Государственное управление

Управление в обществе всегда социально. В узком значении эта социальность определяется как прогресс воздействия на социальные процессы для достижения поставленных целей. Социальная сущность управления присутствует в целях и методах реализации властных полномочий, которые проявляются в определённом стиле управления, в конкретных социальных системах, которые образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия опять же выступают люди. Это обусловливает и силу и уязвимость управления в социуме, его творческий характер и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма.[80]

Во всех этих случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведение человека. Однако человек остаётся и субъектом социального воздействия, которое осуществляется им в отношении других людей.

Среди всех видов управления особое место занимает государственное управление – организация органов власти (государственных учреждений) и осуществление руководства над их служащими, где государство рассматривается как орган, обладающий сравнительным преимуществом на насилие и принуждение. Это управленческое воздействие государства достаточно условно может быть разделено на два подвида: государственно-политическое и государственно-административное управление.[81] Хотя само государственное управление можно представить как целостное, системное воздействие на общество через политическое руководство и управление, а также через организацию исполнительной власти всех уровней.

Государственно-политическое управление – это деятельность институтов политической власти трёх уровней: 1) общенационального, федерального; 2) субъектов РФ; 3) местного самоуправления. Субъекты этого подвида управления имеют правомочие учредительства государственных органов, публичных служб, государственных учреждений. Здесь политика рассматривается как сфера реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений.

Государственно-административное управление – это функционирование государственных органов на основе технологий администрирования, сфера реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических.

Такой формой государственного администрирования некоторые специалисты ещё разделяют на правительственное управление, т.е. управление совокупностью органов государственной власти и различных правительственных учреждений, которые могут использоваться на основе законов населением для решения частных проблем; и на управление государственным сектором экономики, когда важно оценивать хозяйственные интересы и оценки, корпоративность, сочетать государственную службу и менеджмент в управлении конкретными организациями или задачами.[82]

Современная версия государственного управления наиболее подробно представлена в учебнике «Государственное управление: теория и практика», выпущенном издательством «Наука».[83]

Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Государственное управление имеет системный характер, поскольку оно обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнёрского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

В системе государственного управления существуют конкретные цели:

- общественно-политические, сориентированные на комплексное, сбалансированное и качественное развитие общества;

- социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения её элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

- духовные, связанные не только с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, но и с использованием духовного, интеллектуального потенциала в реализации общественно-политических и социальных целей;

- экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических, а также иных целей;

- производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

- организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления – построение соответствующих функциональных и организационных структур;

- деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

- разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.

Свойства государственного управления характеризуются следующим образом.[84]

Определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект – государство, которое обладает мощной властной силой, в нём сосредоточена и им реализуется в обществе – по отношению к людям – государственная власть. Она имеет своим источником правовую обусловленность (легитимность), а в реализации опирается на силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Государственное управление распространяется на всё общество и даже за его пределы, на другие общества, в рамках проводимой государством международной политики. Это достигается в законодательном порядке, путём установления государством основных, общих правил (норм) поведения людей во всех сферах жизнедеятельности и обеспечения их соблюдения его властной силой. В этом случае право действует как система общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государственного принуждения.

В исследованиях природы государственного управления[85] отмечается его необходимость, вытекающая из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, человеческих, материальных, информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание законности и общественного порядка. Например, необходимы государственные целевые программы, государственное регулирование, государственная поддержка отдельных отраслей экономики, передача общественным институтам некоторых функций государственного регулирования.

Что касается общественной обусловленности государственного управления, то она вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Кроме того, на устойчивое развитие государства, улучшение качества жизни граждан и способы государственного управления влияют и политические цели, и интересы всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно осуществляется везде, распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные и некоммерческие организации; в последнем случае преобладает государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур. Государственное управление вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями – как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений государственных органов, характера их деятельности.

Целевое предназначение государственного управления выражается в постановке национальных (соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач исходя из стратегических и тактических ориентиров, данных публичной властью. В этом случае правительству необходимо четко представлять себе очередность достижения поставленных целей, формы их реализации с помощью государственного регулирования политической, социальной и особенно экономической жизни страны и общества. Четкость выражения целей, определение очередности их достижения, ориентированность на получение конкретных результатов вносит организованность и порядок в деятельность государственных структур, стабильность, неуклонное следование закону, рост профессионализма государственных служащих.

Таким образом, природа государственного управления обусловлена его особой социальной функцией, при реализации которой происходит упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, интересов, потребностей и форм деятельности, где государственный аппарат выступает механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему органов государственной власти.

Сущность государственного управления раскрывают социальная среда, в которой оно осуществляется, используемые при этом ресурсы, выполняемость принятых управленческих решений, проводимый контроль.

Социальная (общественная) среда образуется самим гражданским обществом и всегда отражает проблемы соотношения публичной власти, государственной администрации (бюрократического аппарата), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессе формирования и реализации государственного управления. Сам же процесс государственного управления – это сознательная и целенаправленная деятельность, связанная с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированная юридическими нормами, в результате которой происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений.

Различные условия деятельности субъектов государственного управления (правовые, экономические, организационные, культурные и т.д.) составляют ту социальную среду, обстановку, в которой эти субъекты возникают, существуют и развиваются. Социальная среда призвана обеспечить политико-правовые рамки самой возможности, а также допустимые формы, методы и направления развития государственного управления. Эти рамки включают конституцию и законы, определяющие государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и социальные обязательства государства, бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и т.п.[86]

Ресурсы государственного управления – это то, что применяется и затрачивается государством на целевое решение соответствующих задач. Эти ресурсы подразделяются на несколько видов:

природные ресурсы, классифицируемые на возобновляемые, восстанавливаемые (леса, земельные угодья и др.), и невозобновляемые, невосстанавливаемые (нефть, газ, большинство полезных ископаемых);

материальные ресурсы (сырье, материалы, энергия и т. д.);

человеческие (трудовые) ресурсы – люди как живые носители физических и умственных способностей к трудовому процессу;

финансовые ресурсы – денежные средства, которыми располагают министерства, государство, организации;

экспортные ресурсы – часть экспортного фонда государства, которая создается отдельными производителями;

информационные ресурсы – совокупность, комплекс информационных материалов, которые социально значимы и применяются в общественной практике.

Существуют и иные ресурсы государства, которые используются через систему государственного управления с учетом общественных интересов.

Выполнимость принятых управленческих решений всегда обусловлена целым комплексом конкретных действий исполнительных органов государственной власти по приведению в движение конкретных ресурсов государственного управления для осуществления государственных программ. Предваряют эти действия: анализ достоверных данных, характеризующих конкретную управленческую ситуацию; определение цели; принятие решений; создание технологий государственного управления на основе применения различных методов; информационное сопровождение и другие организационные мероприятия.

Контроль всегда рассматривается как одна из общих функций управления, назначение которой – выявление отклонений величины фактических параметров управляемой системы от желаемых (цели, задания, нормы и т. д.). Он позволяет не только выявлять, но и предупреждать возникновение отклонений, ошибки в реализации мероприятий государственного управления.

Представление о сущности государственного управления дает возможность уяснить его специфику, уровни, основные признаки и виды.

Специфика государственного управления по сравнению с другими видами управления проявляется в следующем.

Во-первых, оно обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений, опирающихся на власть государства.

Во-вторых, оно обладает особым свойством регулировать отношения внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными ветвями власти и ее территориальными уровнями.

В-третьих, его основанием является наличие государственного интереса.

В исследованиях усматривается в государственном управлении не столько власть как таковая, сколько «порядок власти», при котором государство не распределяет влияние, а регламентирует условия влияния в соответствии с институционализированными целями общества.

Организационно в государственном управлении принято выделять три структурных уровня: институциональный, административный и технологический.

Институциональный уровень есть высший уровень государственной организации, где как бы совмещаются требования политики и задачи обслуживания населения. Помимо иерархических отношений здесь присутствуют разнообразные силы, влияющие на процесс принятия управленческих решений: интересы конкретных групп населения, лобби, выборные и административные деятели различных органов власти, представители бизнес-сообществ и т. д. На этом уровне определяется общая политика государственной организации, что позволяет сформировать основные направления влияния политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений, получать обратную связь для корректировки политических задач.

Административный уровень отражает практическую реализацию исполнительной власти, эффективность исполнения политических решений, обеспечение выполнения законов в обществе, всей совокупности функций и полномочий государства. Это сфера функциональной деятельности администрации, публичной (государственной) службы, должностных лиц в пределах правоустановленной компетенции, полномочий.

Технологический уровень сосредоточивает: планирование; регламентацию; бюрократию, построенную на серии ролей, на стремлении сделать процедуры нормами, стандартами; юридически-функциональные режимы; непрерывность и оперативность деятельности.

В государственном управлении содержатся правовые формы: правоустановительные, связанные созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления; правоприменительные, связанные с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов с целью применением нормы права в конкретном случае; регулятивные, направленные на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического развития и в социально-культурной сфере: правоохранительные, связанные с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции.

Государственное управление имеет некоторые основные признаки:

оно выступает как исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов, по осуществлению государственной исполнительной власти;

через него осуществляется целостное воздействие на общество через политическое руководство, которое в свою очередь реализуется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, а также органами исполнительной власти всех уровней;

в нем наряду с правоприменением осуществляется административное правотворчество (правоустановление), когда органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для объектов управления правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и осуществляют правоохранительную деятельность;

оно наблюдается везде, где возникает необходимость в защите прав и свобод граждан, в обеспечении исполнения законодательных актов;

оно выступает как механизм, способ реализации государственной политики во всех сферах жизни общества и удовлетворения потребностей граждан;

его организационное построение основывается преимущественно на вертикальных (субординационных, иерархических), а также на горизонтальных связях и отношениях;

оно обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего управления»;

оно урегулировано публичным (административным) правом, хотя отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации.

Дата добавления: 2015-04-29