Альтернативной Советам

Реформы Временного правительства как попытка

структурирования вертикали государственной власти,

Говоря об административных реформах XVIII — XIX вв., в предыдущих главах учебника мы указывали на одну из главных особенностей российской государственной администрации — ог­ромную роль полиции в системе государственного управления. Полицейские учреждения, а затем с начала XIX в. их главное ве­домство — министерство внутренних дел одновременно выполня­ли две функции и соединяли в себе как бы две полиции: хозяй­ственную и исполнительную (административную). Исполнитель­ная полиция обеспечивала вертикальное единство всех уровней власти. Хозяйственная полиция, наоборот, постепенно передавала часть своих функций, полномочий и средств в пользу нижележа­щих администраций.

Произошедшее в ходе Февральской революции уничтожение полицейской вертикали, которая в течение последних двух веков существования российской государственности «собирала» все уровни власти, привело к распаду единого государства и системы управления. В условиях революции государственный кризис уси­ливался борьбой различных политических сил, сопровождавшей­ся политизацией всех уровней государственного управления. Ле-восоциалистические партии и революционное крыло социал-де­мократии стояли за захват власти в «центре» путем разрушения

308 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

государственной власти. Меньшевики и народные социалисты, представлявшие реформаторское крыло социалистического лаге­ря, выступали за формирование муниципалитетов в городах, по­скольку играли ведущую роль в городских органах власти и в ру­ководстве Союза городов. Кадеты, в свою очередь, были широко представлены в уездных и губернских земствах, лидировали в Земском союзе.

Такая неустойчивость ситуации, в которой приходилось дей­ствовать Временному правительству, вынужденному к тому же делить власть с советскими органами, делала одной из главных его задач наряду с установлением контроля над высшим и цен­тральным государственным аппаратом создание и укрепление вер­тикали власти, альтернативной Советам. Для разработки про­граммы реформ Временное правительство создало ряд специали­зированных комиссий, в том числе таких как Юридическое совещание, Совещание по реформе местного самоуправления и др. Задачей Юридического совещания стала разработка проек­тов основных законов, которые предполагалось внести в Учреди­тельное собрание. Одним из таких законопроектов был подготов­ленный кадетами проект конституционного закона «Об организа­ции исполнительной власти при Учредительном собрании», предлагавший введение в России с учетом ее особенностей пре­зидентской формы правления (президентской республики). Так же как и до революции, кадеты оставались сторонниками силь­ной исполнительной власти, единственно возможной, по их мне­нию, в такой стране, как Россия. Согласно проекту закона Учре­дительное собрание должно было избрать временного президента республики, который являлся бы одновременно и главой госу­дарства, и главой правительства и обладал исключительным пра­вом законодательной инициативы (законопроекты должны были вноситься в Учредительное собрание по его распоряжению и от его имени).

После Февральской революции существенные изменения про­изошли в системе высшего и центрального управления страной. Прекратил существование Государственный совет: в мае была уп­разднена назначаемая часть Совета, в октябре распущена выбор­ная его часть. Государственная дума также больше не работала (формально она прекратила существование в октябре 1917 г.). Произошла реорганизации высшей исполнительной власти, пред­ставленной в новых условиях Временным правительством, струк­тура которого существенно отличалась от прежнего Совета мини­стров. Правительство включало ряд новых ведомств. Было учреж­дено министерство труда, на создании которого в свое время активно настаивал П. А. Столыпин. Его основной задачей было примирение труда и капитала, развитие в стране системы соци­ального страхования. Важное значение с учетом экономической

Глава 13. Россия между Февральской и Октябрьской революциями 1917 г. 309

обстановки в стране имело создание министерства продовольст­вия и министерства государственного призрения, руководившего благотворительной деятельностью.

Кризисное состояние экономики страны, вызванное трехлет­ним участием России в мировой войне, понуждало Временное правительство продолжать курс на централизацию и милитариза­цию управления народным хозяйством. Для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда и регулирования хозяйственной жизни были созданы Экономический совет и Главный экономический комитет под председательством Г. Е. Львова, состоявший из назначаемых правительством министров. Прежние особые совещания и комитеты, созданные в начале войны (особые совещания по обороне, топливу, продовольствию, перевозкам, военно-промышленные комитеты), должны были те­перь подчиняться Экономическому совету, в состав которого вхо­дили представители министерств, общественных и научных орга­низаций и профсоюзов.

Той же цели укрепления вертикали власти были подчинены меры правительства в области местного управления. В мае 1917 г. была проведена реформа местного самоуправления, означавшая, по мнению современных авторов, победу российского земства, ее политический успех и одновременно стремление Временного пра­вительства укрепить свою социальную опору на местном уровне управления. Делая ставку на земство, правительство издало новое «Временное положение о земских учреждениях», превращавшее зем­ства из административных учреждений в органы власти на местах, которым подчинялась созданная вместо упраздненных революцией полицейских учреждений народная милиция. Тогда же был издан закон «О волостном земстве», о необходимости создания которого задолго до революции говорили многие государственные деятели и представители политических партий. Волостные земства и их исполнительные органы — волостные управы — заменяли прежние органы крестьянского самоуправления — волостные правления и выборных волостных старост.

Еще раньше, 5 марта, решением правительства была упразд­нена должность губернаторов, функции которых передавались председателям губернских земских управ, выступавшим с этого времени в качестве губернских комиссаров Временного правитель­ства. На уездном уровне комиссарами Временного правительства становились председатели уездных земских управ. По своему ста­тусу комиссары являлись уполномоченными центрального прави­тельства на местах, проводили в жизнь его политику, осуществ­ляли надзор за деятельностью земств.

Несмотря на эти меры, попытка создания твердой власти на местах с самого начала оказалась несостоятельной. Комиссары Временного правительства, назначаемые из числа членов мест-

310 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

ных органов власти, не смогли выполнять на местах функцию контроля и «сборки государства» и заменить работу, которую до революции успешно выполняло министерство внутренних дел. Более того, учреждение института правительственных комиссаров вносило дополнительный элемент дезорганизации в структуру местной власти. Если на общегосударственном уровне существо­вало двоевластие, то на местах сложилось многовластие, на практике означавшее анархию и безвластие. Наряду с назначав­шимися Временным правительством комиссарами реально пре­тендовали на местную власть возникшие раньше других органи­заций и учреждений по почину масс общественные исполнитель­ные комитеты, число которых постоянно росло. По данным министерства внутренних дел только волостных комитетов на­считывалось более 9000, губернских — 79, уездных —651. Рядом с ними местную власть осуществляли земства, городские думы. Положение осложнялось тем, что на местах, так же как и в центре, правительственной администрации составляли конкурен­цию местные Советы рабочих, солдатских, а затем и крестьян­ских депутатов, которые начали вести борьбу (особенно с появ­лением лозунга «Вся власть Советам!») как против комиссаров Временного правительства, так и против комитетов обществен­ных организаций.

И все же главная проблема новой власти заключалась не в этом. Осуществив ряд мер, направленных на укрепление цен­тральной и местной власти, усиление государственного контроля в сфере экономики, Временное правительство не решилось на­чать коренные преобразования экономического и общественного порядка, откладывая их до созыва Учредительного собрания. За­медленный характер реформ, продолжение войны и затяжка с решением аграрного вопроса вызвали волну крестьянских и солдатских волнений и бунтов, сопровождавшихся беспорядка­ми и насильственным захватом помещичьих земель.

Дата добавления: 2015-04-29