Сущность и значение «великих реформ» второй половины XIX в

Вторая половина XIX в. была, пожалуй, одним из самых плодо­творных периодов в истории существования царской администрации в смысле масштаба проведенных ею преобразований общественного строя и всей системы государственного управления, заслуженно по­лучивших название «великих реформ». По мнению исследователей, с позиций сегодняшнего дня можно обнаружить значительное совпа­дение стратегии реформаторов того времени с рекомендациями, ко­торые содержатся в современных концепциях модернизации. Власть стремилась, сохраняя политическую стабильность, осуществлять про­грамму преобразований — но не под давлением «снизу», а путем це­ленаправленных действий «сверху». Народ получил столько граждан­ских прав и свобод, сколько мог реализовать и усвоить в меру своей политической зрелости. Впервые в истории России начался процесс освобождения общества от всеобъемлющего бюрократического кон­троля. Экономическая и социально-культурная сферы получили оп­ределенную автономию, что в перспективе означало развитие России в сторону гражданского общества. Этому же способствовала одна из самых прогрессивных для того времени судебная реформа 1864 г., а также учреждение земств как первых в истории страны реальных институтов местного самоуправления.

Как считает большинство ученых, логически следующим ша­гом центральной власти должно было стать проведение политиче­ской модернизации. Не только общество и прогрессивные пред­ставители политической элиты понимали важность завершения реформ в России созданием конституционной формы правления, переустройством самой государственной власти, но и сама власть в отдельные периоды склонялась к необходимости проведения по-

252 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в,

литической реформы. На это, в частности, указывает известны проект «конституции» министра внутренних дел М. Т. Лорис-Ме ликова, составленный в конце правления Александра II и утвер жденный императором. Однако в силу как субъективных, так и объективных причин (убийство Александра II революционерами 1 марта 1881 г.) установление в России конституционной монар хии затянулось на долгое время: это произошло только в начал XX в. в условиях первой русской революции 1905—1907 гг.

С учетом сказанного некоторые авторы не без оснований счи тают возможным проводить параллели между правлением Алек сандра II и режимом «перестройки» М. С. Горбачева в советское время. Как в том, так и в другом случае новая власть была по­ставлена перед фактом несостоятельности прежних методов власт­вования, приведших страну к острому системному кризису, паде­нию ее престижа в мировом сообществе. Точно так же как совет­ский лидер по идейным мотивам (как представитель высшей партийной номенклатуры) изначально не мог быть либеральным политиком в точном смысле этого слова, Александр II, занявший престол в почтенном для русских самодержцев возрасте (38 лет) не являлся либеральным монархом в отличие от своих предшест­венников — Екатерины II и Александра I. До занятия трона Алек­сандр II был не только свидетелем правительственной деятельно­сти Николая I, но и, будучи взрослым человеком, являлся по­мощником отца в управлении государством, принимал участие во многих его акциях, в том числе не самых популярных. В то же время оба главы государства (и Александр II, и Горбачев) оказа­лись политиками трезвого, свободного от всякого фанатизма по­литического ума, способными правильно оценить ситуацию в це­лом, критически отнестись к существующему до них опыту госу­дарственного управления и осознать необходимость перемен во всей системе управления обществом и государством.

Либерализация режима и раскрепощение общества были так­же общими чертами указанных периодов истории России. Харак­терно, что само понятие «гласность», которое привычно припи­сывают горбачевской «перестройке», родилось в эпоху преобразо­ваний Александра II, когда обществу первый раз в истории самодержавной России дали возможность выговориться, соста­вить свое мнение о путях преобразования страны. Это были эпо­хи великих мечтаний, больших надежд, которые, впрочем, закон­чились глубоким разочарованием общества, приведшим в одном случае к упадку общественной активности, в другом — к попыт­кам решить назревшие проблемы радикальным революционным способом.

По общему мнению, Александр II, придя к власти, не имел какой-то определенной программы действий и первоначально не выходил за рамки того политического курса, который проводился

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 253

его отцом Николаем I. Однако кризисное состояние общества, отставание России от промышленно развитых стран, остро про­явившееся в поражении России в Крымской войне, требовали пересмотра проводившейся в предшествующий период внутрен-ficn и внешней политики государства.

Прежде всего, правительство Александра II считало необходи­мым изменить приоритеты во внешней политике, убедившись в несостоятельности внешнеполитического курса Николая I. Ос­новное внимание направлялось на преодоление изоляции России от передовых европейских государств и изменение европейского мнения о России. Уже в 1855 г. в Бельгии было создано загранич­ное русское издание — газета «La Nord», знакомившая европей­ское общество с происходившими в России переменами. Последо­вавшее вскоре сближение России и Франции демонстрировало от­каз России от прежних традиций распавшегося Священного союза и ассоциировалось в европейском общественном мнении с пово­ротом России к либеральному курсу во внешней политике. Одно­временно принимались меры к изменению внутриполитической ситуации в стране. Происходит постепенный отказ от прежних жестких преследований свободы слова, цензурного террора, сни­маются многие запреты. В частности, разрешен свободный выезд за границу, уничтожены военные поселения, проведена амнистия политических заключенных (в города и столицы центральной Рос­сии возвращались дожившие до этого времени сосланные в Си­бирь декабристы, петрашевцы, другие деятели революционных кружков).

Начало перехода к реформам было положено известным об­ращением Александра II к представителям московского дворян­ства в марте 1856 г., когда император открыто заявил о невоз­можности дальнейшего сохранения крепостного права, которое, по его выражению, лучше уничтожить сверху, чем дожидаться того времени, когда «оно начнет само собой уничтожаться сни­зу». Во время коронационных торжеств в Москве в августе 1856 г. по поручению императора министр внутренних дел С, С. Ланской вел переговоры с предводителями дворянства о желательности того, чтобы сами дворяне подавали адреса на имя императора с просьбой об освобождении крепостных кресть­ян. Позже в декабре 1857 г. последовал высочайший рескрипт виленскому генерал-губернатору В. И. Назимову, положивший, как принято считать, начало подготовке и проведению крестьян­ской реформы 1861 г. Рескрипт предписывал создание по губер-шорянских губернских комитетов для обсуждения условий освобождения крестьян и подготовки проектов «положений» об 1стве крестьянского быта. Предполагалось, что эта акция поддержана и распространена на все остальные области рии. Рескрипт императора был сначала опубликован в упо-

254 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

минаемой нами газете «La Nord», что было характерно для Алек­сандра II, заботившегося о благоприятном отношении к России европейского общества.

Первоначально Александр II, следуя традициям правления Николая I, решил создать секретный комитет для обсуждения крестьянской реформы, однако вскоре отказался от этого плана, справедливо считая, что это может затянуть решение крестьян­ского вопроса. Вскоре после издания рескрипта секретный коми­тет был преобразован в Главный комитет по крестьянскому во­просу под председательством самого императора. В 1859 г. для рассмотрения поступавших от дворянских комитетов проектов освобождения крестьян при Главном комитете была учреждена особая Редакционная комиссия, состоявшая из чиновников раз­личных ведомств и представителей дворянства. Такой механизм позволил за относительно короткое время подготовить проект положения по крестьянскому вопросу, который после его рас­смотрения Государственным советом был представлен императо­ру. 19 февраля 1861 г. Александр II подписал знаменитый Мани­фест об отмене крепостного права и утвердил «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости».

С отменой крепостного права впервые в истории страны ог­ромная масса бывших владельческих крестьян (по некоторым данным, 21—22 млн человек) получила личную свободу и статус свободного сельского обывателя. Крестьяне были освобождены, по­лучили собственные наделы земли, хотя и не стали ее собствен­никами, а только пожизненными владельцами (собственником крестьянских земель оставалась община). В то же время они на­делялись гражданскими правами: имели право совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом. Успех крестьянской реформы и последовавших за ней других реформ (судебной, земской, городской) был во многом обеспечен, так же как в свое время первые преобразования Александра I, сложившимся в начале правления Александра II временным кон­сенсусом трех общественных сил — власти, прогрессивной бюрокра­тии и передового общества, остро осознававших необходимость проведения модернизации России. Надежды на здравый смысл и добрую волю нового императора, и то оживление, которое щ- | рило в это время во всем обществе, вызвали к жизни ряд обра­щений и частных записок, в которых передовые умы России I предлагали свои проекты переустройства политической и общест­венной жизни страны. С планами реформирования общества вы-1 ступили известный либеральный мыслитель К. Д. Кавелин, славя-1 нофил Ю. Ф. Самарин, князь В. А. Черкасский, министр финан- [ сов М. X. Рейтерн. Активно содействовали подготовке реформ либерально настроенный брат императора великий князь Констан­тин Николаевич и великая княгиня Елена Павловна (вдова вели-

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 255

го князя Михаила Павловича), в салонах которой велись ожив­ленные дискуссии по поводу предстоящих преобразований. Большую роль в подготовке и проведении реформ сыграло герство внутренних дел, возглавляемое первоначально С. Ланским (1855—1861 гг.), а затем П. А. Валуевым 1868 гг.). В этом министерстве работал и автор оконча-иьного проекта положения об освобождении крестьян, полу-нвшего одобрение Александра II, Н. А. Милютин, занимавший: министерстве должность директора хозяйственного департамен-Лктивное участие в подготовке реформ принимало морское министерство, в котором уже в 1854 г. был осуществлен ряд пре-«аний по инициативе руководителя министерства великого Константина Николаевича. Еще раньше, в недрах Русского географического общества (создано в 1845 г.) под эгидой велико-ч1язя Константина Николаевича сложилась группа прогрес-[х общественных деятелей и просвещенной бюрократии,:аяся инициатором ряда либеральных реформ России (этот годей в то время нередко называли «константиновцами» ii.ni «орлами князя Константина»). В нее входили Н. А. Милю­тин, министр финансов М. X. Рейтерн, военный министр А. Милютин (старший брат Н. А. Милютина, автор военной мы), товарищ (заместитель) министра юстиции Д. Н. За-п (личный секретарь князя Константина, с 1864 г. министр петиции, один из авторов судебной реформы) и ряд других вид-«сударственных деятелей. Эта группа либеральной бюрокра-выступала за либерализацию России без потрясений и пред-i не перекраивать старое, а обновлять государственный и со-шшый строй России.

Успех начатых реформ способствовал возрождению в общест­венном сознании конституционных идей, обосновывавших необхо-ib конституционного ограничения самодержавной власти, во­прос о котором не поднимался в России со времен Уставной гра­моты Н. Н. Новосильцева. Хрестоматийным примером стало обращение к императору тверского дворянства, которое во всепод-пшем адресе в годовщину 19 февраля 1861 г. просило Алек-i II учредить земское собрание «выборных всей земли рус-с целью удовлетворительного разрешения вопросов, постав- а на повестку дня отменой крепостного права. Надежды на те в России представительного правления особенно усили-после учреждения по реформе 1864 г. органов местного зем-самоуправления. Многие верили, что земство будет призвано частою в управлении государством. Выражением этих надежд обращение к императору в январе 1865 г. московского дво-ва, призывавшего императора «довершить государственное иание созванием общего собрания выборных людей от земли рус-пя обсуждения нужд, общих для всего государства».

256 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в,

Предложения о необходимости политической реформы исхо­дили также и от представителей высшей бюрократии. Весной 1862 г. министр внутренних дел П. А. Валуев выдвинул проект преобразования Государственного совета в выборный совещательный орган при императоре, своего рода представительное учреждение по типу немецкого рейхстага. Предполагалось превратить Госсо­вет в постоянно заседающую верховную палату, создав одновре­менно нижнюю палату — съезд государственных гласных, кото­рый собирался бы один раз в год и состоял из выборных пред­ставителей от земств, городов и окраин России, не имевших земств (одна пятая часть делегатов съезда должна была назна­чаться императором). Одновременно с этим, отмечая неэффек­тивность сложившихся правительственных структур, П. А. Валуев обосновывал идею о необходимости реорганизации высшей испол­нительной власти путем создания «особых совещаний» министров по важнейшим вопросам государственной политики. Впоследст­вии при Александре III эту идею отстаивал министр финансов Н. X. Бунге (1881 — 1886 гг.), считавший назревшей потребностью создание ответственного правительства в России. Важным шагом в этом направлении стало создание в 1861 г. с целью усиления оперативного управления в обстановке начавшихся реформ ново­го государственного органа — Совета министров как совещатель­ного органа при императоре. Совет министров созывался только по инициативе императора для обсуждения вносимых монархом вопросов и работал также под председательством самого импера­тора. В него входили председатель Комитета министров, предсе­датель Государственного совета, министры и руководители глав­ных управлений.

В 1866 г. великим князем Константином Николаевичем была предложена идея создания при Государственном совете депутатских собраний (дворянских и земских съездов), которые созывались бы царем с заранее определенной повесткой дня. Аналогичные идеи выдвигались и другими представителями высшей бюрократии, в том числе одним из наиболее консервативных политиков того времени начальником корпуса жандармов и управляющим III отде­лением графом П. А. Шуваловым. Таким образом, в ходе подготов­ки проведения реформ в России впервые стали вырисовываться групповые интересы и формироваться политические группировки.

Однако, как очень точно заметил один из известных авторов, «общественные мечты шли дальше намерений правительства». Преобразования государственного устройства, предпринятые им­ператором Александром II, не имели в виду изменить в России характер политического строя и ввести политическое представи­тельство. Даже весьма скромные предложения о создании подо­бия представительного органа не были приняты властью, которая еще не могла отрешиться от самодержавного характера управле-

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 257

ния обществом, считала общегосударственное представительство,

тему управлению государством, несовместимым с установив­шимся образом правления.

В конце 60-х гг., после первого покушения на Александра II, совершенного 4 апреля 1866 г. 26-летним революционером-ишу-тинцем Д. В. Каракозовым, правительство уступает давлению кон-

ной для него охранительной политике. Назначенному тогда же шефом жандармов и начальником III отделения П. А. Шувалову (крайне честолюбивому политику, команду которого П. А. Валуев иронически называл «комитетом общественного спасения») уда­лось потеснить и заменить «константиновцев» на важных государ­ственных постах консервативно настроенными политиками. Ми­нистр юстиции Д. Н. Замятнин был заменен графом К. И. Пале­ном, противником судебной реформы, министр народного просвещения А. В. Головнин — Д. А. Толстым, являвшимся одно­временно обер-прокурором Синода (1865 — 1880 гг.).

Земская реформа 1864 г.: достижения и противоречия земского

Дата добавления: 2015-04-29