста­новили свое гражданство, но оно не исключает нахож­дения граждан данных республик в гражданстве РФ.

Перечень важнейших суверенных прав Российской Федерации не является исчерпывающим. Здесь необ­ходимо иметь в виду, что их объем, каким бы он ни был, должен быть достаточным для реальной защиты интересов всего многонационального народа России[210].

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российская Федерация является суверенным государ­ством, что обеспечивает ей возможность свободно и самостоятельно осуществлять свою внешнюю и внут­реннюю политику, независимость во внешнеполитиче­ской сфере и верховенство, непререкаемость её реше­ний во внутренних делах.

Суверенитет Российской Федерации конкретизиру­ется в её компетенции.

Компетенция Российской Федерации. Компетенция Российской Федерации – это её пол­номочия по решению вопросов, отнесенных Конституцией к её ведению. Она вытекает из суверенитета РФ подтверждая её характеристику как суверенного госу­дарства. При помощи компетенции разделяются сферы деятельности между Федерацией и её субъектами, между Центром и составными частями государства.

В разных федеративных государствах существуют различные способы закрепления компетенции и её разделения. В одних случаях формулируется перечень полномочий федерации, а все, что остается за его пределами, отдается её субъектам; в других – закреп­ляются полномочия федерации, её субъектов, а также их совместные сферы деятельности (так называемая конкурирующая компетенция).

В России компетенция Федерации и её субъектов установлена в ст. 71, 72 и 73 Конституции, где опреде­лены два вида, полномочий:

предметы ведения, сферы деятельности, где полно­мочия по решению всех вопросов принадлежат исклю­чительно государственным органам Российской Феде­рации;

предметы ведения, сферы деятельности, где подо­бные полномочия принадлежат и государственным ор­ганам Федерации, и государственным органам её субъ­ектов.

Заметим, что Конституция не фиксирует конкрет­ных прав, конкретных полномочий, она лишь называет предметы ведения, сферы деятельности (оборона, ядер­ная энергетика, здравоохранение и др.). Конкретизиру­ются данные полномочия при определении компетен­ции различных органов государственной власти.

Еще один принцип разделения компетенции заклю­чается в том, что органы федерации и её субъектов могут по договору передавать отдельные полномочия друг другу[211].

Предметы ведения, относящиеся к исключительной компетенции РФ (ст.71 Конституции), как важнейшие для государства требуют централизованного руководства. Перечень их является исчерпывающим. Указанные пол­номочия можно подразделить на несколько групп.

1. Защита Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Важность этих полномочий обусловлена тем, что они конституируют Россий­скую Федерацию как государство. Сюда же относятся вопросы федеративного устройства и территории Рос­сийской Федерации, в том числе защиты государствен­ной границы, территориального моря и воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Важнейшими полномочиями являются установление системы федеральных государственных органов, по­рядка их организации, формирования и деятельности, а также федеральной государственной службы.

2. Регулирование и защита прав и свобод человека, вопросы гражданства и защиты прав национальных Меньшинств. Данная группа полномочий вытекает из основополагающего принципа, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

3. Осуществление финансовой политики. Это фи­нансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, а также вопросы, сопряжен­ные с федеральной собственностью, управлением ею. Это федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы, федераль­ный транспорт, пути сообщения, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

4. Установление правовых основ общефедерального рынка, федеральной политики и федеральных про­грамм в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития страны. Названные полномочия на первый взгляд должны бы входить в совместные предметы ведения Федера­ции и её субъектов. Однако это такие сверхважные вопросы, что они отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Федеральные государственные органы несут основную ответственность за выбор пути развития общества и государства.

5. Оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка покупки и продажи военной техники, производство наркотических веществ и поря­док их использования. Сюда входят и полномочия по осуществлению внешней политики, заключению меж­дународных договоров, решению вопросов войны и мира, внешнеэкономических отношений.

6. Полномочия по формированию ряда отраслей зако­нодательства: уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного, гражданского, гражданского процессуального, арбитражно-процессуального, права интеллектуальной собственности, коллизионного права.

Только Российская Федерация устанавливает стан­дарты и эталоны, систему исчисления времени, офици­ального статистического и бухгалтерского учета.

В сфере совместного ведения Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции) за состояние дел в тех или иных областях несут ответственность и Федерация, и субъек­ты. Причем ни та ни другая сторона не может осуще­ствлять здесь руководство самостоятельно.

1. Обеспечение соответствия конституций, уставов и нормативных актов субъектов Федерации Конститу­ции РФ и федеральным законам. Указанные полномо­чия гарантируют единство Российской Федерации как государства. Сюда же относится установление общих принципов организации системы органов государствен­ной власти и местного самоуправления, общих принци­пов налогообложения.

2. Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, исконной сре­ды обитания и традиционного образа жизни малочис­ленных этнических общностей. Отнесение их к совме­стному ведению обусловлено тем, что защита прав и свобод человека должна проводиться там, где он живет, но при координирующей роли Центра. Такая защита предполагает различные способы её осуществ­ления, поэтому к совместному ведению отнесены обес­печение законности, правопорядка, общественной без­опасности, формирование кадров судебных и правоох­ранительных органов, адвокатуры и нотариата.

3. Вопросы разграничения государственной соб­ственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования и охраны окружаю­щей среды. Практически это означает, что Российская Федерация в лице её высших органов государственной власти определяет общие принципы распоряжения землей и недрами, а конкретные вопросы решаются субъектами Федерации.

4. Вопросы образования, воспитания, науки, здраво­охранения, культуры, спорта. Их решение требует общей координирующей роли Российской Федерации, а опе­ративное управление остается за её субъектами.

5. Вопросы вобласти административного, админист­ративно-процессуального, трудового, семейного, жилищ­ного, земельного, водного, лесного законодательства, а также законодательства о недрах и об охране окру­жающей среды.

6. Международные и внешнеэкономические связи и выполнение международных договоров России. Субъ­екты Федерации вправе осуществлять такие связи, но координирующая роль здесь принадлежит России.

Решение вопросов, не отнесенных Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации или к совместному ведению Федерации и её субъек­тов, входит в компетенцию субъектов.

Понятие «правовой статус субъекта федерации» не имеет на сегодняшний день достаточно чёткого определения по своему содержанию в отечественной правовой науке. Чаще всего содержание данного понятия определяется как совокупность правосубьектности, полномочий и предметов ведения субъекта федерации[212].

В главе 1 Конституции закреплено, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. У всех субъектов Российской Федерации равные правообязанности как у составных частей федеративного государства и рав­ные права и обязанности в отношениях с федеральными органами государ­ственной власти.

Уже только поэтому, по мнению ряда авторов, нет никаких оснований считать республики относя­щимися к отдельному виду или подвиду территориальных образований, края – к другим, области – к третьим и т. д. Все они принадлежат к одному виду территориальных образований, который можно обозначить как «регион»[213].

Различия в названиях, по их мнению, лишь отражают историческую преемственность (Б. С. Крылов пишет: «...прежние названия сохранились, но они перестали, по идее, быть связанными с различиями в правовом статусе»)[214]. Таким образом, Россия, представляется как симметричная федерация.

Соответственно, «регионы» имеют базовый видовой статус субъектов российской Федерации.

В качестве субъекта Федерации «регион» правообязан:

а) состоять в качестве равноправного субъекта в составе Российской федерации (ч. 1 ст. 5);

б) иметь территорию (ч. 1 ст. 67), границы которой не могут быть изменены без его согласия (ч. 3 ст. 67);

в) иметь установленное в Конституции официальное название (ч. 1 ст. 65);

г) иметь сферу собственного ведения, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ст. 73);

д) иметь правовую систему, включающую основной закон (консти­туцию, устав), принимаемый самостоятельно, законы, иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 85);

е) иметь систему органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77);

ж) иметь представительство в Совете Федерации Федерального Собра­ния (ч. 2 ст. 95) и т. д.

К правам и обязанностям «региона» в отношениях с федеральными органами власти относятся:

а) право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, причем как по предметам совместного ведения Федерации и «регионов», так и по предметам ведения Федерации (ч. 1 ст. 104);

б) право заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о передаче осуществления части полномочий (ч. 3 ст. 11,ч. 2 и 3 ст. 78);

в) право обращения в Конституционный Суд (ч. 2 и 5 ст. 125);

г) право вносить в Федеральное Собрание предложения о пересмотре или внесении поправок в Конституцию (ст. 134);

д) обязанность согласовывать изменение своего статуса как субъекта Федерации (ч. 5 ст. 66)[215].

«Регионы» относятся к государственным (государствоподобньм) образо­ваниям. Автономная область и автономные округа сейчас «автономные» только по названию: у них, и несколько более высокая степень самостоятель­ности[216].

Необходимо отметить, что многочисленные концепции, настаивающие на национальной основе государственности республик, следует отвергнуть как противоречащие букве и духу Конституции. Во-первых, конституционное закрепление равноправия и самоопределения народов России как принципов российского федерализма (ч. 3 ст. 5) заложило основу над­национального подхода к пониманию понятия «народ» примени­тельно к данному принципу. «Народ субъекта Российской Федерации» – это общность лиц разной национальности, исторически объединенных про­живанием на одной территории, т. е. население «региона»[217]. Во-вторых, Конституция, как пишет И. В. Лексин, «безразлична» к критериям, по которым в 1920-1940 гг. были образованы республики (до 1991 г. – авто­номные республики), края, области, автономные округа (до 1977 г. – нацио­нальные округа). Из того, что когда-то в основе образования той или иной территориальной единицы России лежал национальный фактор, совершенно не следует, что он должен признаваться, а тем более признается, действующей Конституцией[218]. Соответственно, к примеру, Республика Татарстан является государственным образованием не татарского народа в целом или той его части, которая проживает в республике, а всех жителей республики вне зависимости от их национальности.

Однако, отдельные «регионы», по Конституции, в рамках статуса субъектов Федерации обладают также специальными статусами. Так, «регионы» – республики имеют правообязанности и права на:

а) использование в собственном наименовании слова «государство» (ч. 2 ст. 5);

б) наименование своего основного закона «конституцией» с выбором способа её принятия (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66);

в) установление собственных государственных языков (ч. 2 ст. 68).

Автономной области и автономным округам предоставлено право инициировать принятие федеральных законов соответственно об автоном­ной области, отдельных автономных округах (ч. 3 ст. 66).

Москва и Санкт-Петербург, будучи городскими поселениями, потен­циально имеют видовой статус местных единиц (ч. 1 ст. 131). Москва также

выполняет функции столицы Федерации (ч. 2 ст. 70), т. е. наделена и особым статусом[219].

Один край и семь областей сохраняют видовой статус «включающих», а девять автономных округов – видовой статус «входящих» территориальных единиц (ч. 4 ст. 66)[220].

Конституция закрепляет, что статусы «регионов» определяются самой Конституцией и основными законами «регионов» – их конституциями и уставами (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66). Эти положения можно толковать как ограничение на определение статусов какими-либо иными актами. Однако сама Конституция устанавливает, что элементы статусов «регионов» могут закрепляться также и в федеральных законах (ч. 3 и 4 ст. 66, ч. 2 ст. 70) внутрифедеральных (ч. 3 ст. 11) и «межрегиональных» (ч. 4 ст. 66) договорах. Ясно, что положения этих актов не должны противоречить конститу­ционным установлениям и что в конституциях, уставах «регионов» должны закрепляться элементы всех их статусов.

Оригинальная концепция предложена Н. А. Богдановой, представля­ющей статус субъекта Федерации в виде некоего «комбинированного» субстрата и выделяющей прежде всего «конституционный статус», т. е. те права и обязанности субъекта, которые непосредственно закреплены в Консти­туции. Далее предлагается – как более широкое понятие – «конституционно-правовой статус», выходящий за рамки федерального конституционного регулирования, дополняющий его субфедеральным конституционным, уставным регулированием. Сюда же относятся федеральные законы о кон­кретных субъектах Федерации. Наконец, еще более широким является «правовой статус», который включает в себя и «конституционный», и «кон­ституционно-правовой» статусы, а также права и обязанности субъектов, установленные их собственными законами и заключенными ими договорами[221]. Как пишут М. Н. Бродский и А. А. Ливеровский, к мнению которых мы присоединяемся, доктринальное расчленение статуса субъектов Российской Федерации является вполне оправданным приемом научного анализа. Однако сложно согласиться с примененными Н. А. Богдановой терминами, если учесть, что в Конституции Российской Федерации термины «статус» и «конституционно-правовой статус» отнесены фактически к одному и тому же понятию[222].

По нашему мнению, наличие у «регионов» других видовых и особых статусов не противоречит букве и духу основ конституционного строя. Это как принцип равноправия граждан Российской Федерации (базовый видовой статус индивидов) не исключает возможности получения гражданства другого государства, почетного гражданства, равно как и дополнительных прав и обязанностей государственными служащими, военнослужащими и т. д.

Как представляется, Конституция «злоупотребляет» понятием «субъекты Российской Федерации», называя «регионы» так даже тогда, когда речь идет не только об элементах статуса субъектов Федерации, но и об элементах других их статусов. Так, при определении пределов сферы ведения «регионов» указано, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Феде­рации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). Однако вне пределов ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации отдельные «регионы» пользуются всей полнотой государственной власти и как носители других статусов, в том числе и как «входящие» и «включающие» единицы. Это косвенно подтверждается положением о праве «регионов» осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов в сфере собственного ведения (ч. 4 ст. 76), причем здесь «регионы» не названы «субъектами Российской Федерации», но перечислены «республики», «края», «области» и т. д.

Видовой статус субъектов Федерации для «регионов» является базовым, т. е. прямо или косвенно влияющим на другие их статусы. «Регион» как субъект Федерации правообязан осуществлять всю полноту государственной власти в пределах сферы своего ведения. Отказаться от предметов своего ведения, от своих полномочий «регион» не может. Но если этот «регион» – по Конституции «входящий» автономный округ, он вправе делегировать осуществление части своих полномочий «включающему» краю, области или осуществлять полномочия с ним совместно. Вся полнота государственной власти у «входящей» единицы при этом сохраняется, поскольку предметы ведения или полномочия она никому не передает, тем более что передать и не может, а напротив, может восстановить status quo и осуществлять полно­мочия самостоятельно. Соответственно, «включающая» единица дополни­тельных предметов ведения или полномочий в любом случае не получает. У «входящих» и «включающих» нет и не может быть и никаких «конкури­рующих полномочий»[223].

Никаких расхождений с принципами равноправия субъектов Феде­рации и полновластия «регионов» в сфере собственного ведения здесь нет, также как не будет их в случае, если органы исполнительной власти отдельно взятого «региона» передадут осуществление неких своих полномочий феде­ральным органам исполнительной власти (по ч. 3 ст. 78 Конституции). Отечественные ученые, не разделяя статусы субъектов Федерации и «входящих», «включающих» единиц, нередко приходят к ошибочным, на наш взгляд, выводам и оценкам. Вот типичные примеры. И. А. Умнова полагает, что «факт вхождения... неизбежно сужает круг прав субъекта Федерации, входящего в состав другого субъекта Федерации[224]. Однако никто еще не смог привести ни одного убедительного практического или хотя бы теоретического примера, когда «вхождение» повлекло «сужение» каких-либо прав автономных округов как субъектов Федерации. Н. А. Филиппова пишет: «Фиктивнооставаясь субъектом федерации, округ вправе добровольно делегировать наиболее важные полномочия области (краю)»[225]. Совершенно очевидно, что говорить о фиктивности статуса субъекта Федерации можно только тогда, когда его носитель передает, к примеру, осуществление права на принятие собственных законов или представительство в Совете Феде­рации. Такое в принципе невозможно. В. В. Невинский пытается доказать, ссылаясь на то, что часть не может быть равноправна с целым, неизбежность формирования отношений властеподчинения, субординации между «входя­щими» и «включающими»[226]. Но автономный округ вовсе не обязан пере­давать краю, области осуществление каких-либо своих полномочий. Да, общность территории и населения, участие последнего в формировании краевых, областных органов власти предопределяет необходимость передачи осуществления полномочий, но ведь их также допустимо осуществлять и совместно. Сама возможность реализации такого подхода делает тезис о неизбежности властеподчинения как минимум неоднозначным[227].

Дата добавления: 2014-12-27