КАТЕГОРИИ: Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748) |
Итоги государственных преобразований Александра I: замыслы и реальность
Изложенный выше материал позволяет сделать вывод о том, что в целом проведенные Александром I в первой половине его царствования административные реформы имели позитивное значение. В ходе преобразований были приведены в порядок центральные правительственные учреждения, расстроенные местной реформой Екатерины II, создан более совершенный бюрократический аппарат, приобретавший все более «безличный» характер. Особое значение имело учреждение постоянного Государственного совета вместо случайных и временных совещаний, которые создавались в предшествующие правления. Выстраивалась более совершенная вертикаль исполнительной власти: министры, назначаемые императором; губернаторы, назначаемые также монар- 238 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в. I хом, но в то же время находящиеся под контролем министра внутренних дел; назначаемые сверху вице-губернаторы в округах, I уездные и волостные начальники. Однако с началом Отечественной войны 1812 г. реформы были свернуты. План государственных преобразований М. М. Сперан- I ского, подготовленный по поручению самого императора, был ; реализован лишь частично. Его автор в результате придворных [ интриг был оклеветан, отстранен от дел и выслан в провинцию. * Главная цель проекта государственных преобразований — разделение вертикалей власти на законодательные, исполнительные и судебные органы, равно как и замысел найти оптимальное сочетание монархической формы правления с выборным представительством основных сословий в государственном управлении —осталась на бумаге. Не была реализована также идея превращения Сената в высший административный орган, контролирующий деятельность органов государственного управления. В результате безупречная во многих отношениях схема М. М. Сперанского рассыпалась, на практике от нее осталась жесткая бюрократическая вертикаль: император — министерства, возглавляемые министрами, наделенными широкими полномочиями. В чрезвычайных условиях начавшейся войны наблюдается дальнейшее усиление самодержавной власти. Одновременно возросла роль Комитета министров, против расширения прав которого активно возражал М. М. Сперанский. Таким образом, выстраивалась система централизованного бюрократического управления, которая при Николае I было доведена до логического завершения. После победы над Наполеоном Александр I не возвращался более к широким преобразованиям, удалился от дел, перепоручив большинство государственных дел А. А. Аракчееву, стал проявлять склонность к мистицизму. В 1815 г. была дарована конституция Царству Польскому. Тогда же Александр I дал тайное поручение Н. Н. Новосильцеву, являвшемуся автором польской конституции, составить проект конституции для России. Работа над проектом конституции, получившим название «Государственная уставная грамота Российской империи», проходила в Варшаве в канцелярии Новосильцева при личном участии императора, Однако подготовленный в 1820 г. проект конституции так и не был подписан императором. Незавершенность многих начинаний Александра I в области реорганизации системы государственной администрации по большей части объяснялась коренными, сохраняющимися и сегодня недостатками государственного управления в России: во-первых, непоследовательностью, противоречивостью и колебаниями в правительственной политике, во-вторых, неудовлетворительностью личного состава администрации, недостатком грамотных админи- Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 239 ораторов. Сказалась также извечная российская привычка сначала создавать учреждения, а затем искать для них людей. Несоответствие планов реорганизации управления существующему положению в стране и неготовность общества к предлагаемым нововведениям явились, на наш взгляд, одной из основных причин поражения замысла преобразовать государственное управление в России на новых началах. Канцелярщина, волокита, незнание дела как следствие занятия должностей в порядке «синекур» стала к тому времени отличительной чертой русской администрации. Устанавливался государственный экзамен для производства в чины, но не хватало экзаменаторов. Создавались учебные заведения для подготовки государственных служащих, но не хватало учителей (открытое в 1807 г. первое в России Высшее училище правоведения просуществовало 10 лет и было упразднено). Во многом именно это решило судьбу реформы М. М. Сперанского: замысел опередил практику, реформа оказалась несвоевременной. На это обстоятельство указывал Александру 1 в записке «О древней и новой России» Н. М. Карамзин, считавший, что Сперанский слишком спешил перенести заимствованные из Франции учреждения на почву России, для управления которой, по мысли маститого историографа, достаточно «пятьдесят грамотных губернаторов». Не мог не считаться Александр 1 также с мнениями его советников относительно реальной опасности замены самодержавия, в случае реализации плана Сперанского, властью олигархии, «всевластием сильных персон». Несмотря на ряд достижений в реформировании государственного устройства России, возникшая в начале XIX в. система высшего и центрального управления имела серьезные недостатки. В ходе реформ не удалось разделить сферы влияния Государственного совета, Комитета министров, Сената, министерств. Хотя Государственный совет наделялся правом обсуждать все без исключения законопроекты, государь часто принимал законы и без рассмотрения Госсоветом (принятая первоначально формула «вняв мнению Государственного совета», используемая при утверждении указов, часто не соблюдалась, а при Николае I была официально отменена в 1842 г.). То же самое можно сказать и о министерских должностях, отличавшихся неопределенным характером министерской ответственности. Очевидно, сам Александр 1 не стремился к наведению здесь порядка, поскольку неопределенность круга полномочий должностных лиц и ведомств давала ему возможность оставлять за собой последнее слово при решении государственных дел, позволяло, используя конкуренцию ведомств, сохранять самостоятельность верховной власти. В известном смысле это было оправданно, поскольку в условиях отсутствия общественного контроля за деятельностью государственного аппарата личный надзор императора являлся в то время 240 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в. единственным средством принуждать аппарат служить общему благу, а не своим корпоративным интересам. Исследователи обращают внимание и на другую сторону вопроса, связанную с последствиями административных реформ Александра I. В России в условиях самодержавной формы правления реформы сопровождались не столько рационализацией управления, сколько его бюрократизацией, коллегиальный принцип был заменен бюрократическим. Отныне министерские посты становятся важнейшими в чиновной иерархии Российской империи, а сами министры, наделенные широкими полномочиями, по сути, были выведены из-под контроля, ничем и никем не были ограничены в своих действиях (стоявший ниже их Сенат не мог контролировать их деятельность). Во время «всеподданнейших» личных докладов министров императору нередко решались наиболее важные вопросы государственной жизни, включая вопросы законодательного характера, что должно было относиться к компетенции Госсовета. Не случайно многие впоследствии именно с реформами Александра 1 связывали возникновение в России «бюрократического средостения» между царем и народом, которое, по мнению крупнейшего теоретика монархизма Л. А. Тихомирова, узурпировав функции монарха, отрезало его не только от нации, но и от остального правительственного механизма. Министр внутренних дел при Александре II П. А. Валуев называл существовавшую в его время систему государственного управления «министерской олигархией», указывая, что в административном управлении «государь самодержавен только по имени». Можно согласиться с теми авторами, кто считает, что в России в начале XIX в. произошла своеобразная бюрократическая революция, в ходе которой бюрократия завоевала себе господствующее положение во всех сферах государственного управления, потеснив в некотором смысле самого монарха. Наглядным примером может служить неудавшийся план возрождения в правление Александра I института генерал-губернаторства, упраздненного Павлом I. В начале 1820-х гг. была предпринята попытка законодательно оформить положение генерал-губернаторов. Эту идею поддерживал возвращенный в столицу в 1821 г. М. М. Сперанский, также видевший в институте генерал-губернаторов промежуточное властное звено между министрами и губернаторами. Тем не менее план этот не был реализован. По мнению исследователей, одной из причин неудачи стала несогласованность генерал-губернаторской системы с учрежденной в 1802 г. структурой министерств, разделившей всю сферу управления по отраслевому признаку. Однако была и более серьезная причина провала реформы. Она была связана с тем, что генерал-губернаторская система встретила резкое противодействие новой министерской бюрократии. Как говорится в одном совре- Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 241 менном исследовании, чиновники «одолели» комиссаров, вытеснив «проводников государевой воли» из обычной системы управления, частично забрав себе их функции и передоверив их новому начальству в лице министра внутренних дел. Правление Николая I. Новая модификация патерналистских отношений и дальнейшая бюрократизация государственного управления Личность и государственные взгляды Николая I (1825-1855 гг.) всегда являлись предметом острых дискуссий и неоднозначных оценок. В советской историографии эта тема пыла запретной или оценивалась исключительно негативно. Период правления Николая I характеризовался как «апогей самодержавия», «эпоха политической реакции», а сам император-как исключительный деспот, самодур, «Николай Палкин» Iпроизводное от «Николай Павлович»). Очевидно, что подобные однозначные и упростительские подходы не раскрывают всю сложность правления Николая I и своеобразие той эпохи. Время правления Николая I пришлось на очень сложный период в развитии мировой истории, когда большинство европейских стран уже вступило в эпоху развитого капитализма. В этой ситуации Россия оказалась перед проблемой: как безболезненно интегрировать себя в новый порядок. Это не могло не вызвать острых дискуссий в обществе, которое окончательно разделилось на сторонников западных институтов и ценностей и защитников I самобытного пути развития России. Расколу общества в значительной мере содействовала позиция нового правительства. В отличие от своих «либеральных» предшественников Николай I не считал правильным заимствование Россией европейских политических институтов и принципов, он \ был убежден, что Россия должна развиваться, опираясь на тра-шшонные ценности и институты. Именно с Николая I начался новый поворот России к почвенничеству, который позже после либеральных реформ Александра II повторили последние российские императоры Александр III (первым из царей со времен Петра I отпустивший боярскую бороду) и Николай II. Во введении к учебнику нам уже приходилось говорить ' о том, что в условиях мобилизационного типа развития, отставания России от европейских стран и связанного с этим отставанием резкого несоответствия европеизированной элиты и традиционалистских народных масс модернизация страны неизбежно на была проводиться в русле консервативного обновления. Именно политика консервативного обновления, предполагавшая сохранение традиционных институтов при одновременной актив- 242 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в. но-реформаторской роли государства, могла обеспечить постепенное вхождение России в новую эпоху индустриального общества. С учетом особенностей национального менталитета здоровая консервативная идеология могла сыграть роль амортизатора, регулирующего степень влияния перемен на наиболее незащищенные слои традиционного общества. Однако, как это часто бывало в России, власть в очередной раз переиграла саму себя в стремлении сохранить незыблемыми государственные устои, встав не на путь здоровой консервативной политики, учитывающей необходимость перемен, а на узкую тропу охранительства. При Николае I усиливается самодержавный характер власти, общество ставится под жесткий контроль бюрократического и полицейского аппарата. В значительной мере этому способствовали особые обстоятельства вступления Николая I на престол, совпавшего с выступлением декабристов, что не могло не повлиять на поведение | и без того консервативно настроенного императора. События 14 декабря, закончившиеся казнью декабристов, всю жизнь пре- I следовали Николая I и оказали сильное влияние на его прави- I тельственную деятельность. Из дела декабристов Николай I сделал вывод о неблагонадежности дворянского сословия и необходимости переориента- I ции в своей государственной деятельности на послушное чинов- I ничество. Стремление пересмотреть политику Екатерины II по отношению к дворянству, эмансипировать власть от его влияния, I как мы уже видели, была характерна и для Павла I, и для Алек-, сандра I. Однако при Николае I это стремление получает реальное воплощение. Но в этом заключалась и трагическая сторона правления Николая I, поскольку, эмансипируясь от преобладания I дворянства и делая ставку исключительно на бюрократию, власть I оставалась без поддержки интеллектуальной элиты русского об-1 щества, тем самым обрекая на провал многие государственные преобразования (по сути, эта же причина обусловила поражение! хрущевской оттепели в советское время). В отличие от своих предшественников Николай I хотел! управлять государством лично без привлечения общества, опира-В ясь исключительно на бюрократические учреждения и даже ми-| нуя их через созданную в 1826 г. Собственную его императорско-1 го величества канцелярию. При Николае I в России пышным! цветом расцвела бюрократическая система, что дало основание! В. О. Ключевскому считать, что «здание российской бюрократии! было возведено при Николае I». Все сказанное не означает, что Николай I не понимал необходимости проведения реформ государственного управления. На-1 против, после восстания декабристов мысль о необходимости пе-1 ремен в системе управления была одной из главных в политике! 10. Проблема реформ в правительственной политике России 243 власти. Об этом может свидетельствовать тот факт, что, к власти, император уволил наиболее одиозных политических деятелей последних лет правления Александра I (в частности, генерала А. А. Аракчеева) и привлек к деятельному участию во власти многих из бывших «молодых друзей» Александра I. Во главе Государственного совета был поставлен В. П. Кочубей, к активной государственной деятельности вернулся М. М. Сперанский. Сразу после подавления выступления декабристов по инициативе императора был создан специальный секретный «Комитет 6 декабря 1826 г.» во главе с В. П. Кочубеем «для пересмотра государственного управления». Комитет проделал огромную работу по разбору дела декабристов и подготовил ряд проектов по преобразованию центральных и местных органов управления, в том числе проект закона о правах сословий, включавший вопрос об улучшении быта крестьян. Работа комитета 1826 г. дала императору богатый материал о состоянии дел в российской империи и направлении проведения реформ. Однако выводы из него Николай I сделал свои. Условно их можно свести к трем основным позициям: 1) убеждение в необходимости усиления режима личной власти (с этой целью создавалась Собственная его императорского величества канцелярия — подробнее о ней см. ниже); 2) осознание важности и необходимости совершенствования законодательства, проведения кодификации законов и упорядочения на этой основе системы государственного управления; 3) убеждение в необходимости усиления системы политической безопасности (впервые в России создавался особый орган политической полиции — Ш отделение Собственной его императорского величества канцелярии). Одной из характерных черт николаевской системы стало насаждение государственной идеологии и усиление патерналистского характера государства. По мнению современных исследователей, Николай 1, по сути, вернулся к практике московских государей - установлению общего духа государственной идеологии: только теперь на смену известной формулы «Москва — Третий Рим» пришла знаменитая триада министра народного просвещения С. С. Уварова «православие, самодержавие, народность». Эта концептуальная установка, получившая название теории «официальной народности», была ориентирована на сохранение в России самодержавия как национальной формы государственности, утверждала православие в качестве господствующей религии и, апеллируя к народности, ставила основной целью расширение социальной базы самодержавия. Начиная с правления Николая 1, власть делает ставку на националистические настроения, разыгрывает национальную карту, т. е. делает шаги, сопровождавшиеся насильственной русификацией некоренных народов и инонациональных окраин, заведомо ошибочные в многонациональной стране. 244 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в. Проведению политики государственного патернализма активно содействовало созданное в рамках Собственной его императорского величества канцелярии1 III отделение во главе с личным доверенным Николая I генералом А. А. Бенкендорфом. Созданное первоначально с целью надзора за законностью в стране, обеспечения спокойствия и охраны прав подданных от произвола властей, оно вскоре стало осуществлять надзор за политическим настроением общества, заменив в этом своем значении существовавшие в XVIII в. тайные канцелярии по политическим делам. III отделение ведало всем полицейским сыском в стране, собирало информацию о настроениях в различных слоях общества, осуществляло негласный контроль над всем государственным аппаратом, имело широкую сеть агентуры, в том числе за границей для наблюдения за русскими эмигрантами, ведало тюрьмами, местами ссылки, делами о расколе и подчинялось лично импера тору. Собственная его императорского величества канцелярия существовала с конца XVIII в. как личная канцелярия российских императоров и не играла заметной роли в управлении государством. При Николае I ее значение существенно меняйся: из личной канцелярии царей она превращается в один из самых важных органов управления империей, поставленный над всеми государственными органами и позволявший императору лично управлять всеми сферами государственной жизни. Структурно Канцелярия состояла из шести созданных в разное время отделений, I отделение занималось осуществлением контроля за деятельностью министров, следило за исполнением министрами царских повелений, подготавливало I проекты указов, контролировало деятельность губернаторов и всей местной адми- I нистрации, управляло кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, производства в чины и т. д. II отделение обобщало существующую юридическую практику (в рамш I этого отделения была осуществлена кодификация законов и подготовлено в 1830 г, I под руководством М. М. Сперанского Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, включавшее все нормативные акты 1649 — 1825 гг. и свод действующих законов в 15 томах). III отделение занималось вопросами государственной и политической без- IVотделение управляло женскими учебными заведениями и благотвори- I V отделение было создано в 1836 г. для выработки проекта реформы госу- VI отделение ведало управлением территориями Кавказа, в том числе вуо| Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 245 В 1827 г. было принято специальное «Положение о корпусе жандармов». Вся территория России (за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского) была разделена на сеть жандармских округов во главе с жандармскими генералами, подчинявшимися Жандармскому управлению, которое находилось в ведении III отделения. Основной целью этого нововведения было установление надзора за местной администрацией, сбор оперативной информации о настроениях в обществе, поиск беглых крестьян, исполнение законов и приговоров суда и т. д. При Николае I впервые создается сельская полиция. С этой целью в 1837 г. уезды были разделены на более мелкие административные единицы — станы во главе с назначаемым губернатором становым приставом, опиравшимся в своей деятельности на вотчинную полицию и избранных крестьянскими сходами сотских и десятских. Ряд преобразований был проведен Николаем I в сфере сословных отношений. Эти меры носили двойственный характер. Первоочередной задачей считалась необходимость укрепления дворянства в связи с усилившимся процессом разложения, деклассирования и оскудения дворянских родов. К середине XIX в. русское дворянство значительно изменило свой состав, шел процесс оме-шанивания «благородного сословия» за счет выходцев из более низких слоев общества, получивших дворянство на основе введенного петровской Табелью о рангах принципа выслуги. В связи с этим при Николае I были изменены правила присвоения дворянского звания: отныне только IX классный чин давал личное дворянство и V чин — потомственное дворянство (до этого соответственно XIV и VIII чины). С целью укрепления дворянского землевладения и сокращения числа дроблений дворянских имений был восстановлен введенный еще Петром I принцип майората. В 1845 г. был издан специальный Указ о майоратах, который запрещал делить имения, насчитывающие более 1000 душ крепостных крестьян, между всеми сыновьями дворянина, и требовал, чтобы все имения переходили старшему сыну. Однако этот Указ, как и петровские меры, на деле не применялся. В то же время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимость сделать ряд уступок буржуазному развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян из рабского состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности. За годы правления Николая I крестьянский вопрос обсуждался в девяти секретных комитетах (включая «Комитет 6 декабря 1826 г.»), но так и не был решен из-за противодействия дворянства и верхов чиновничества. Правительство Николая I издало несколько указов, облегчавших положение крепостных крестьян, но не отменявших крепостничество. В 1842 г. был издан Указ «Об 246 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX е обязанных крестьянах», по которому крестьяне получали по вол помещика личную свободу и земельный надел в пользование, i который они обязаны были выполнять ряд повинностей в польз; помещика. 8 ноября 1847 г. издан Указ о праве помещичьих крестьян выкупаться на волю с землей, после чего они могли зачисляться в разряд государственных крестьян. Так же как и другие меры, этот Указ не имел серьезных последствий.
Дата добавления: 2015-04-29; Просмотров: 2026; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы! Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет |