Рнс. 2. Государственное устройство Российской империи по плану М. М. Сперанского

234 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

Из приведенного рисунка видно, что главной идеей проекта государственных преобразований Сперанского являлось разделе­ние функций законодательных, исполнительных и судебных орга­нов власти. Этот принцип последовательно проводился от цен­тральных учреждений до местных органов власти и управления. Высшая исполнительная власть (министерства) ставилась под контроль как со стороны Правительствующего сената, так и со стороны Государственной думы. При этом все законодательные и распорядительные органы избирались снизу вверх, выдвигая своих представителей в вышестоящие учреждения. Суд отделялся от администрации и также являлся выборным. Правительство лишь надзирало за соблюдением судопроизводства через предсе­дателей местных судов.

На нижнем уровне законодательной вертикали создавались распорядительные волостные думы, которые избирались на три года из всех земельных собственников и государственных кресть­ян. В свою очередь, волостные думы избирали гласных в окруж­ные думы и судей в волостные суды, окружные думы — гласных в губернские думы, советы окружных правлений и судей в ок­ружные суды, губернские думы выбирали гласных в Государст­венную думу, советы губернских правлений и судей в губернские суды.

Всю исполнительную власть от местных правлений до мини­стерств объединял и контролировал Правительствующий сенат. По проекту М. М. Сперанского Сенат предполагалось восстано­вить в правах как высший судебно-административный орган. В связи с этим предлагалось реформировать Сенат, отделив его административную функцию от судебной, и создать два само­стоятельных учреждения — Судебный сенат и Правительствую­щий сенат. Правительствующий сенат должен был контролиро­вать деятельность назначаемых императором министров, губерна­торов и проводить ревизии деятельности местных органов власти и управления.

Все части управления в проекте государственных преобразо­ваний М. М. Сперанского соединялись в Государственном совете и через него восходили к верховной власти. Все законопроекты подготавливались Государственным советом и после их одобре­ния императором направлялись в Государственную думу для об­суждения. Так же как и местные думы, Государственная дума | возглавлялась председателем, который избирался самой Думой и утверждался императором (в Государственной думе предполага- I лась еще и должность канцлера). Впервые в российской админи­стративной практике устанавливалось различие между законом и указом (распоряжением).

Верховная власть в государстве принадлежала монарху, являв- | шемуся главой государства, источником, носителем и выразите-

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 235

лем державной власти в полном ее объеме. Хотя ни один закон не должен был миновать Государственную думу, в ее функции входило лишь обсуждение поступавших из Государственного со­вета законопроектов, право же законодательной инициативы и окончательного утверждения законов принадлежало исключи­тельно императору. Кроме того, император мог не только в лю­бое время прервать заседание Думы, но и распустить ее, назна­чив новые выборы.

В то же время, оставаясь на почве признания незыблемости монархической государственности, М. М. Сперанский считал, что сама государственная власть должна строиться на прочных основаниях закона. Ибо к чему гражданские законы, писал он, «когда скрижали их каждый день могут быть разбиты о первый камень самовластия». Отсюда вывод: «правление, доселе самодер­жавное, постановить на непременном законе», обязательном не только для подданных, но и для государя.

Проект государственных преобразований М. М. Сперанского стал переворотом в понимании государственного устройства. Он предлагал стройную систему администрации, которая подчиня­лась закону и являлась ему подконтрольной. Так как эта система управления строилась снизу вверх и сочетала в себе бюрократи­ческие и выборные принципы, в перспективе она могла сущест­венным образом потеснить бюрократические структуры и подго­товить формирование в России эффективной и ответственной администрации.

1 января 1810 г. был торжественно открыт реформированный по плану М. М. Сперанского Государственный совет. В отличие от создаваемых до этого высших органов управления при импе­раторах (кабинетов и советов) Государственный совет обладал бо­лее определенными функциями и имел закрепленный в самом названии четко выраженный «государственный» характер, что уже само по себе предполагало «незыблемость дарованных ему прав независимо от личных вкусов того или иного обладателя трона»¹. Госсовет состоял из 35 высших сановников, назначаемых императором, включая министров — «в их звании». Все члены Совета приносили присягу по установленной форме, председа­тельствовал в нем сам император, а в случае его отсутствия место председателя Совета занимал кто-либо из его членов по назначению императора. Для производства дел в структуре Госсо­вета существовала Государственная канцелярия, возглавляемая го­сударственным секретарем (первым госсекретарем был назначен сам М. М. Сперанский). Государственный совет состоял из четы­рех департаментов: департамента законов; военных дел; граждан­ских и духовных дел; государственной экономии (в 1831 г. был

История России: народ и власть. СПб., 1997. С. 379.

236 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

создан пятый департамент — департамент Царства Польского). Все члены Госсовета составляли Общее собрание Совета.

Создание Государственного совета имело чрезвычайно важное значение для дальнейшего развития и совершенствования системы государственного управления в России. Хотя Госсовет не получил функций, которые предусматривались проектом М. М. Сперанско­го, с его созданием были заложены основы формирования в Рос­сии отлаженного законодательного механизма, подготовки, приня­тия и отмены законов, рационализации всего законотворческого процесса. Вплоть до революции 1917 г. Госсовет являлся высшим органом в государстве, реальное значение которого часто было большим, нежели роль московской Боярской думы и петровского Сената.

Наряду с координацией всей законотворческой деятельности в ведении Госсовета находились многие важные вопросы внут­ренней и внешней политики государства, в том числе: ежегодные государственные сметы доходов и расходов, финансовые сметы, отчеты и штаты министерств, контроль за исполнением законов. Все проекты реформ XIX — начала XX в. (крестьянская 1861 г., земская, судебная, городская второй половины XIX в.) проходи­ли утверждение в Государственном совете. С учетом функций, которыми был наделен Государственный совет, его деятельность часто сравнивали с деятельностью западных парламентов (на са­мом деле это было далеко не так), и поэтому большинство кон­ституционных проектов второй половины XIX — начала XX в. связывали переход России к конституционному правлению имен­но с реформированием Госсовета, превращением его в выборный представительный орган государственной власти.

Следующим шагом в рамках подготовленного М. М. Сперан­ским проекта государственных преобразований стала реорганиза­ция министерств. В июне 1811 г. было издано «Общее учреждение министерств», которое принято называть «вторым учреждением министерств», завершившим министерскую реформу. На его ос­нове была перестроена и значительно улучшена организация ми­нистерств, особенно если учесть, что первая министерская ре­форма 1802 г. представляла собой не столько учреждение мини­стерств, сколько учреждение министров, поставленных во главе бывших коллегий. Согласно «Общему учреждению министерств» создавалось 12 министерств с четко определенными функциями и структурой: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, народного просвещения, финансов, юстиции, полиции, го­сударственного контроля, государственное Казначейство, Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел.

Для координации деятельности министерств в 1812 г. был за? конодательно оформлен новый орган управления — Комитет ми­нистров. Формально и по существу он не являлся еще прави-

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 237

тельством в западном смысле слова (в России, как мы узнаем позже, полноценное правительство, возглавляемое самостоятель­ным председателем, возникло только в 1905 г. при подготовке выборов в Государственную думу). В отличие от западных прави­тельств, стоящих во главе исполнительной вертикали власти, Ко­митет министров представлял собой совещание министров, соби­равшееся по инициативе и под председательством императора для обсуждения сложных межведомственных вопросов.

Создание Госсовета и реформирование министерств явилось одним из главных результатов административных реформ первой половины правления Александра I. Параллельно с этим власть ставила целью поднятие уровня государственного управления, предприняла реальные шаги для создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные М. М. Сперанским проекты пер­вых в истории России законов о государственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зави­симость от образовательного ценза. В 1809 г. были изданы два указа императора (3 апреля и 6 августа), определившие новый порядок и правила получения придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора и статского со­ветника (8-й и 5-й чины петровской Табели о рангах). Согласно этим правилам указанные чины и звания могли быть присвоены только при наличии у претендента высшего образования, универ­ситетского диплома, либо при условии сдачи государственного экзамена специально создаваемой государственной комиссии, со­ставленной из профессуры Московского университета и руковод­ства государственного учреждения (министра), в котором служил данный чиновник.

Дата добавления: 2015-04-29