Образование СССР и особенности «советского федерализма». Предпосылки складывания унитарной структуры государства

Важным событием рассматриваемого периода стало образова­ние СССР, положившее начало новому этапу развития россий­ского государства в форме федерации союзных республик. К момен­ту образования единого союзного государства после окончания Гражданской войны на территории бывшей Российской империи образовался ряд формально независимых государств: РСФСР, Ук­раинская ССР, Белорусская ССР, Азербайджанская ССР, Армян­ская ССР, Грузинская ССР (в марте 1922 г. три последние рес­публики образовали Закавказскую Федерацию). Необходимость объединения советских республик в единое государство была продиктована как экономической ситуацией (исторически сло­жившаяся экономическая и хозяйственная взаимозависимость на­циональных районов бывшей Российской империи, потребность в более тесной их интеграции по сравнению с договорной феде­рацией в целях восстановления и развития народного хозяйства), так и политическими соображениями, стремлением удержать на­циональные окраины в рамках советского строя.

Хотя в теоретическом плане большевики, исходя из постула­тов марксизма, отнюдь не являлись сторонниками раздробления

342 Раздел V. Особенности советской государственности

государства и больше склонялись к якобинской модели центра­лизации власти, сложившаяся экономическая и политическая си­туация заставила лидеров партии искать выход в организации единого государства на приемлемых для национальных республик условиях. В определенном смысле этому способствовала и за­держка с мировой революцией, побуждавшая большевиков в ин­тересах мирового пролетариата стать выразителями государствен­ных интересов России как главного плацдарма для неизбежной, с их точки зрения, мировой социалистической революции. В этих условиях Ленину не составило большого труда убедить партию в необходимости создания союзного государства как фе­дерации равноправных республик в противовес предложенному Ста­линым проекту «автономизации», т. е. вхождения советских рес­публик в РСФСР на правах автономий, что, по мнению Ленина, не способствовало доверию между республиками и прочности создаваемой федерации.

27 декабря 1922 г. был подписан договор между четырьмя республиками (РСФСР, Украиной, Белоруссией и Закавказской Федерацией) о создании нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. Состоявшийся 30 декаб­ря 1922 г. I съезд Советов СССР утвердил Договор и Деклара­цию об образовании союзного государства. Высшим органом власти в союзном государстве стал Всесоюзный съезд Советов, со­зываемый ежегодно (с 1927 г. раз в два года) и формировавший­ся на основе представительства, аналогичного представительству Всероссийских съездов Советов. В период между съездами Сове­тов верховную власть в стране осуществлял Центральный Испол­нительный Комитет (ЦИК) СССР, состоявший из двух обладав­ших равными правами законодательных палат: Союзного Совета (формировался всеми республиками пропорционально их населе­нию) и Совета Национальностей (по пять представителей от каж­дой союзной и автономной республики и по одному представи­телю от автономных областей). ЦИК СССР имел свой руководя­щий орган — Президиум ЦИК, роль которого по мере развития СССР и увеличения числа союзных республик¹ постоянно воз­растала. Высшим исполнительным и распорядительным органом союзного государства стал Совет Народных Комиссаров СССР (с 1946 г. Совет Министров). Все эти положения были закрепле­ны в принятой 31 января 1924 г. на II съезде Советов Союза ССР Конституции СССР. Конституция СССР установила три вида народных комиссариатов: общесоюзные, образованные только

Во второй половине 1920-х гг. образовался ряд новых союзных республик. В 1925 г. на территории Туркестанской АССР, входившей в состав РСФСР, были образованы Узбекская ССР и Туркменская ССР. В 1929 г. статус союзной респуб­лики получил Таджикистан, до этого входивший в состав Узбекской ССР.

Глава 14. Становление советской государственности 343

в Союзе (по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов); объеди­ненные, создаваемые одновременно на союзном и республикан­ском уровнях (ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, рабо­че-крестьянской инспекции); республиканские, в ведении которых находились вопросы, не входившие в компетенцию Союза и объ­единенных наркоматов (просвещения, здравоохранения, социаль­ного обеспечения, юстиции и др.).

Одной из особенностей нового союзного государства было ста­тусное неравенство национально-территориальных образований, вошедших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т. д.). Но главная особенность состояла в другом. В большинстве союзных республик власть принадлежала национальным коммунистическим партиям, входившим в состав единой РКП(б), что не только облегчило большевикам задачу объединения суверенных республик в единое государство, но и в перспективе способствовало подчинению национальных образова­ний союзному центру. Хотя формально советские республики были объединены в единый государственный союз на началах равноправия и сохранения своих суверенных прав, в условиях складывавшейся монополии правящей партии традиции центра­лизма господствовали над заявлениями о федерации, а сами феде­ралистские принципы, заложенные в основу Союза, по мере его развития заменялись прежними, унитарными.

Есть основания считать, что возникшее в 1922 г. союзное го­сударство было задумано правящей партией как временная кон­струкция. По крайней мере, создание федерации рассматривалось большевиками и самим Лениным в конечном итоге не как кон­ституционная форма, а как практический вопрос централизации или децентрализации. В перспективе подразумевалось, что союз­ная структура, построенная на интернациональной основе и пре­одолевающая местный сепаратизм, будет способствовать изжива­нию государства как такового. Марксистская идея об отмирании государства в коммунистическом обществе была в этот период определяющей в политической культуре большевизма. В то же время, создавая СССР, большевики решали одновременно две за­дачи: во-первых, они смогли собрать в одно государство боль­шую часть территории Российской империи и сохранить единст­во и неделимость России; во-вторых, центр получал удобную для правящей партии стройную вертикаль власти в огромной по раз­мерам стране. В самой Конституции 1924 г. федерация трактова­лась как переходная форма к полному государственному единст­ву. Во всяком случае, в новом союзном государстве все решения исходили из центра, который неограниченно контролировал дей­ствия периферийных властей. Главное политическое управление

344 Раздел V. Особенности советской государственности

(ГПУ), созданное в 1922 г. вместо ВЧК, также получило статус союзного комиссариата.

Параллельно с созданием СССР проводились административ­но-территориальные реформы, имевшие важное значение для со­вершенствования системы государственного управления в стране. Процесс перехода от старого административно-территориального деления (губерния, уезд, волость) к новому занял длительное время, поскольку власть вынуждена была исходить не только из учета огромного разнообразия экономических и хозяйственных условий развития различных регионов, но и брать в расчет осо­бенности административного и национального устройства, куль­турных традиций проживающих на огромном пространстве Рос­сии народов. Уже в декабре 1917 г. на основании решения Сов­наркома местные Советы получили право определять границы новых губерний и областей. Согласно декрету СНК от 27 янва­ря 1918 г. устанавливался порядок изменения губернских, уезд­ных и прочих границ. После окончания Гражданской войны в 1921 г. Госпланом была образована специальная комиссия для выработки предложений по новому административно-государст­венному размежеванию Российской Федерации. Главной целью ее создания было приведение границ территориальных образова­ний в соответствие как с экономическими потребностями регио­нов, так и с национальными интересами местного населения. С образованием СССР подобная работа проводилась в союзных республиках. К концу 20-х гг. работа эта в основном была завер­шена: в Российской Федерации утвердилась так называемая трех-звенная система — район, округ, область (край); в остальных со­юзных республиках — двухзвенная система {район, округ).

На характер и формы нового административно-территориаль-' ного деления существенное влияние оказывали политические процессы, происходившие в то время в СССР, в частности обо­стрение в конце 20-х гг. политической ситуации в стране. Это обострение было связано с усилившейся после смерти Ленина борьбой за власть внутри большевистской партии и последовав­шим за ней возвышением И. В. Сталина. На этом фоне вполне закономерной представляется задуманная и проведенная сталин­ским руководством административно-территориальная рефор­ма 1928—1930 гг., о которой нам уже приходилось говорить. По мнению современных авторов, новый передел, организованный Сталиным, был осуществлен в том числе и по политическим мо­тивам: уничтожить основы прежней системы управления, пере­строив ее под нужды тоталитарного централизма, и одновремен­но расправиться с оппозицией на всех уровнях власти, лишить ее рычагов влияния на ситуацию. В связи с этим области «наре­зались» по преимуществу волевым решением, их размеры были в два раза больше бывших губерний. В то же время создание

Глава 14. Становление советской государственности 345

районов, формировавшихся под лозунгом «смычки города и де­ревни» и занимающихся одновременно и сельским хозяйством, и промышленностью, привело к фактическому уничтожению спе­циализированных сельских властей. По тем же политическим мотивам города были «разрезаны» на районы, органы власти ко­торых наделялись той же компетенцией, которую имела город­ская власть. В результате создавалась жесткая вертикаль, в кото­рой власти разных уровней неизбежно сталкивались в сферах компетенции и финансов, что давало возможность центру вме­шиваться и решать споры в своих интересах.

Дата добавления: 2015-04-29