Революции 1905—1907 гг. Проблема конституционной

Эволюция российской государственности на этапе буржуазной

«дуалистической монархии»

17 октября 1905 г. в обстановке обострившегося политическо­го кризиса и под давлением оппозиционных сил Николай II подписал подготовленный по его просьбе С. Ю. Витте знамени­тый манифест, в котором объявлялось о создании Думы, наде­ленной законодательными полномочиями. Император признал законодательные акты от 6 августа устаревшими и вынужден был согласиться на ряд уступок, на которые он, по словам Витте, никогда бы не пошел в более спокойное время. В Манифесте 17 октября царь обещал даровать населению гражданские права и свободы, основу которых должны были составлять общедемо­кратические принципы: неприкосновенности личности, свободы со­вести, свободы слова, свободы собраний и организаций.

По новым положениям был значительно расширен круг изби­рателей в Государственную думу, включая i те группы и слои насе­ления, которые по манифесту от 6 августа были лишены права голоса. Согласно принятому 11 декабря 1905 г. новому избира­тельному закону «Об изменении Положения о выборах в Госу­дарственную думу» все население страны делилось на четыре из­бирательные курии: земледельческую, городскую, крестьянскую и рабочую. В то же время выборы были не прямыми, а много­степенными: для крестьян — четырехстепенные, для рабо­чих — трехстепенные, для буржуазии и крупных землевладель­цев — двухстепенные. Представительство от каждой курии не было равным: один голос помещика приравнивался к трем голо­сам буржуазии, 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих. Не были выборы и всеобщими: в них не могли участвовать женщи­ны, военнослужащие, молодежь до 25 лет, рабочие мелких пред­приятий, некоторые национальные меньшинства. Члены Государ­ственной думы согласно новому закону избирались на пять лет.

Несмотря на ряд ограничений, связанных с формированием и деятельностью Государственной думы, сам факт создания пер­вого в истории России законодательного парламентского учреж­дения имел выдающееся значение для дальнейшего развития рос­сийской государственности. Впервые широкие массы населения получили право представлять свои интересы во власти, оказывать влияние на судьбу страны. Выборы в Государственную думу про-

288 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

ходили в обстановке всеобщего подъема и по всем правилам из­бирательных кампаний: все партии получили право вести пред­выборную агитацию, выступать со своими предвыборными про­граммами.

Крестьянство как самый многочисленный класс России рас­полагало значительным числом мест в Государственной думе (45%). Такое широкое представительство крестьян в законода­тельном органе не в последнюю очередь объяснялось тем, что власти рассчитывали найти поддержку в крестьянских массах, де­лая ставку на монархические настроения основной массы кресть­янства. Однако это было глубоким заблуждением. Как очень точ­но подметил известный русский мыслитель Г. П. Федотов, задол­го до этого освобождение крестьян, как оно было проведено в 1861 г., «нанесло первый удар монархическому чувству кресть­янства», ибо консервативно и религиозно настроенный народ всегда сохранял убеждение в своем праве на помещичью землю, никогда «не был надежен социально». «Кровавое воскресенье» 1905 г. окончательно подорвало веру в царя, в котором народ всегда видел не живую личность (или политическую идею), а по­мазанника божьего и подчинялся ему не по убеждению, а по до­верию.

Одним из самых спорных вопросов в научной литературе яв­ляется вопрос о том, какой политический режим и форма прав­ления сложились в результате появления Манифеста 17 октября. Большинство дореволюционных авторов сходилось во мнении, что Манифестом были заложены основы конституционного строя в России и что власть русского императора перестала быть абсо­лютной после того, как он разделил ее с Думой. Сам автор ре­формы С. Ю. Витте полагал, что Манифест 17 октября оконча­тельно и бесповоротно вводит Россию на путь конституциона­лизма, т. е. в значительной степени ограничивающий власть монарха и устанавливающий соотношение власти монарха и вы­борных от населения. В советской историографии преобладала точка зрения, отрицавшая какие-либо изменения в характере- по­литического строя России после реформ начала XX в. С этих позиций установившийся после революции 1905—1907 гг. обще­ственный строй характеризовался как «буржуазная монархия» или в крайнем случае как «конституционное самодержавие».

Подобная противоположность в оценках отчасти объясняется тем, что в самом Манифесте 17 октября вопрос о характере по­литического режима формулировался весьма неопределенно. Оче­видно, что Николай II рассматривал этот документ скорее как временную уступку в надежде на возможность реванша в процес­се спада революционного движения. По Манифесту трудно опре­делить место и роль самодержавия в новой политической систе-

Глава 12. Кризис политической системы и эволюция государственной власти 289

ме. Об этом, как и о конституции и полномочиях Думы, в Ма­нифесте вообще ничего не сказано.

Однако последовавшие за изданием Манифеста изменения в системе государственной власти и управления позволяют опре­делить, в каком направлении развивалась политическая система России после революции 1905 — 1907 гг. Изменения касались прежде всего компетенции высших органов государственной вла­сти. Одновременно с изданием Манифеста последовало высочай­шее повеление графу С. Ю. Витте осуществить ряд мер, направ­ленных на объединение деятельности министров, положившее начало формированию первого в истории России самостоятель­ного правительства. Таковым стал реформированный рядом им­ператорских указов Совет министров, который превращался из нерегулярно созываемого органа в постоянно действующий выс­ший орган исполнительной власти с юридически установленны­ми функциями и полномочиями. С целью укрепления принципа министерской солидарности впервые вводилась должность пре­мьер-министра—главы правительства. 19 октября на эту долж­ность был назначен С. Ю. Витте.

Создавая обновленный Совет министров, центральная власть решала тем самым одну из самых острых проблем государствен­ного управления в России, связанную с отсутствием объединен­ного правительственного органа, обеспечивавшего единство в центральном и местном управлении. Эту проблему, как говори­лось ранее, безуспешно поднимали, начиная с П. А. Валуева, многие представители высшей бюрократии.

Однако создание объединенного правительства объяснялось не только и даже не столько тем, что власть осознала, наконец, необходимость обновления системы центрального управления. Эта акция верховной власти была непосредственно связана с объявленной Манифестом 17 октября подготовкой выборов в Государственную думу. Учредив законодательную Думу, верхов­ная власть должна была позаботиться о реорганизации исполни­тельной власти. При этом речь шла не столько о разделении властей, характерной для парламентского строя, сколько о стрем­лении создать в лице нового исполнительного органа, полностью зависевшего от императора, реальный противовес Государствен­ной думе. Указ 19 октября лишал главу правительства (председа­теля Совета министров) права подбирать и представлять импера­тору кандидатов на министерские посты, т. е. самостоятельно формировать правительство. Его полномочия в этой части были сведены только к обсуждению в Совете министров кандидатур на ту или иную должность в центральном и местном аппарате управления. Была также сохранена прежняя практика личных всеподданнейших докладов министров императору, хотя и огова-

290 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

ривалось, что содержание докладов министры должны были предварительно согласовывать с главой правительства.

Все это создало основу для будущих конфликтов между цар­ствующей особой и премьер-министром. По сути, первому пре­мьеру пришлось работать в весьма сложной обстановке, сталки­ваясь, с одной стороны, с растущей неприязнью к нему импера­тора, который не мог простить ему авторство Манифеста 17 октября и открыто называл своего премьер-министра «поли­тическим хамелеоном», с другой стороны — с недоверием либера­лов, отказавшихся войти в правительство. Серьезно осложняло положение правительства Витте вынужденное противостояние усилившемуся осенью 1905 г. революционному движению, а так­же возникшим в ходе революции Санкт-Петербургскому Совету, а затем и Московскому Советам рабочих депутатов. 14 апреля 1906 г., т. е. буквально за две недели до открытия I Государствен­ной думы, С. Ю. Витте вынужден был подать в отставку, что свидетельствовало об ослаблении позиций сторонников умерен­но-либеральных реформ и усилении консервативной составляю­щей во внутренней политике самодержавия.

В обстановке спада революционного движения весной 1906 г. наметился отход от положений Манифеста 17 октября. Первым шагом в этом направлении стала реорганизация Государственного совета, который преобразовывался в верхнюю палату российско­го парламента и наделялся равными с Государственной думой полномочиями. Этим актом власть создавала еще один реальный противовес народным представителям, низводя Думу вопреки по­ложениям Манифеста 17 октября на уровень нижней палаты. 20 февраля 1906 г. указом царя «Об изменении Учреждения Госу­дарственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы» и ряда других были закреплены изменения в компетенции и составе Государственного совета. Состав последнего увеличи­вался вдвое (с 98 до 196 человек) и становился наполовину вы­борным. Отныне наряду с назначаемыми императором чинами высшей бюрократии в Госсовете заседали выборные представите­ли от губернских земских учреждений, дворянских обществ и го­родских дум, Совета торговли и мануфактур, биржевых комите­тов, православного духовенства и творческой интеллигенции: крупным землевладельцам в обновленном Госсовете принадлежа­ло 74 места, представителям торгово-промышленного класса — 12 мест, православному духовенству и университетам — 6 мест.

Члены Государственного совета избирались на девять лет. Предусматривалось обновление одной трети верхней палаты че­рез каждые три года. Закон устанавливал высокие избирательные цензы для кандидатов в Государственный совет — возрастной (по достижении 40 лет) и образовательный (наличие высшего или среднего образования), что обеспечивало более высокий уровень

Глава 12. Кризис политической системы и эволюции

законотворческой деятельности верхней палаты. Принимая уча­стие в законотворческом процессе наравне с Думой, Государст­венный совет обладал рядом преимуществ в отношении нижней палаты парламента: он мог отклонить одобренный Думой зако­нопроект и возвратить его в нижнюю палату для дополнительной доработки. В особых случаях предусматривалось создание согла­сительной комиссии, которая должна была формироваться на па­ритетных началах из равного числа депутатов Думы и членов Госсовета. Так же как и Государственная дума, Госсовет наделял­ся правом законодательной инициативы с последующим обсуж­дением принятого Госсоветом законопроекта в нижней палате.

23 апреля 1906 г., за четыре дня до открытия 1 Государствен­ной думы, была принята новая редакция Основных законов Рос­сийской империи, юридически закреплявшая новый государст­венный строй. Самым значительным изменением в новой редак­ции Основных законов, дающим основание ряду авторов называть ее первой российской конституцией, стало изменение статьи 4, из которой исключалось понятие «неограниченной» власти монарха. В статье 7 указывалось, что император осущест­вляет законодательную власть «в единении с Государственным советом и Государственной думой». Таким образом, власть царя формально перестала носить абсолютный характер. Монарх ли­шался двух основных прерогатив: права единолично издавать за­коны и права распоряжаться государственным бюджетом, кото­рое также было отнесено к полномочиям Государственной думы.

Оценивая изменения, которые произошли в системе государст­венной власти в результате перечисленных выше преобразований, многие современные авторы обращают внимание на ряд момен­тов, не позволяющих однозначно определить установившийся в России государственный строй как конституционную, или пар­ламентскую, монархию. Во-первых, потому что само по себе на­личие парламента не является гарантией перехода к парламент­скому строю. Во-вторых, в отличие от парламентской монархии Англии, где королева «царствует, но не управляет», российский император обладал реальной политической властью, что позволяло ему проводить независимую от воли народных представителей внутреннюю и внешнюю политику. Более того, как справедливо замечает современный исследователь А. Н. Медушевский, в усло­виях России поставленные в общий контекст правовой традиции и политической системы самодержавного государства новые нор­мы о представительном учреждении теряли силу.

Сказанное относится прежде всего к области законодательст­ва. Положение новой редакции Основных законов о совместном участии царя и Думы в осуществлении законодательной власти оставляло за императором значительную роль в законодательном процессе. Закон мог вступить в силу только после его утвержде-

292 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

ния императором, который обладал правом абсолютного «вето» в отношении всех нормативных актов, принимаемых Государст­венным советом и Государственной думой. Право пересмотра Ос­новных законов также относилось к исключительной прерогативе императора.

То же самое можно сказать и о правах российского парла­мента в вопросах контроля над государственным бюджетом. Ни Государственная дума, ни Госсовет не обладали правом оконча­тельного утверждения бюджета (могли лишь не принять его). Кроме того, существовали многочисленные исключения из бюд­жетного законодательства, поступавшего на рассмотрение Госу­дарственной думы. Так, Думе не были подконтрольны такие важ­ные статьи бюджета, как расходы императорского двора и расхо­ды на содержание армии.

Независимость царской власти усиливалась отсутствием чет­кого разграничения между законами, с одной стороны, и указа­ми, которые мог издавать император, — с другой. Этому же слу­жило право императора объявлять военное и чрезвычайное поло­жение, выводившее отдельные местности из-под действия обычного законодательства. Совершенно особое значение имела статья 87 новой редакции Основных законов, которая наделяла императора правом во время прекращения занятий Государствен­ной думы и в условиях чрезвычайной обстановки издавать указы по вопросам, требовавшим обсуждения в законодательном порядке. Действие их прекращалось, если они в течение двух месяцев не вносились на рассмотрение Думы после возобновления ее дея­тельности или не получали одобрения Госсовета. Однако тогдаш­няя практика законодательной работы предусматривала возмож­ность использования императором права абсолютного «вето» в отношении принятых парламентом нормативных актов, позво­ляла царю издавать указы, которые приравнивались в порядке статьи 87 к законам, минуя законодательные органы. По некото­рым данным, только за семь месяцев после роспуска I Государст­венной думы до открытия II Государственной думы (с июля 1906 г. по февраль 1907 г.) было принято более 60 указов царя, которые действовали наравне с законами. К ним, в частности, относились печально знаменитый указ от 19 августа 1906 г. «Об учреждении военно-полевых судов», вводивший практику внесу­дебной расправы над участниками революционных выступлений, и не менее знаменитый указ от 9 ноября 1906 г., положивший начало проведению столыпинской аграрной реформы.

Обозначенные выше особенности функционирования нового государственного механизма доказывают, что в результате прове­денной после Манифеста 17 октября реформы высших органов власти монархия в России не стала конституционной. По мне­нию ряда современных исследователей, в лучшем случае речь

Глава 12. Кризис политической системы и эволюция государственной власти 293

может идти об установлении в этот период переходной формы правления от абсолютной монархии к монархии дуалистической, главной особенностью которой является наличие двух центров политической власти. С одной стороны, существовал высший ор­ган законодательной власти в лице Государственной думы, с дру­гой — исполнительная власть обладала полной самостоятельно­стью в системе управления государством. Отсутствовала главная характеристика конституционного строя, связанная с ответствен­ностью министров перед парламентом и формированием прави­тельства парламентом. Правительство было полностью подчинено императору, в руках которого находилась вся исполнительная власть. Он назначал и увольнял и министров, и председателя Совета министров. Отсутствовал всякий контроль за деятельно­стью исполнительной власти.

Эти особенности новой системы власти имели определяющее значение в процессе дальнейшей эволюции российской государ­ственности. Сохранив неограниченную верховную исполнитель­ную власть в руках императора, реформа политического строя, по сути, оставляла в неизменном виде самодержавный характер русской монархии в вопросах высшего управления империей. В то же время создавалась качественно новая политическая сис­тема, в которой сильная исполнительная власть выступала реаль­ным противовесом законодательной Думе, а механизм власти оп­ределялся союзом монарха и бюрократии против им же создан­ного парламента.

Дата добавления: 2015-04-29