Перестройка системы центрального и местного управления в годыГражданской войны и в условиях нэпа

Сложные условия, в которых проходило становление новой советской государственности, не могли не повлиять на характер и особенности развития государственного управления в Совет­ской республике. Продолжавшаяся почти три года Гражданская война и последовавший после ее окончания переход к нэпу со­провождались крупномасштабными перестройками системы цен­тральных и местных органов власти. Исследователи отмечают наличие в этот период двух разнонаправленных векторов госу­дарственной политики: централизации (1918—1919 гг.) и децентра­лизации (1920—1925 гг.) власти. Централизация власти осуществ­лялась в рамках утвердившейся в годы Гражданской войны воен­но-коммунистической модели управления и являлась следствием реализации большевистской доктрины обобществления собствен­ности и управления государством как «единой фабрикой». В свою очередь, децентрализация власти и управления была про­диктована вызванной политикой «военного коммунизма» хозяй­ственной разрухой и неразберихой в системе управления, равно как и новыми задачами, которые встали перед центральным пра­вительством в условиях перехода от войны к миру. И в том и в другом случае перестройки системы управления осуществлялись в условиях однопартийной системы, установившейся с лета 1918 г., после того как партия левых эсеров, поднявшая мятеж против власти, решением V Всероссийского съезда Советов была исключена из состава Советов всех уровней.

Централизация государственного аппарата, проводимая в годы Гражданской войны в рамках военно-коммунистической команд­но-административной модели управления, нашла выражение в дальнейшем усилении органов исполнительной власти как в центре, так и особенно на местах. Здесь большевики, в сущно­сти, повторили то, что было осуществлено в свое время Алек­сандром 111 в его стремлении подчинить местное самоуправление бюрократическому началу. Разница была в том, что правительст­во Александра III в своей борьбе с общественным началом все же не заходило так далеко: городская управа не могла подменить собою городскую думу. В советской же системе исполкомы и даже их президиумы нередко становились над Советами, заме­няя собою их съезды. Установление принципа «двойного подчи­нения» (обязательность отделов исполкомов подчиняться не только исполкомам, но и выполнять предписания высших вла-

336 Раздел V. Особенности советской государственности

стей) в еще большей степени бюрократизировало исполнитель­ный аппарат Советов. Можно сказать, что большевики пошли по тому пути, по которому должна была пойти абсолютистская цен­трализованная власть, превращая органы местной власти в бюро­кратические по своим функциям и составу учреждения. Как в царское время выборность управ не устраняла их бюрократиза­ции, их превращения в коллегии выборных чиновников, так и в советской системе выборность исполкомов не могла устранить их превращения в такие же коллегии советских профессиональных бюрократов.

Условия Гражданской войны заставляли большевиков прини­мать меры, направленные на усиление возникших в ходе рево­люции чрезвычайных органов власти и управления, особенностью которых являлось единство военной, политической и хозяйствен­ной деятельности. К их числу относились прежде всего Всерос­сийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и са­ботажем (ВЧК), созданная при Совнаркоме 15 декабря 1917 г., и Революционный военный совет Республики (Реввоенсовет, РВСР), учрежденный постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для руководства формированием Красной армии и флота, их боевы­ми действиями и обеспечения обороноспособности страны (пред­седателем РВСР был назначен Л. Д. Троцкий). Особое место в системе чрезвычайных органов управления занимал созданный в ноябре 1918 г. под председательством Ленина Совет рабочей и крестьянской обороны, являвшийся в условиях войны верхов­ным органом управления Республикой, координирующим работу как военных, так и гражданских ведомств, всех отраслей народ­ного хозяйства. В состав Совета рабочей и крестьянской оборо­ны входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов продоволь­ствия, путей сообщения и др.

Огромная роль в системе управления новой власти продолжа­ла принадлежать ВЧК, в аппарате которой существовали транс­портный, военный, организационный, информационный и дру­гие отделы. По рекомендации ВЧК в губерниях и уездах были созданы местные чрезвычайные комиссии по борьбе с контрре­волюцией, статус которых был закреплен утвержденным ВЦИК специальным «Положением о Всероссийской и местных чрезвы­чайных комиссиях» (октябрь 1918 г.). Согласно Положению чле­ны ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соот­ветствующими исполкомами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы были наделены чрезвычайными полномочиями и ра­ботали в тесном сотрудничестве с НКВД и наркоматом юстиции.

На местах массовыми чрезвычайными органами советской власти являлись революционные комитеты — ревкомы, создавае­мые партийными, советскими и военными властями для более оперативного обеспечения нужд армии, восстановления разру-

Глава 14. Становление советской государственности 337

шенного хозяйства и системы управления в освобожденных рай­онах. По некоторым данным в 1918—1921 гг. по России насчиты­валось более 30 000 ревкомов — от республиканского до сельско­го уровня¹. По окончании Гражданской войны они были упразднены и их функции переданы Советам. В сельской мест­ности такими чрезвычайными органами были упоминаемые нами ранее комитеты бедноты, образованные по решению правитель­ства и ВЦИК в июне 1918 г., несмотря на активное противодей­ствие левых эсеров.

Согласно официальной версии комбеды создавались для ока­зания помощи беднейшему крестьянству. На самом деле расчет был сделан на раскол деревни, на противопоставление деревен­ской бедноты всем остальным крестьянам. Таким способом боль­шевики надеялись не только решить продовольственную пробле­му и увеличить поставки хлеба деревней, но и создать более прочную опору правящей партии в среде многомиллионного рос­сийского крестьянства, сплачивая бедняков (сельский пролетари­ат) в противовес зажиточной части деревни. Однако власть про­считалась. Создание комбедов до предела обострило обстановку в деревне, вызвало серию крестьянских восстаний против боль­шевиков. Кроме того, деятельность комбедов не ограничивалась экспроприацией «сельской буржуазии», изъятием хлеба и сель­скохозяйственных орудий у кулаков и распределением их среди бедноты. Комбеды вмешивались в дела местной власти вплоть до роспуска и переизбрания местных Советов, находившихся под влиянием зажиточных крестьян, что приводило к нарушению единства и неразберихе в местном управлении: к власти местных партийных комитетов и Советов добавлялась еще и власть ком­бедов. Сложившаяся ситуация заставила центральное правитель­ство принять решение о роспуске комбедов и их слиянии с Со­ветами. Решение это было принято VI Чрезвычайным Всерос­сийским съездом Советов, состоявшимся в декабре 1918 г.

Стремясь сконцентрировать все силы для победы над своими политическими противниками, государство диктатуры пролета­риата последовательно проводило курс на ускоренную национа­лизацию всех отраслей промышленности, а не только важней­ших, как это было предусмотрено декретом от 28 июня 1918 г. К началу октября 1919 г. было национализировано 2500 предпри­ятий. Как заметил Н. Верт, точно так же, как в области сельско­го хозяйства «государство провозгласило себя главным распреде­лителем еще до того, как стало главным производителем», осу­ществленная в рамках политики военного коммунизма попытка ускоренного перехода к «коммунистическому производству и рас-

¹ История государственного управления в России: учеб./под общ. ред. Р. Г. Пи-хои. С. 255.

338 Раздел V. Особенности советской государственности

пределению» привела вопреки схеме Маркса не к исчезновению государства, а, наоборот, к строгой централизации и установле­нию гипертрофированного государственного контроля над всеми сферами экономики¹.

Реализация военно-коммунистической модели управления по­требовала создания системы сверхцентрализованных хозяйствен­ных органов, известной в то время под названием «системы главкизма». Создаваемые при ВСНХ главные комитеты (главки или центры) сосредоточивали в своих руках управление теми или иными отраслями промышленности, ведали их финансировани­ем, материально-техническим снабжением, равно как и распреде­лением изготовленной продукции. Главки делились на «продукто­вые» по видам производимых продуктов (Главуголь — губуголь, Главтабак — губтабак и т. п.) и «отраслевые» (Главтранс — губ-транс (транспорт), Комгосор — губгосор (Комитет государствен­ных сооружений) и т. п.). По подсчетам исследователей всего действовало около 46 видов местных управленческих органов центра — главков, отделов, комитетов и комиссий, — имевших, в свою очередь, свои собственные нижестоящие органы. В целом система главкизма означала прекращение экономических, товар­но-денежных отношений и переход к исключительно админист­ративным методам управления: предприятия бесплатно получали от государства все необходимое для производства и также бес­платно отдавали произведенную продукцию.

Ситуация стала меняться только в конце гражданской войны, когда власть на практике убедилась в невозможности восстанов­ления разрушенного войной хозяйства и подъема национальной экономики на тех организационных началах, которые использо­вались в период военного коммунизма. Переход к нэпу, объяв­ленный на X съезде РКП(б) в марте 1921 г., означал отказ пра­вящей партии от красногвардейской атаки на капитал и сопрово­ждался частичным возрождением рыночных отношений, денационализацией средней и мелкой промышленности (в круп­ную промышленность частный капитал не допускался) и децен­трализацией государственного управления.

Была отменена продразверстка, вводилась свобода торговли. Оттянув основные силы на «командные высоты в экономике», власть объявляла своей целью установление на основе провозгла­шенной свободы торговли нормальных отношений с крестьянст­вом. Одновременно был отменен декрет о поголовной национа­лизации промышленности. Согласно новому положению все мел­кие и часть средних предприятий передавались в частные руки. Допускалась аренда крупных промышленных предприятий, а так­же создание концессий с привлечением иностранного капитала,

¹ Верш Н. История советского государства. 1900-199]. М., 1992. С. 123.

Глава 14. Становление советской государственности 339

смешанных акционерных обществ и совместных предприятий. В то же время значительная часть промышленности и вся внеш­няя торговля оставались в руках государства. Государственные промышленные предприятия (тресты) и государственная торговля (синдикаты) также получили большую хозяйственную самостоя­тельность, строя свою деятельность на новых принципах хозрас­чета и самоокупаемости. Введя нэп, большевики попытались решить задачу сохранения политической власти в центре при од­новременной децентрализации хозяйственного управления и пре­доставления самостоятельности местным органам власти.

С введением нэпа начинается процесс демократизации обще­ственной жизни. Упраздняются чрезвычайные органы власти и управления, укрепляется законность и правопорядок, что на­шло выражение сначала в сокращении компетенций и круга дей­ствий ВЧК и ее органов, а затем и в ее реорганизации. 6 февра­ля 1922 г. ВЧК была окончательно упразднена и вместо нее было создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ). Одновременно была повышена роль Рабоче-Крестьян- ской инспекции (РКИ, Рабкрин), созданной в 1920 г. в качестве основного органа государственного контроля Советской Респуб­лики¹. Чрезвычайное законодательство времен Гражданской вой­ны постепенно заменялось гражданским законодательством, соз­данием законодательных кодексов в различных отраслях права, что способствовало формированию единого правового простран­ства государственного управления². Была проведена судебная ре­форма, создана прокуратура РСФСР как высший орган правово­го надзора. На новый более демократический уровень ставились взаимоотношения центральных и местных органов управления.

Но еще раньше, в конце 1919 г., упадок производства и не­эффективность централизованного управления заставили больше­виков заняться проблемой децентрализации власти и организа­ции хозяйственного самоуправления на местах. Эта проблема только в последнее время привлекла внимание исследователей. Именно в это время в структуре местных Советов, как отмечает-

¹На первом этапе большевистской революции основным органом контроля
в системе государственного управления являлся созданный в декабре 1917 г. На­
родный комиссариат государственного контроля. В октябре 1920 г. он был реорга­
низован в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции. Первым наркомом РКИ
РСФСР был назначен И. В. Сталин, а после его избрания в 1922 г. Генеральным
секретарем ЦК большевистской партии наркомат РКИ возглавил А. Д. Цюрупа.

²В 1922 г. вступили в действие Гражданский, Уголовный, Земельный, Граж­
данско-процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс законов
о труде и ряд других, явившихся, по мнению специалистов, результатом напря­
женной кодификационной работы, в которой приняли участие крупные ученые,
государственные и общественные деятели.

340 Раздел V. Особенности советской государственности

ся в новейших исследованиях, начинают формироваться специ­альные отделы коммунального хозяйства («откомхозы»), которым передавались полномочия главков ВСНХ и частично отраслевых наркоматов, а вместе с полномочиями передавалось и имущест­во. Передача полномочий и имущества осуществлялась поэтапно, сначала губернскому и уездному, а только затем — городскому и волостному уровням. В ходе преобразований уже в 1920 г. на местный уровень были переданы вопросы землеустройства и бла­гоустройства, жилищное дело, была осуществлена демуниципали­зация жилья (введение частной собственности на жилье). С вве­дением нэпа эта работа была продолжена. В 1921 г. в ведение местных органов власти передавалась местная промышленность, в том числе на правах «мандатного управления» по договорам с ВСНХ. В 1922 г. были муниципализированы водопровод, мест­ный транспорт, пожарное и дорожное дело, местным властям пе­редавалось право устанавливать и взимать арендную плату с го­родских земель и устанавливать размер оплаты услуг, оказывае­мых муниципальными предприятиями. В 1923 г. местные власти получили право введения дифференциальной ренты в городах, организации коммунальных банков и фондов.

Создание «откомхозов» и децентрализация хозяйственного управления происходили под лозунгом «борьбы против главкиз-ма» и, по мнению специалистов, имели прогрессивное значение. В 1920 г. в рамках НКВД было создано Главное управление ком­мунального хозяйства (ГУКХ), основной задачей которого стало обеспечение экономических связей между «откомхозами». Тогда же Совет рабочей и крестьянской обороны был реорганизован в Совет труда и обороны (СТО), одним из отделов которого стал Госплан. С лета 1921 г. на базе СТО начинает формироваться вертикаль экономических совещаний (ЭКОСО). На местах (в ис­полкомах) создавались местные ЭКОСО, в состав которых вхо­дили: председатель исполкома, зав. волземотделом, зав. коммун-отделом, представители Рабкрина, потребительской кооперации. Местным ЭКОСО подчинялись все хозяйственные органы при исполкомах.

Борьба с «главкизмом» продолжалась до 1925 г. и заверши­лась принятием ВЦИК СССР «Положения о городских Советах» (1925 г.) и «Положения о местных финансах» (1926 г.), которое устанавливало только два вида местных бюджетов — городские и волостные, остальные признавались исключительно регулирую­щими. Значение этих документов состояло в том, что они сфор­мировали местную власть, юридически закрепив компетенцию, права и средства местных Советов. В целом децентрализация хо­зяйственного управления, выразившаяся в создании «откомхозов» и наделении Советов собственными финансами, способствовала

Глава 14. Становление советской государственности 341

быстрой ликвидации разрухи и поднятию благосостояния страны до уровня 1913 г.

По мнению некоторых авторов, в ходе реформ 1920—1925 гг. были созданы условия для возрождения системы подлинного са­моуправления населения. Однако дальше этого дело не пошло в связи с объявленным большевистской партией в 1927 г. (год «великого перелома») новым официальным курсом на централи­зацию власти и хозяйственного управления. Согласно победив­шей «генеральной линии» Сталина на строительство социализма в одной стране и ускоренную индустриализацию началось насту­пление на демократические институты, возникшие в период нэпа. Проводились грандиозные «чистки» местных Советов, ко­торые были поставлены в жесткую зависимость от финансовых возможностей «центра», стали финансироваться по остаточному принципу из средств, оставшихся от финансирования индустриа­лизации. С 1928 г. были закрыты «откомхозы» и ГУКХ. НКВД больше не занимался вопросами местного самоуправления и не курировал местное хозяйство. Вместо него создано ОГПУ — ор­ган надзора за населением и карательный орган диктатуры про­летариата. Начавшаяся в 1928—1930 гг. административно-террито­риальная реформа окончательно похоронила надежды на возрож­дение института самоуправления в России.

Дата добавления: 2015-04-29