Самоуправления. Падение крепостной зависимости в 1861 г

Падение крепостной зависимости в 1861 г. оказало влияние на все стороны государственного и общественного развития Рос­сии, потянув за собой все другие реформы. Освобождение ог­ромной массы крестьян в центральных и южных областях Рос­сии требовало перестройки системы местной администрации и суда. Если раньше крепостные крестьяне управлялись самими помещиками, «дармовыми полицмейстерами», по выражению Павла 1 (что, кстати, во многом объясняет значительно меньшую численность бюрократии в России по сравнению с другими стра­нами), то теперь эту огромную армию «свободных сельских обы­вателей» необходимо было интегрировать в государственную сис­тему управления. Созданная еще при Екатерине II система мест­ного управления, установившая в уездах дворянское сословное самоуправление (дворянские собрания), не могла удовлетворить нужды управления возникшим в ходе крестьянской реформы но­вым разносословным уездным населением. Требовались новые органы управления, которые не только обеспечивали бы управле­ние бывшими крепостными крестьянами, но и учитывали новую экономическую ситуацию, которая складывалась в России в результате перехода страны на буржуазный путь развития. Та­ким образом, крестьянская реформа неизбежно вела к другим преобразованиям.

258 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

1 января 1864 г. Александр II подписал «Положение о губерн­ских и уездных земских учреждениях», положившее начало одному из самых крупных преобразований второй половины XIX в. — земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было соз­дание всесословных (надсословных) органов местного самоуправле­ния. На место прежних сословных интересов ставились общезем­ские нужды и интересы.

Необходимость приобщения широких слоев населения к ме­стному управлению диктовалась, помимо прочего, усложнением задач управления в условиях начавшегося процесса развития ры­ночных отношений, в первую очередь нерешенностью в условиях России многих вопросов социального характера, связанных с об­служиванием населения, развитием народного образования и здравоохранения. Несмотря на сопротивление чиновной бюро­кратии, не желавшей делиться своей властью, правительство по­нимало, что одним бюрократическим аппаратом управления ре­шить эти проблемы не удастся. Кроме того, само чиновничество не прочь было переложить заботы о нуждах народа на плечи са­мого населения. По мнению современных исследователей, необ­ходимость реформы местного самоуправления диктовалась также несовершенством старой системы сбора налогов, которая уже не могла отвечать новым условиям социально-экономического и по­литического развития страны.

Согласно «Положению» 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные земские учреждения — уездные и губернские земские со­брания для заведования местными хозяйственными делами (рис. 3). Порядок их формирования был следующим. Сначала все землевла­дельцы (первая курия), представители торгово-промышленного класса, обладающие недвижимыми имуществами определенной ценности (вторая курия), а также сельские общества (третья курия) избирали из своей среды на три года представителей («гласных») в уездные земские собрания. В отличие от первых двух курий (земле­владельцев и собственников недвижимого имущества в городе), об­ладавших правом голоса, выборы гласных от крестьянской курии были многостепенными: сначала сельские общества посылали пред­ставителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, и только из них выдвигалось необходимое число гласных уездного земского собрания. Уездные земские собрания работали под пред­седательством уездного предводителя дворянства, одновременно возглавлявшего уездное дворянское собрание. Они собирались еже­годно (обычно осенью) на короткий срок для обсуждения вопросов местной жизни и руководства хозяйственными делами уезда. Для постоянной работы уездное земское собрание избирало из своей среды исполнительный орган — уездную земскую управу, состоящую из председателя и двух членов.

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ

Губернский

предводитель

дворянства

Губернское		Губернская
земское собрание		земская управа
	^-— —'		_^—~ —
Уездное		Уездная
земское собрание		земская управа

Губернское дворянское собрание

Уездный

предводитель

дворянства

Уездное дворянское собрание

Рис. 3. Схема функционирования земских органов самоуправления

Уездные земские собрания избирали из своей среды губернских гласных (от шести уездных гласных — одного губернского). Из них составлялись в каждом губернском городе губернские земские собра­ния, срок полномочий которых также ограничивался тремя годами. Так же как и уездные земские собрания, они собирались один раз в год (как правило, в декабре) под председательством губернского предводителя дворянства и имели предметом своего ведения общее руководство хозяйственными делами всей губернии. Для постоян­ного ведения этих дел губернское земское собрание избирало из своей среды губернскую земскую управу, представленную председате­лем и несколькими членами. Деятельность «земств» была подчине­на контролю со стороны губернаторов и министерства внутренних дел. В случае если возникали какие-либо недоразумения, земства могли обращаться с жалобами в Сенат.

В ходе земской реформы с 1864 по 1875 г. земства были вве­дены в 34 губерниях европейской части России, позже — еще в девяти губерниях, в том числе в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской. В итоге накануне Февральской революции 1917 г. земские учреждения действовали в 43 губерниях. Создавая земства, правительство стремилось сохранить в системе местного управления преобладающую роль дворянства, которое утратило в результате отмены крепостного права власть над крестьянами. Поэтому первоначально земства вводились в губерниях, где пре­обладало дворянское землевладение. В новых земских учреждени­ях дворяне составляли большинство по сравнению с гласными от других сословий. Так, на выборах в 1865—1867 гг. число гласных от дворян в уездных земских собраниях составило 41,64%, а в губернских — 74,16%.

260 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны госу­дарственной администрации, земские учреждения в рамках вве­ренных им дел обладали значительной самостоятельностью: сами выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры. Они не только были всесословными, но и значительно расширили круг своих полно­мочий. В ведении земств находилось большинство местных дел: народное просвещение, здравоохранение, статистика, строитель­ство дорог, благотворительные учреждения, страховое дело, вете­ринарное дело, местные повинности, наем рекрутов и содержа­ние полицейских учреждений и др. По сути дела, земства долж­ны были обеспечивать те сферы общественной жизни, которым государственная бюрократия не уделяла необходимого внимания.

За полвека своего существования земствами был накоплен бога­тейший опыт деятельности в различных областях хозяйства — мест­ной промышленности, сельском хозяйстве, продовольственном, до­рожном, страховом и почтово-телеграфном деле, кооперации, ста­тистике, благотворительности, образовании и здравоохранении.

По мнению специалистов, жизнеспособность земств во мно­гом обеспечивалась их самофинансированием, опираясь на кото­рое земства смогли создать основу своего хозяйства. Огромное число дел, которые легли на плечи земских учреждений, требова­ло больших материальных средств. Поэтому земствам было пре­доставлено право облагать местное население сборами и повин­ностями на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущества. Основную часть земского бюджета со­ставляли доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах (удобных земель, лесов, жилых домов, завод­ских и торговых помещений и т. д.), промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, ак­цизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла. Эта часть поступлений в земский бюджет носила название оклад­ных доходов. Другая часть земского бюджета, именуемая неоклад­ными доходами, состояла из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; до­ходов от земских промышленных предприятий; судебных пошлин и сборов с бумаг, взимаемых с гражданских дел; пошлин за пользование учреждениями и услугами земства (плата за лечение и обучение, мостовой и дорожный сборы и др.).

Показательно, что финансовая деятельность земств была дос­таточно прозрачной не только для государственного, но и для общественного контроля. Составленные губернскими и уездными земскими управами сметы расходов на очередной год до рас­смотрения их земскими собраниями рассылались гласным и пе­чатались в губернских ведомостях. Из числа гласных и специали­стов избирались особые комиссии для рассмотрения предложе-

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 261

ний управ о размере их потребностей. После одобрения смет земским собранием они представлялись губернатору и управляю­щему губернской казенной палатой.

В то же время именно в земской реформе в наибольшей сте­пени проявились двойственность и противоречивость внутренней политики самодержавной власти. Опасаясь, что земская деятель­ность настроит общество в пользу представительного образа прав­ления, что, как мы показали выше, имело под собой основания, правительство с самого начала стремилось удерживать деятель­ность земств в рамках исключительно местных дел. По этой при­чине земская реформа не предусматривала создание общероссий­ского учреждения, которое координировало бы деятельность земств в масштабах страны, точно так же как не были созданы земские учреждения на уровне волости (в деревнях на освобож­денных от крепостной зависимости крестьян были перенесены формы крестьянского сословного самоуправления, возникшего в ходе упоминавшейся нами реформы государственных крестьян П. Д. Киселева). С этих позиций реформа уступала плану преоб­разований, который в свое время предлагал М. М. Сперанский, она оставляла систему земств, образно выражаясь, без «крыши» и без «фундамента». Не допускалось какое бы то ни было обще­ние между земскими учреждениями различных губерний. Одно­временно власть старалась ограничить самостоятельность и ини­циативу земств, подчинить их губернской бюрократии. Достаточно сказать, что гласных, избранных на должность председателя гу­бернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уезд­ных — губернатор. Члены губернских и уездных управ также ут­верждались губернатором. Губернатор мог закрывать заседания земского собрания и отменять его решения.

Современники и специалисты по местному самоуправлению указывали на слабую нормативно-правовую базу, подчас полное отсутствие норм правового регулирования земских учреждений, порождавшие множество противоречий во взаимоотношениях ме­жду земствами и местной администрацией. Как пример обычно приводится положение с земскими школами: весь учебный про­цесс быд сохранен в ведении административного аппарата, а на земства были возложены заботы о подготовке педагогического состава, строительстве школьных зданий, обеспечение школ топ­ливом, в том числе их финансирование.

Однако одной из самых слабых сторон в деятельности земств следует считать отсутствие у них реальной административной вла­сти. По словам одного из ведущих теоретиков кадетской партии В. И. Гессена, реформы 60-х гг., создав самоуправление, «не кос­нулись вовсе местного административного строя». Хотя формально земству были предоставлены распорядительные функции в значи­тельной части вопросов местного управления, но «в то же время

262 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

эти функции должны по-прежнему осуществляться администра­тивной властью». Точно так же материальные средства управления хотя и были переданы пользующемуся правом самообложения земству, но «исполнительная власть, необходимая для осуществле­ния правительственных мероприятий, всецело оставалась в руках администрации». Таким образом, земство, по словам автора, «должно было управлять без власти» (выделено нами — Н. Of.

Еще резче на этот счет высказывался известный обществен­ный деятель того времени М. Н. Катков, один из лидеров кон­сервативного крыла русской общественной мысли. По его сло­вам, земские учреждения были сознательно созданы государством как своего рода частные общества, чуждые государству и от него отделенные. Окруженные со всех сторон полувластями, сами они лишены всякой власти. Они как бы намек на что-то, как бы на­чало неизвестно чего-то и похожи на гримасу человека, который хочет чихнуть, но не может. В таком виде земские учреждения неизбежно должны были стать и в конечном счете стали очагом неудовольствия, противостояния властям, способствовали форми­рованию земского оппозиционного движения.

Соглашаясь в принципе с этими критическими замечаниями в адрес земского самоуправления, справедливости ради следует сказать, что несмотря на все отмеченные ограничения и недостат­ки, практическая деятельность земств в целом была достаточно эффективной и разнообразной. В земские учреждения привлека­лись высоко профессиональные кадры, представители интеллиген­ции — учителя, врачи, агрономы, статистики, страховые агенты, техники, инженеры и другие служащие, общее число которых, по некоторым данным, в 1912 Тг достигало 150 тыс. Помимо хозяйст­венной деятельности (строительство дорог, организация почтовой службы, формирование агрономической службы) земские учрежде­ния вели большую культурно-просветительную работу. Особенно много сделали земства в области развития народного образования и медицинского обслуживания населения. Исследователи земств указывают на оригинальную систему народного просвещения, ко­торую выработала земская практика за время существования зем­ских учреждений. Она включала в себя как школьное, так и вне­школьное образование: курсы и кружки самообразования, кинема­тограф, издательское и библиотечное дело, бесплатное распространение дешевой литературы, музеи, выставки, хоры, на­родные театры и т. п. Помимо создания основ начальной школы в России, что являлось основной заслугой земств, деятельность земских учреждений способствовала развитию медицины, обеспе­чив большинству населения России возможность получения бес­платной и доступной медицинской помощи.

¹ Гессен В. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1904. С. 100.

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 263

Однако заслуга земств не только в их практически полезной работе по обслуживанию нужд населения. Земства явились хоро­шей школой гражданского воспитания. Они вносили в русскую жизнь совершенно новые начала, дав толчок развитию общест­венной самодеятельности. Впервые массы населения приобща­лись к управлению местными делами, воспитывалось чувство со­причастности простых людей к общему государственному делу, преодолевалось, хотя и с большим трудом, отчуждение общества от власти.

Дата добавления: 2015-04-29