Попытки реформ административной системы. Развитиесистемы подготовки служащих государственного аппарата

При Николае I не проводилось широких административных реформ, и система управления в период его царствования в це­лом не претерпела больших изменений. Изменения в основном касались дальнейшей централизации и бюрократизации государ­ственного управления. Объективная необходимость совершенст­вования механизма высшего и центрального государственного управления в такой огромной стране, как Россия, заставляла власть принимать соответствующие меры по рационализации го­сударственного аппарата, дальнейшему развитию правовой базы его функционирования, повышению уровня кадрового состава государственной администрации. Сам император не раз подчер­кивал, что с самого начала его царствования проблемы управле­ния были для него не только важными, но и первостепенными,

Одним из основных направлений совершенствования государ­ственного аппарата при Николае I было дальнейшее развитие министерской системы, представленной в середине XIX в. девя­тью министерствами и тремя главными управлениями, подчинен­ными непосредственно императору, который координировал ш деятельность через Комитет министров. Были уточнены функции министерств, повышены требования к их персональной ответст­венности, принимались меры по совершенствованию внутриве­домственных структур. Однако в большинстве случаев эти меры| не приводили к желаемому результату прежде всего в связи с i шествовавшим в николаевской системе управления дуализм управленческих структур (Собственная его императорского чества канцелярия и министерства) и связанным с этим пар лизмом в высшем центральном и местном управлении.

Наделение Собственной его императорского величества целярии государственно-управленческими и законотворчесю функциями привело к усложнению механизма государственна управления. Государственный совет был понижен в статусе и ратил свое прежнее значение законосовещательного органа императоре. Резко возросла роль Комитета министров, постепа но приобретавшего характер репрессивного органа. В то же

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 247

мя параллельное существование высших и центральных органов с дублирующими друг друга функциями создавало благоприятные условия для роста бюрократизма, волокиты, казнокрадства и взя­точничества в органах власти и управления.

Другой особенностью николаевской системы государственного травления следует считать усиление полицейского характера и дальнейшую милитаризацию аппарата управления. На посты глав многих министерств и ведомств при Николае I назначались во­енные люди. Подавляющее большинство губернаторов (в 41 гу­бернии из 52) также были военными, в основном генералами. Выли военизированы управление горных и соляных дел, ведом­ства путей сообщения, строительство железных дорог. Наблюда­ется резкое усиление роли Министерства внутренних дел, разви­тие которого шло в направлении сокращения его хозяйственных отделов и расширения полицейско-карательных функций. Как свидетельство усиления личного начала в государственном управ­лении, роста абсолютистских тенденций можно рассматривать создание в 1826 г. на базе прежних дворцовых учреждений и ве­домств самостоятельного Министерства двора.

Усиление роли царской администрации непосредственно отра­зилось на эволюции городского сословного управления, которое было поставлено при Николае I под жесткую опеку губернаторов и городских полицейских органов (Управы благочиния). Органы городского самоуправления были либо упразднены (городские, депутатские собрания) либо превращались в придаток бюрокра­тических и полицейских органов (шестигласные думы).

Из наиболее значимых правительственных мероприятий Ни­колая I, способствующих дальнейшему прогрессу страны, следует нажать проведенную Министерством финансов в конце 30-х гг. кнтную реформу, а также подготовленную и осуществленную Министерством государственных имуществ реформу государствен­ных крестьян.

Денежная реформа стала возможной благодаря усилиям ново­го министра финансов, ученого-финансиста генерала Е. Ф. Кан-

мой распорядительности резко сократить государственные (ы, аккумулировать в государственном казначействе значи-ельный запас золота и серебра и укрепить заметно пошатнув­шийся за время правления Александра I курс русского рубля. .ш реформы сводилась к замене обесценившихся ассигна­ции кредитными билетами из расчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром. Помимо введения серебряного обращения вводилась практика внутренних и внешних займов, стали выпускаться «де-пошшые билеты» и «серии», имевшие одинаковую ценность с серебряной монетой, что приучало население к новым видам Мнежных знаков.

248 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

Тогда же была проведена широкая реформа государственных крестьян, составлявших к середине XIX в. более 45% всего кре­стьянского населения. В ходе этой реформы, проведенной образо­ванным в 1837 г. на базе V отделения Собственной его импера­торского величества канцелярии Министерством государственных имуществ, возглавляемым П. Д. Киселевым, государственные кре­стьяне получали широкое местное самоуправление, развивавшееся под контролем создаваемых во всех губерниях палат государствен­ных имуществ. Государственные крестьяне объединялись в особые сельские общества, из нескольких таких обществ создавались во­лости, управляемые выборными волостными сходами. В деревнях сельские сходы избирали деревенских старост. Эта модель сель­ского самоуправления была сохранена после отмены крепостного права и распространена на бывших крепостных крестьян.

Ряд мер был принят правительством Николая I с целью укре­пления системы местной администрации. Так же как и в сфере высшего и центрального управления, основные усилия властей были направлены на дальнейшую централизацию местного управления, его военизацию и полицеизацию. В 1837 г. был из­дан «Общий наказ гражданским губернаторам», ставивший целью придать местному управлению характер отлаженного механизма, работающего в строгом соответствии с законом и предписаниями вышестоящих инстанций. Губернатор являлся полномочным хо­зяином губернии и должен был выступать в роли блюстителя не­прикосновенности верховных прав самодержавия, обеспечивать точное исполнение указов императора и Сената, предписаний Министерства внутренних дел. В системе губернского управления помимо губернских правлений действовали под председательст­вом губернатора различные отраслевые присутствия, комиссии, комитеты, приказы общественного призрения. Тем самым губер­наторство окончательно приобретало характер строго централизо­ванного, бюрократического института управления.

Одновременно было принято решение об упразднении гене­рал-губернаторского поста для большинства областей централь­ной России (кроме Москвы и Санкт-Петербурга). В институте генерал-губернаторства центральная власть видела лишнее звено в бюрократической вертикали, делающее систему управления ме­нее проницаемой для контроля. Решено было оставить гене­рал-губернаторов как органы чрезвычайной политической влас только в тех районах, интеграция которых в Российскую имп рию по тем или иным причинам была неполной, а также та где возникала угроза безопасности государству и требовались до полнительные средства бюрократического контроля для ее уст нения. Для остальных губерний признавался достаточным поли тический надзор со стороны губернаторов и их нового началь ва — министерства внутренних дел.

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 249

Стремясь создать эффективно работающую администрацию, центральная власть проявляла заботу о создании и развитии сис­темы подготовки кадров чиновной бюрократии. Еще при Алексан­дре I был открыт ряд высших учебных заведений с целью созда­ния контингента служащих с высшим образованием. Это были университеты и лицеи: Дерптский, Виленский, Харьковский, Ка­занский, Петербургский, Царскосельский (с 1844 г. Александров­ский) лицей, Демидовский лицей (в г. Ярославле), Высшее учи­лище правоведения, Институт путей сообщения и другие. Важ­ным событием стало принятие в 1835 г. Университетского устава, который наряду с предоставлением университетам неко­торых прав самоуправления и свободы преподавания предусмат­ривал открытие на юридических факультетах университетов ка­федр законов благоустройства и благочиния, позже в 60-х гг. пере­именованных в кафедры полицейского права. Кафедры законов благоустройства и благочиния включали в себя изучение законов о народонаселении, народном продовольствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селениях, о праве.

Однако общий дух николаевского правления, опасения прави­тельства в отношении того, что учебные заведения станут рассадни­ками вредных политических влияний, негативно сказывались на раз­витии образования. Университетская автономия на деле оставалась формальной: за университетами должны были наблюдать попечители учебных округов. После революционных событий 1848 г. в ряде стран Запада надзор за русскими университетами был ужесточен, введен ряд ограничений в их деятельности: упразднено преподавание философии, прекращена посылка за границу молодых ученых для подготовки к профессорскому званию, введены ограничительные квоты для приема студентов в высшие учебные заведения.

Недоверие к обществу и связанное с ним стремление власти опираться исключительно на чиновную бюрократию являлось од­ним из главных недостатков николаевской системы управления, лишавшим ее возможности динамичного развития. Если начало правления Николая I было насыщено духом преобразований, го­товностью к реформам, то к концу его царствования этот дух вовсе испарился. Система жесткого бюрократизма, отчуждавшая власть от общества, привела в конечном счете к господству канцелярии, спо­собному породить только послушных исполнителей, чиновни­ков-формалистов, далеких от действительной жизни и не желавших никаких изменений. Эта система бюрократического централизма, в которой можно было увидеть, по меткому замечанию М. Е. Сал­тыкова-Щедрина, только трех начальников — императора, губерна­тора и городового, стала главным препятствием на пути дальней­шего реформирования общества. Ее заложником оказался и сам император, вынужденный признать в конце своего правления, что государством управляет, увы, не он, а «столоначальники».

250 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие факторы определили государственные преобразования
Александра I?

2. Какое значение для успеха реформ имел временный консенсус
между властью, передовым обществом и просвещенной бюрократи­
ей, сложившийся в начале правления Александра I?

3. К чему сводился основной замысел плана государственного
преобразования М. М. Сперанского? Какую роль в нем автор отво­
дил принципу разделения властей?

4. Какой смысл и значение имела замена коллегиального управле­
ния министерствами?

5. Определите значение создания Государственного совета дм
дальнейшего развития и совершенствования системы государствен­
ного управления в России.

6. Назовите причины и последствия нового этапа бюрократиза­
ции государственного управления при Николае I.

7. В чем вы видите возрождение патерналистской политики
царизма в период правления Николая I?

Рекомендуемая литература

1. История государственного управления в России: учеб./под общ. ред. R Г Пи-
хои. М., 2003.

2. История государственного управления в России (X—XXI вв.): хрестоматия,
под общ. ред. Р. Г. Пихои. М., 2003.

3. История государственного управления России: учеб./отв. ред. В. Г. Игна­
тов. Ростов н/Д., 2002.

4. Валлотон А. Александр I. M., 1991.

5. Глазунова Н. И. Из истории профессиональной подготовки к государст- I
венной службе в России//Вестник государственной службы. 1994. № 1—2.

6. Государственный совет. 1801—1901. СПб., 1910.

7. Ерошкин Н. П. Крепостническое самодержавие и его политические иней-
гуты (первая половина XIX в.). М., 1981.

8. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной [
России (XV-начало XX в.). М., 1983.

9. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России
в XIX в. М., 1978.

10. Карамзин Н. М. Записка о древней и новой России/подгот. текста I
и вступ. ст. Ю. С. Пивоварова. М., 1991.

11. Ключевский В. О. Курс русской истории: в 9 т. М., 1989. Т. 6.

12. Мироненко С. В. Страницы тайной истории самодержавия: политичеси
история России первой половины XIX в. М., 1990.

13. Омельченко Н. А. Н. М. Карамзин против М. М. Сперанского, или к во- |
просу о традиционных основах российской государственности//Вестник ГУУ.
1999. № 1.

14.Реформы в России XV-XIX в. М., 1992.

15. Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной политике Роса»
на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988.

16.Судьбы реформ и реформаторов в России: учеб. пособие. М., 1999.

17. Томсинов В. А. Светило российской бюрократии: исторический портрет
М. М. Сперанского. М., 1991.

Глава 11. ВЛАСТЬ, БЮРОКРАТИЯ И ОБЩЕСТВО

В УСЛОВИЯХ РЕФОРМ И КОНТРРЕФОРМ

ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в.

♦ Сущность и значение «великих реформ» второй половины XIX в.

♦ Земская реформа 1864 г.: достижения и противоречия земско­
го самоуправления.

♦ Подготовка и проведение судебной реформы. Особенности пре­
образования городского самоуправления.

♦ Власть и управление в эпоху контрреформ. Неоабсолютизм
и автократическая модель власти Александра III.

♦ Сущность политики контрреформ. Особенности земской и су­
дебной контрреформы.

♦ Модели капиталистической модернизации России в конце XIX в.
Реформы С. Ю. Витте.

Дата добавления: 2015-04-29