Самоуправления

Жалованная грамота городам». Развитие городского сословного

Наряду с губернской реформой важное место в преобразова­тельской деятельности Екатерины II принадлежало организации городского управления и самоуправления. Как отмечалось ранее, Екатерина II в своих преобразовательских планах придавала ис­ключительное значение развитию русских городов, в духе запад­ноевропейских идей стремилась покровительствовать русской торговле и промышленности. Необходимость городской реформы диктовалась неустроенностью русских городов, слабостью город­ской организации и городского управления, отстающих от расту­щих потребностей торгово-промышленного класса, наметившихся новых тенденций в экономическом развитии страны. Начиная с реформ Петра I, формы городского управления многократно менялись, в управлении городами отсутствовало единообразие, оно не имело самостоятельного статуса.

Первые реформы Екатерины II ничего принципиально не из­менили в административном управлении городов, они лишь вне­сли некоторый порядок в городское управление, усилив его цен­трализацию и наделив города статусом самостоятельной админи-

220 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

стративной единицы. Так же как и раньше, города управлялись городничими и комендантами, назначаемыми из дворян. Адми­нистрацию столичных городов возглавляли назначаемые цен­тральной властью полицмейстеры. В ходе выборов Уложенной комиссии и позже, в рамках проведенной губернской реформы 1775 г., появились новые выборные органы городского общест­венного управления. Вводилась новая выборная должность го­родского головы, возглавлявшего городской магистрат, были соз­даны совестный и сиротский суды.

21 апреля 1785 г. была обнародована «Грамота на права и вы­годы городам Российской империи» (так называемая «Жалованная грамота городам»), положившая начало широкой городской ре­форме, в ходе которой города впервые получили самостоятель­ный статус, юридически закрепленное общественное городское управление, закладывались основы ремесленного, цехового уст­ройства. Являясь первым в истории России законодательным ак­том, закреплявшим организацию городского управления, Жало­ванная грамота городам признавала за городскими выборными органами право на самостоятельную сферу деятельности.

По Жалованной грамоте городам население города подразде­лялось на шесть сословных групп (разрядов), различавшихся по имущественному положению и роду деятельности. К ним отно­сились: 1) «настоящие городовые обыватели», к которым принад­лежали владельцы городской недвижимости (домов и земель и т. д.); 2) купцы всех трех гильдий; 3) цеховые ремесленники; 4) «иногородние и иностранные гости» (так называли русских и иноземных купцов и специалистов, которые занимались торго­вой и промышленной деятельностью в городах, но не проживали в них); 5) именитые граждане: выборные должностные лица, уче­ные, архитекторы, живописцы, скульпторы, представители зарож­дающейся буржуазии (банкиры, оптовые торговцы, кораблем-дельцы и др.); 6) посадские-цеховые люди, занятые ремеслом и имеющие собственный капитал. Каждая из сословных гррп наделялась определенными правами, привилегиями и обязанно­стями.

Жалованная грамота городам устанавливала принцип всесо-словности городского самоуправления. Формировавшееся на ос­нове Жалованной грамоты градское общество наделялось правом} юридического лица, имело право владеть собственностью, полу­чать доходы с имуществ, собирать с городского населения специ­альные сборы. Первичным органом городского сословного само­управления являлось городское собрание, состоявшее из всех I родских жителей и избиравшее выборных должностных лвд городского голову, бурмистров и ратманов в городской магистрат, старост, судей совестных судов, заседателей от городского сослр-вия в общие и сословные учреждения. Раз в три года городское!

Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 221

собрание по распоряжению губернатора избирало общую город­скую думу, являвшуюся распорядительным органом городского самоуправления. Она состояла из гласных от всех шести сослов­ных групп городского населения и возглавлялась городским го­ловой. Исполнительным (постоянно действующим) органом го­родского сословного самоуправления являлась шестигласная ду­ма, избираемая раз в три года общей городской думой на основе равного представительства от всех сословий (каждая из шести сословных групп города имела в шестигласной думе по одному гласному). Ею также руководил городской голова. В компетен­цию городского самоуправления входили вопросы городского хо­зяйства и благоустройства, развитие торговли и промыслов, про­довольственное дело и т. п. В то же время возможности органов городского самоуправления были ограничены из-за нехватки не­обходимых финансовых средств, постоянного дефицита бюджета городских дум, который формировался за счет различных сборов с населения города.

Помимо этих объективных трудностей были и другие, не ме­нее существенные. В условиях сохранявшейся самодержавной формы правления деятельность органов городского самоуправле­ния была изначально поставлена в строго определенные рамки, находилась под постоянной опекой бюрократических учрежде­ний. Городские собрания созывались только с разрешения губер­натора, который контролировал бюджет шестигласной думы, пра­вильное расходование средств городским обществом; дума долж­на была представлять отчеты по доходам и расходам губернатору и казенной палате.

Деятельность городских дум была ограничена полицейскими учреждениями, действовавшими в городах и наделенными пра­вом вмешиваться в частную жизнь городского населения. По сути дела реальная власть в городе принадлежала не шестиглас­ной городской думе, которую современники иронично называли «безгласной думой», а городничему или полицмейстеру. 8 апреля 1782 г. Екатерина II подписала специальный «Устав благочиния, ии полицейский», согласно которому в городах создавались город­ские административно-полицейские органы — управы благочиния (полицейские управы). Во главе управ благочиния стоял полиц­мейстер (в губернских городах) или городничий (в уездных горо­дах), которым подчинялись приставы уголовных дел и приставы гражданских дел, а также два выборных чиновника (ратмана) от купечества. Тем самым была реорганизована городская полиция, а система полицейского надзора в городах приобретала более строгий характер. Управа благочиния выполняла кроме полицей­ских и широкие административно-хозяйственные функции (сле­дила за исправностью городских сооружений, дорог, чистотой го-

222 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

рода, осуществляла надзор за торговлей, правильностью мер и весов, принимала меры против пожаров).

В соответствии с новой структурой городского полицейского аппарата города делились на самостоятельные административ­но-полицейские части (из 200—700 дворов) во главе с частным приставом, который назначался губернским правлением и имел в распоряжении двух полицейских сержантов. Части, в свою оче­редь, делились на кварталы (50—100 дворов) во главе с кварталь­ным надзирателем, который назначался управой благочиния, под­чинялся частному приставу и имел в своем подчинении квар­тальных поручиков, избираемых жителями на три года, а также сторожей и дворников. Таким образом, за редким исключением, все полицейские чины в городе назначались и в совокупности представляли собой, выражаясь современным языком, муници­пальную полицию, жалованье которым назначалось из местного бюджета (сборов с городского населения).

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что именно при Екатерине II, а не при Николае I, как принято считать, было положено начало полицейскому государству в России и по функ­циям, и по источникам формирования администрации. Па­вел I своеобразно завершил этот процесс, упразднив в 1796 г. дворянское самоуправление, восстановив в городах должность обер-полицмейстера с широкими полномочиями, которому под­чинялись все губернские чины, в том числе губернаторы.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем состоит смысл и содержание нового этапа рационали­зации государственного управления в условиях «просвещенного абсо­лютизма» Екатерины II?

2. Какие основные идеи лежали в основе концепции европейского просвещенного абсолютизма и как они трансформировались в усло­виях России?

3. Почему Россию эпохи Екатерины II называют «дворянской империей»?

4. Какое значение имела губернская реформа 1775 г. для созда­ния единой системы территориального управления?

5. Какая роль в системе управления империей отводилась ин­ституту генерал-губернаторства?

6. Назовите основные черты и особенности дворянского само­
управления в конце XVIII в.

7. Назовите основные принципы и раскройте содержание рефор­мы городского сословного самоуправления при Екатерине II.

Рекомендуемая литература

1. История государственного управления в России: учеб./под общ. ред. Р Г Пи- f хои. М., 2003.

Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 223

2. История государственного управления в России (X—XXI вв.): хрестоматия/
под общ. ред. Р. Г. Пихои. М., 2003.

3. История государственного управления России: учеб./отв. ред. В. Г. Игна­
тов. Ростов н/Д., 2002.

4. В борьбе за власть. Страницы политической истории России XVIII в. М.,
1988.

5. Дитятин И. Устройство и управление городов в России: в 2 т. СПб.,
1875-1877.

6. Ерошкин N. Л. История государственных учреждений дореволюционной
России (XV -начало XX в.) М., 1983.

7. Исаев И. А. История государства и права в России. М. 1994.

8. Каменский А. Б. Российская империя в XVIII в.: традиция и модерниза­ция. М., 1999.

9. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России. IX —XIX вв. М.,
1910.

10. Ключевский В. О. Курс русской истории: в 9 т. М., 1989. Т. 5.

11. Леонтович В. История либерализма в России. 1762—1914. М, 1994.

12. Омельченко О. А. «Законная монархия» Екатерины Второй: Просвещен­ный абсолютизм в России. М., 1993.

13.Судьбы реформ и реформаторов в России: учеб. пособие. М., 1999.

14. Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке: форми­рование бюрократии. М., 1974.

15. Шепелев Л. Е. Чиновный мир России. XVIII — начало XX в. СПб., 1999.

16. Эйдельман Н. Я. Твой восемнадцатый век. М., 1991.

РАЗДЕЛ IV

Дата добавления: 2015-04-29