Власть и управление в эпоху контрреформ. Неоабсолютизми автократическая модель власти Александра III

Убийство Александра II (царя-освободителя) 1 марта 1881 г. революционерами и вступление на престол его сына Александ-

266 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

ра III открыло новую эпоху в истории России, которую долгое время советские историки называли эпохой контрреформ. Назва­ние весьма условное и диалектически противоречивое. Оно по меньшей мере некорректно как с позиции закономерностей раз­вития любого общества, которое при всех условиях не может вернуться назад, так и с точки зрения оценки реального содер­жания той эпохи, отнюдь не исчерпывавшегося стремлением но­вой власти пересмотреть итоги реформ и укрепить основы само­державной власти, хотя преимущественно в этом и состояла спе­цифика времени правления Александра III. Условность термина «контрреформы» особенно очевидна на фоне мощного экономи­ческого и промышленного подъема, которым характеризовалось в конце XIX — начале XX в. развитие России. Именно в это вре­мя по плану С. Ю. Витте были проведены крупные экономиче­ские реформы, означавшие начало капиталистической модерни­зации страны, которая в перспективе обеспечивала превращение России в одно из экономически развитых государств Европы.

По мнению современных исследователей, политика «контрре­форм» по своему содержанию являлась своеобразной формой за­стоя, сводилась не к отмене проведенных в 60-е гг. реформ, а скорее к их перекройке и торможению. Особенность первых лет царствования Александра III заключалась в том, что, с одной стороны, сохранялась некоторая инерция реформаторских про­цессов, с другой стороны, по аналогии с правлением Нико­лая I активно разрабатывалась официальная националистическая идеология, призванная обосновать самобытный путь развития России. В новой государственной идеологии в духе старой тео­рии «официальной народности» самобытность трактовалась с точки зрения преимуществ неограниченной самодержавной власти как исторически оправдавшей себя национальной формы правления. Значительно усовершенствованная благодаря усилиям наделенного незаурядным умом К. П. Победоносцева, являвше­гося воспитателем Александра III, эта теоретическая конструкция стала той основой, на которой перестраивала правительственную политику новая власть. На этой почве активизировались против­ники реформ, группа консервативно мыслящих деятелей, входив­ших в окружение нового императора и оказывавших на него ре­шающее влияние.

Начало правления Александра III было отмечено неожидан­ным для многих современников, особенно для тех, кто надеялся на продолжение реформ, резкой сменой курса во внутренней по­литике царского правительства. Изменения касались прежде все­го общих принципов управления государством и выразились в решительном отказе новой власти от конституционных преоб­разований по европейскому образцу. В очередной раз власть сде­лала ставку на традиционные формы политического управления,

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 267

приобретавшие в новых условиях характер неоабсолютизма. На­чинается новый поворот к «почвенничеству». Основным его со­держанием стало усиление автократических методов управления обществом. В определенной мере этому способствовали взгляды на природу власти самого императора, который находился под сильным влиянием своего воспитателя К. П. Победоносцева (с 1880 по 1905 г. обер-прокурор Синода), сумевшего воспитать наследника престола в убеждении о незыблемости исторического самодержавия.

Поворот к «неоабсолютизму» был продемонстрирован властью уже в самом начале правления Александра III. Подтверждением этому стало обсуждение упоминаемого нами ранее проекта ре­форм министра внутренних дел М. Т. Лорис-Меликова. Этот проект, известный как «конституция Лорис-Меликова», был под­готовлен министром незадолго до трагической гибели Александ­ра II и предложен затем на рассмотрение нового императора.

В проекте реформ Лорис-Меликова предлагалось с целью за­вершения преобразований, проведенных в 60-е гг., создать зако­носовещательную комиссию из выборных представителей земств и городов, а также лиц, назначаемых императором. Согласно проекту комиссия, собиравшаяся на срок не более двух месяцев, должна была рассматривать законопроекты, которые предвари­тельно обсуждались в двух других специально создаваемых для этого комиссиях: административно-хозяйственной и финансовой. После рассмотрения законопроекта комиссией он поступал в Го­сударственный совет для окончательной доработки. В представ­ленном Александру III в начале апреля 1881 г. «всеподданнейшем докладе» Лорис-Меликов предлагал, кроме того, создать «одно­родное правительство» для обсуждения важнейших государствен­ных вопросов, усовершенствовать земское и городское само­управление путем расширения прав городских и земских учреж­дений, отменить подушную подать и реформировать налоговую систему на новых «всесословных» началах. Предлагалось также провести реформу высшей и средней школы, ввести закон о пе-тати, который устранял бы цензурный произвол и устанавливал практику судебного разбирательства.

Проект Лорис-Меликова, конечно, далеко не являлся консти­туцией и с точки зрения либерально-демократического идеала был крайне ограничен и несовершенен. Содержавшийся в нем план создания представительного органа лишь с большими ого­ворками можно оценить как предпосылку формирования в Рос­сии парламентской системы. По самому большому счету речь в нем шла о назревшей потребности установления диалога между обществом и государством. Тем не менее, как считает большин­ство исследователей, в условиях страны, недавно избавившейся ш крепостного рабства и не имевшей демократических тради-

268 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

ций, реализация программы Лорис-Меликова могла стать реаль­ной альтернативой курсу, который был избран Александром III и его окружением. В перспективе это могло способствовать по­степенной либерализации бюрократическо-авторитарнои системы, подготавливало почву для осуществления всего комплекса задач политической модернизации.

Этого, однако, не произошло. Проект Лорис-Меликова не был поддержан новой властью, а его автор вынужден был подать в отставку с поста министра внутренних дел. В предложенной Лорис-Меликовым программе преобразований власть увидела опасность введения в России конституции, передачи власти из рук самодержавной монархии. В написанном тогда же К. П. По­бедоносцевым и опубликованном 29 апреля 1881 г. царском ма­нифесте было твердо заявлено о намерении власти последова­тельно отстаивать самодержавную форму правления.

14 августа 1881 г. было издано «Положение о мерах к охране­нию государственного порядка и приведения некоторых местно­стей в состояние усиленной охраны», наделявшее полицейские и репрессивные органы неограниченными полномочиями и вво­дившее в ряде губерний режим чрезвычайного (военного) прав­ления. Расширялось и само толкование политического преступ­ления. Согласно примечанию к статье 1 Уголовного кодекса ад­министративные органы также наделялись репрессивными функциями, получали право привлекать к административной от­ветственности лиц, не исполняющих их постановлений. Мест­ным властям предоставлялось право высылать «нежелательных лиц», закрывать предприятия, передавать дела в случае необходи­мости военному, а не гражданскому суду. Одним из последствий всех этих мер стало усиление бюрократического и полицейского надзора в стране. Расширялась сфера деятельности политической полиции, получившей право требовать от любого человека справ­ку о благонадежности при поступлении на работу или учебу.

Несмотря на это как в обществе, так и в высшем эшелоне власти продолжали обсуждаться различные проекты реформиро­вания государственного управления, общество еще «импульсиро-вало» государственными преобразованиями. Особый интерес в этом смысле представляют проект созыва Земского собора, предложенный министром внутренних дел Н. П. Игнатьевым, который заменил на этом посту Лорис-Меликова, и работа полу­чившей в то время широкую известность Кахановской комиссии по реформе местного самоуправления. Земский собор (его пред­полагалось созвать одновременно с коронацией Александра III) должен был избираться на основе прямых выборов представите­лями всех сословий — крестьян, землевладельцев, купечества, ду­ховенства. Основная его цель заключалась в избрании комиссии из 30—40 членов, которая должна была работать при Государст-

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 269

венном совете для обсуждения по поручению императора различ­ных вопросов до их вынесения на рассмотрение Государственно­го совета. Проект был отвергнут под давлением консервативных сил царской властью. Та же участь постигла «Комиссию по про­екту реформы местного самоуправления», созданную под предсе­дательством товарища министра внутренних дел, члена Государ­ственного совета М. С. Каханова. В 1885 г. она была распущена, и ее функции были переданы в министерство внутренних дел. На этом фоне еще больше усиливаются позиции консерватив­ного крыла в высших эшелонах власти. Пришедший на смену Н. П. Игнатьеву новый министр внутренних дел Д. А. Толстой начал подготовку земской «контрреформы». С заменой в ноябре 1885 г. министра юстиции Д. Н. Набокова (1878—1885 гг.) начи­нается наступление на судебные установления 60-х гг. По настоя­нию Д. А. Толстого и под давлением К. П. Победоносцева и ре­дактора «Московских ведомостей» М. Н. Каткова, развернувших в печати кампанию против «засилья "немцев"», последний влия­тельный сторонник преобразований 60-х гг. министр финансов Н. X. Бунге был заменен профессором Петербургского техноло­гического института И. А. Вышнеградским.

Сущность политики «контрреформ». Особенности земской и судебной «контрреформы»

Во второй половине 80-х гг. центральная власть переходит к активной политике «контрреформаторства», начинается «реви­зия» ряда преобразований в системе власти и управления, осуще­ствленных в 60-е гг. Перекройка реформ происходила по двум направлениям: 1) усиление сословного начала в управлении, что на практике означало упрочение дворянского элемента и его власти на местах; 2) консервация общины и других традиционных инсти­тутов, рассматривавшихся властью в качестве основной социаль­ной опоры самодержавной монархии.

В известном смысле усиление консервативных тенденций в политике самодержавной власти имело основания и было вы­звано нарастанием кризисных явлений в обществе, связанных с противоречиями модернизации в России, происходившей, как уже отмечалось ранее, в условиях догоняющего развития на не подготовленной для этого почве.

Основным итогом реформ 60-х гг. была демократизация об­щественного строя и системы государственного управления в России, что нашло выражение в создании всесословных орга­нов местного самоуправления, всесословного суда, школы, введе­нии всеобщей воинской повинности. Однако это порождало большие проблемы в условиях страны, основная масса населения

270 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

которой по уровню культуры не готова была к участию в пуб­личной власти и управлении общественными делами. В сложив­шейся ситуации власть вынуждена была делать ставку на элитар­ные слои общества, в первую очередь на дворянство.

Выше говорилось, что в ходе проведения реформ 60-х гг. пра­вительство Александра II придавало большое значение усилению роли дворянства в системе местного управления, видело в дво­рянстве главную опору своим преобразовательским планам в от­личие от политики предшествовавшего правления, характерной чертой которого, как нам уже известно, являлось недоверие вла­сти к представителям «первого» сословия и стремление опирать­ся преимущественно на бюрократию. На дворянство, как на об­разованный класс, правительство возложило руководство новым земским самоуправлением, из дворян по-прежнему назначались высшие чиновники. Однако в условиях пореформенной России это было уже не то дворянство, которому прежде принадлежало исключительное господство в государстве. Дворянство было те­перь только «первым среди равных», наделенных гражданскими правами общественных слоев и классов.

Но дворянство не только утратило в ходе реформ свое приви­легированное положение, оно переживало одновременно тяжелый материальный кризис, постепенно уступало позиции молодой растущей буржуазии. В большинстве своем дворяне не смогли перейти от старых, основанных на крепостном труде форм хо­зяйства к новым рыночным формам ведения хозяйства. Они стремительно разорялись, теряли свои земли, переходившие в руки зажиточных крестьян и представителей купечества. Одно­временно с этим падала роль дворянства в земских учреждениях, значительно изменивших свой состав за годы, прошедшие с на­чала земской реформы: ведущая роль в них также постепенно переходила к буржуазии.

Во многом именно эта ситуация побуждала правительство Александра III, заботившееся о сохранении социальной базы са­модержавия, принимать меры к упрочению положения дворянст­ва, усилению его главенствующей роли в системе местного управления. Первым шагом в этом направлении стало издание в 1889 г. «Положения о земских участковых'начальниках», вводив­шего в уездах (поделенных с этой целью на земские участки) но­вый институт земских начальников, с помощью которого прави­тельство стремилось усилить контроль дворянства над органами крестьянского самоуправления. Земские начальники назначались министром внутренних дел из числа местных потомственных дворян и наделялись широкими административными и судебны­ми полномочиями в отношении местного населения. Им же по­ручалось руководство полицией и надзор за волостными судами. Отменялась выборность волостных мировых судей. Отныне ми-

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 271

ровые судьи назначались также земским начальником, который получал право не только приостанавливать выносимые мировым судьей приговоры, но и отстранять мировых судей. Тем самым ставился под сомнение принцип независимого суда, отделения суда от администрации.

В рамках нового правительственного курса были пересмотре­ны многие положения судебной реформы 1864 г. В частности, была ограничена деятельность суда присяжных, из общих судов многие дела передавались на рассмотрение в закрытые и воен­ные суды, ряд дел (таких как дела о печати и др.) также изыма­лись из ведения суда присяжных заседателей. Было учреждено Высшее дисциплинарное присутствие из сенаторов с правом увольнения и перемещения судей, в городах вводились губерн­ские присутствия под руководством губернатора, которые явля­лись кассационной инстанцией для волостных судов и состояли из назначаемых государственных чиновников.

В 1890 г. было принято новое «Положение о губернских и уезд­ных земских учреждениях», ставившее целью усиление контроля над земствами со стороны администрации и одновременно расши­рявшее возможности дворянства в местном управлении. Новая земская реформа значительно сужала функции земств, которые лишались права облагать доходы от оборота, что серьезно ослаб­ляло земский бюджет, вводился новый порядок формирования земских органов. Вместо первой курии землевладельцев вводилась курия (съезд) потомственных и личных дворян-землевладельцев. Это подчеркивало стремление властей усилить сословный характер земских учреждений. Упразднялась третья, крестьянская курия. Стремясь ослабить усиливавшееся либеральное крыло в земских учреждениях, правительство значительно повысило избирательный имущественный ценз для городской курии и, напротив, для пер­вой (дворянской) курии он был вдвое понижен.

На той же основе перестраивалось городское самоуправление. Согласно изданному 11 июня 1892 г. новому Городовому положе­нию были изменены правила выборов в органы городского само­управления, отменены городские избирательные собрания, вме­сто избирательного налогового ценза вводился имущественный, в связи с чем избирательные права сохранялись преимуществен­но за крупными домовладельцами и владельцами недвижимого имущества (стоимостью от 300 руб. в мелких городах до 3000 руб. в обеих столицах). Возникшие ранее губернские земские присутствия были преобразованы в присутствия по земским и городским делам, все решения городских дум утверждались гу­бернской администрацией.

Подводя итог характеристике политики «контрреформ» в прав­ление Александра III, необходимо обратить внимание на следую­щее. Не отрицая в принципе всех негативных последствий взятого

272 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

Александром III и его консервативным окружением курса на усе­чение реформ, сопровождавшегося усилением государственного вмешательства во все сферы жизни общества, следует в то же вре­мя учитывать реальное положение, которое сложилось в то время в системе управления, и те сложности и противоречия, с которы­ми пришлось столкнуться новой правящей элите в организации местной власти после реформ 60-х гг. Противоречие это состояло прежде всего в том, что, создав новые земские учреждения и не наделив их принудительной и исполнительной властью, прави­тельство Александра II тем самым не укрепило, а, наоборот, в значительной степени способствовало дезорганизации системы местного управления. Как отмечал в этой связи известный доре­волюционный исследователь русского государственного права Н. М. Коркунов, земские учреждения были созданы властью на­ряду с правительственными органами, не будучи с ними организа­ционно связанными в общую систему местного управления. В результате все местное управление оказалось пронизанным дуа­лизмом, противопоставлением государственного и земского начал.

С созданием земств усилилась раздробленность местной прави­тельственной администрации, что существенно снижало эффек­тивность ее деятельности. Губернатор терял статус «хозяина губер­нии», он становился блюстителем законности и государственных интересов в губернии и должен был контролировать местное са­моуправление. В такой ситуации новая власть была вынуждена принимать меры, направленные на исправление положения в ме­стном управлении, усиливать систему местной администрации, в том числе за счет дворянского элемента.

В этой связи следует согласиться с теми авторами, кто счита­ет некорректным рассматривать «контрреформы» в системе мест­ного управления, в первую очередь учреждение института зем­ских начальников только как попытку восстановить власть поме­щиков над крестьянским миром. Речь, очевидно, шла не столько о стремлении власти «реанимировать» с помощью новых инсти­тутов местного управления (институт земских начальников) со­словное начало в пореформенной России, сколько о возникшей потребности навести некоторый порядок на местах в условиях, когда массы населения только начинали приобщаться к новому для них состоянию свободы.

С одной стороны, учреждение должности земских участковых начальников давало губернаторам возможность руководить орга­нами крестьянского самоуправления, что придавало местному управлению некоторую целостность. С другой — земские началь­ники были наделены правом отстранять от должности за зло­употребления местных должностных лиц и волостных судей. Это обстоятельство также способствовало укреплению местной адми­нистрации. Характерно, что на должность земского начальника

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 273

согласно Положению от 12 июня 1889 г. могли назначаться дво­ряне, которые имели высшее образование и значительный стаж административной или судебной деятельности (работавшие до этого мировыми посредниками или мировыми судьями).

Все это, конечно, не отменяло основной установки Александ­ра III на укрепление позиций самодержавия и его социальной базы — дворянства. В качестве наглядного примера исследователи указывают на практику распределения кредитов, существовавшую в то время в России. Так, если Дворянский земельный банк (уч­режден в 1885 г.) давал кредит своим клиентам за 4,5% годовых, то Крестьянский банк (создан в 1882 г.) — за 6,5%. К 1886 г. первый выдал ссуд на 69 млн руб., а второй — только на 11 млн руб., причем по данным статистики на долю дворянства в это время приходилось 1,2% всего населения России, на долю сель­ских сословий — 81,5% К Из 101,7 млн десятин частновладельче­ской земли в европейской России 53,1 млн принадлежали дворя­нам, только 13,2 млн находились в личном владении крестьян и 7,6 млн — в распоряжении крестьянских обществ. 30% всех зе­мель находилось в руках 1% землевладельцев².

Модели капиталистической модернизации России в конце XIX в. Реформы С. Ю. Витте

Последнее десятилетие XIX в. в истории России, которое А. Блок образно характеризовал как век банков, рент и облига­ций, было весьма противоречивым и непростым с точки зрения экономического и политического развития страны. Несмотря на очевидный прогресс в общественной жизни и ряде отраслей эко­номики, Россия продолжала отставать от передовых европейских стран, уступая им по многим показателям. Разразившийся в стра­не в 1891—1892 гг. страшный голод, сопровождавшийся эпидемией холеры и холерными бунтами, гибелью тысяч людей, должен был напомнить правящей элите не только об отсталости России, но и о кризисе внутренней политики самодержавия, назревшей по­требности изменения самих методов управления государством.

Хотя после отмены крепостного права Россия уже прошла почти 40-летний путь буржуазного развития и по темпам роста промышленного производства значительно опережала многие ев­ропейские страны (за это время объем промышленной продук­ции в России вырос в 7 раз, во Франции в 2,5 раза, в Германии

Судьбы реформ и реформаторов в России: учеб. пособие. М., 1999. С. 119-120.

² История государственного управления в России: учеб./под общ. ред. Р. Г. Пихои. С. 169.

274 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в,

в 5 раз), по производству продукции на душу населения она зна­чительно отставала от западных стран (в Англии на душу населе­ния приходилось 13,1 пуда чугуна, в США — 9,8, в Герма­нии—8,1, в России — только 1,04 пуда)¹, оставаясь сельскохо­зяйственной страной с преобладанием аграрного сектора.

Если в области промышленного развития Россия в целом достигла больших успехов (только за 80-е гг. XIX в. промышлен­ное производство выросло на 36%, к 1892 г. добыча угля увели­чилась в 2,5 раза, нефти — в 14 раз)² и действительно станови­лась страной крупных банков, промышленных компаний, акцио­нерных обществ, то совершенно другая картина наблюдалась в развитии пореформенной деревни. В деревне мало что измени­лось со времени отмены крепостного права: деревня разорялась, недоедала. Пореформенное крестьянство было по-прежнему са­мым бесправным сословием в государстве. Став лично свободны­ми, крестьяне оставались закрепощенными общиной. Более ⁴/₅ надельных земель крестьян после отмены крепостного права на­ходились в общинном землевладении и даже отнимались за не­уплату налогов. Продолжала сохраняться круговая порука (закон о ее отмене начал действовать только с 1903 г.).

К концу века усиливается стремление монархии законсерви­ровать прежний социально-экономический уклад деревни, что нашло отражение в ряде правительственных мер по сохранению и укреплению крестьянской общины. В 1886 г. появился закон, ограничивавший право семейных разделов хозяйств крестьян-об­щинников. В 1893 г. по инициативе министра внутренних дел И. Н. Дурново был издан закон, фактически запрещавший кре­стьянам выход из общины без согласия мира (²/з голосов) даже при досрочном погашении выкупного долга. Новый закон о пас­портах (1894 г.), установив бессрочные паспорта для дворян, чи­новников и почетных граждан, оставлял за крестьянами право получать паспорта только на пять лет, что ограничивало возмож­ность передвижения и прикрепляло крестьян к общине.

В конце века, так же как в годы Крымской войны, Россия оказалась перед необходимостью радикальных перемен во всех областях жизни общества, в том числе в системе государственно­го управления. Сложившаяся ситуация настоятельно требовала осуществления структурной перестройки национальной экономи­ки, проведения широкомасштабной капиталистической модерни­зации (индустриализации) России. На почве осознания необхо­димости модернизации экономических и общественных отноше­ний усиливается не только революционное, но и либеральное движение, открывшее третий период отечественного реформатор-

¹ История государственного управления в России. С. 176.

² Судьбы реформ и реформаторов в России. С. 119.

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 275

ства и сформировавшее новое (третье) поколение российских ре­форматоров (С. Ю. Витте, П. А. Столыпин и др.).

В середине 90-х гг. была осуществлена серия преобразований в сфере экономики, известных в исторической литературе как реформы С. Ю. Витте. Интересна судьба этого выдающегося ре­форматора. К началу 90-х гг. С. Ю. Витте, начавший свою слу­жебную карьеру в Управлении Юго-Западных железных дорог в качестве сначала кассира, а затем ревизора движения, уже за­нимал ряд важных государственных должностей, зарекомендовал себя как ученый-практик и талантливый финансист, автор книг «Принципы железнодорожных тарифов по перевозке грузов» (1883 г.) и «Национальная экономия и Фридрих Лист» (1888 г.). Последний научный труд, излагавший основы западных теорий протекционизма и заключавший в себе экономическое кредо бу­дущего министра финансов, имел определяющее значение для дальнейшей карьеры «первого железнодорожника» России, как иногда называли С. Ю. Витте. В 1889 г. он был назначен дирек­тором департамента железнодорожных дел министерства финан­сов и председателем Тарифного комитета. В 1892 г. С. Ю. Витте был предложен пост управляющего министерства путей сообще­ния, а в 1893 г. в связи с болезнью И. А. Вышнеградско-го — пост министра финансов, являвшийся в то время одним из ключевых в министерской иерархии.

С этого момента начинается активная реформаторская дея­тельность С. Ю. Витте, оказавшая огромное влияние на форми­рование правительственного курса в области развития нацио­нальной промышленности, равно как и на преобразования в аг­рарном секторе. Предложенная новым министром финансов программа капиталистической модернизации страны принципи­ально отличалась от тех проектов, которые предлагались его ли­беральными предшественниками, в первую очередь Н. X. Бунге, на характеристике взглядов которого мы остановимся подробнее.

Занявший пост министра финансов в 1881 г., в период так называемой «диктатуры сердца» М. Т. Лорис-Меликова при не­посредственной поддержке последнего, Н. X. Бунге выступал, как уже говорилось, за продолжение реформ 60-х гг., считая их незавершенными. В его модели буржуазных преобразований в России основной упор делался на развитии частной инициати­вы и частного предпринимательства, что предполагало ограниче­ние чрезмерного государственного вмешательства в экономику. В русле этой программы Н. X. Бунге выступал за пересмотр су­ществующего акционерного законодательства в сторону создания необходимых условий для свободного развития акционерных бан­ков и акционерных обществ. В целях развития свободного част­ного хозяйства предлагалось перейти к принципу «всесословно-сти» в податной политике, создать одинаковые для всех сословий

276 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

условия банковского кредита и провести отмену подушной пода­ти. Одним из условий успешного экономического развития стра­ны, по мнению Н. X. Бунге, должно было стать проведение кар­динальных реформ в деревне, которые он связывал с заменой общинного землевладения подворным, частным. В качестве пер­воочередных мер предлагалось провести отмену круговой поруки, ввести единообразные паспорта для всех сословий, что создало бы условия для свободного передвижения крестьян.

Либерализация экономических отношений была невозможна без изменений в системе государственного управления. Это по­нимали многие. Понимал и Н. X. Бунге, хотя не ставил открыто вопрос об изменении формы правления в России. Им был пред­ложен ряд мер, направленных на преобразование системы госу­дарственной власти. В частности, предлагалось создать на базе Совета министров нечто вроде объединенного правительства, провести децентрализацию управления и ослабить влияние ми­нистерства внутренних дел на органы местного управления (в этой связи представляет интерес мысль Н. X. Бунге о том, чтобы губернаторы на местах являлись представителями цен­тральной власти, а не просто чиновниками министерства внут­ренних дел). Высказывалось также предложение о придании Го­сударственному совету характера представительного органа по­средством привлечения к его работе представителей от дворян и земских учреждений. Большинство этих идей были изложены Н. X. Бунге в написанной незадолго до смерти записке («загроб­ная записка Бунге»), которая затем была передана новому импе­ратору Николаю II, но, как и большинство подобных проектов, так и не была востребована властью.

В отличие от описанной выше модели Н. X. Бунге программа преобразований С. Ю. Витте была в целом более консерватив­ной. Как и его предшественник И. А. Вышнеградский, он стре­мился приспособить свою экономическую политику к политиче­ской доктрине Александра III, делая ставку на определяющую роль государства в осуществлении назревших преобразований. Такая позиция устраивала центральную власть, проводившую в то время активную политику государственного протекциониз­ма, вмешательства государства в экономику, жесткого финансо­вого контроля. Свою ставку на государственное вмешательство с целью ускорения модернизации страны С. Ю. Витте обосновы­вал низким уровнем развития частной инициативы в России, от­сутствием широкого среднего класса.

Преобразования, осуществленные в 90-е гг. С. Ю. Витте, но­сили комплексный характер, что во многом предопределило их успех. Реформы проводились по четырем основным направлени­ям: 1) реформа денежной системы с целью

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 277

стекой политики, направленной на создание условий для разви­тия национальной промышленности и защиту отечественного производителя; 3) создание условий для увеличения притока иностранных капиталов; 4) накопление внутренних ресурсов для проведения индустриализации за счет реформы системы налого­обложения и ряд других мер.

Одной из главных заслуг С. Ю. Витте была денежная рефор­ма 1897 г., обеспечившая устойчивое положение русского рубля. Введение «золотого стандарта» (свободного обмена рубля на зо­лото в банках) и превращение Государственного банка в эмисси­онный способствовали созданию в России твердой валюты, кото­рая просуществовала до начала Первой мировой войны. Золотой рубль заменил собой серебряный эквивалент, не «вписывавший­ся» в мировую денежную систему. Это создало хорошие предпо­сылки для притока в Россию иностранного капитала, поскольку займы давались теперь под золотое обеспечение. Из общей сум­мы капиталовложений в 11 млрд руб. в бурно развивавшееся то­гда железнодорожное строительство половина инвестиций посту­пила из-за рубежа. Средний класс западноевропейских стран охотно вкладывал свои сбережения в облигации русских государ­ственных займов, приносивших высокие дивиденды, что дало ос­нования для распространенной в то время шутки, будто россий­ские железные дороги были построены «на деньги немецких ку­харок». Наряду с этим введение твердой валюты позволило государству выкупить убыточные железные дороги: к концу 90-х гг. «казне» принадлежало ²/з ^всех железных дорог страны.

Другим направлением деятельности С. Ю. Витте стало осуще­ствление мер, обеспечивающих защиту отечественного произво­дителя, и поиск путей накопления внутренних ресурсов для про­ведения индустриализации. Этому способствовала последователь­но протекционистская политика нового министра финансов и проведенная им реформа налоговой системы. С. Ю. Витте за­вершил начатый его предшественником И. А. Вышнеградским пересмотр таможенного законодательства. Был введен новый та­моженный тариф, имевший протекционистский, покровительст­венный характер. По новому тарифу ввозимые иностранные то­вары облагались 33%-ной пошлиной (в 1880 г. она составляла 16%), экспорт же, напротив, облагался низкими пошлинами. Но­вая таможенная политика, с одной стороны, защищала интересы отечественной промышленности, с другой стороны, позволяла существенно пополнить государственную казну.

Той же цели пополнения доходной части бюджета было под­чинено введение в 1894 г. винной монополии, т. е. запрещение ча­стной продажи водки и установление государственного акцизного сбора 4,4 руб. с ведра. Установление винной монополии обеспе­чило значительные поступления в бюджет (около 25%), что по-

278 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

зволило противникам С. Ю. Витте говорить о «пьяном бюджете» и о спаивании министром русского народа. Впоследствии совет­ское правительство в 20-е гг. использовало опыт С. Ю. Витте как в части проведения денежной реформы, так и в плане восста­новления винной монополии, составившей основную статью до­ходов советского государства. Другим источником пополнения бюджета при С. Ю. Витте стало увеличение косвенных налогов, которыми облагались многие товары массового потребле­ния — сахар, табак и т. д.

Хотя С. Ю. Витте прямо не ставил вопрос о необходимости проведения в России политической реформы, как умный и дально­видный политик он понимал, что экономическая реформа неиз­бежно повлечет за собой политическое обновление страны, по­скольку создаст в России новый буржуазный класс, заинтересован­ный в изменении политического устройства дворянской монархии. Кроме того, по мысли С. Ю. Витте, проведение индустриализации создаст лучшие условия для решения назревших социальных про­блем, накопленные с ее помощью средства позволят модернизиро­вать аграрный сектор, поднять сельское хозяйство в стране.

В программе преобразований С. Ю. Витте аграрный вопрос за­нимал значительное место. В отличие от Н. X. Бунге С. Ю. Витте не вынашивал планы осуществления кардинальных реформ в де­ревне и даже в духе своих ранних славянофильских увлечений пер­воначально выступал за сохранение общины. Однако по мере про­ведения в жизнь программы капиталистической модернизации страны он все больше убеждался в необходимости изменения соци­ально-экономического уклада деревни, стал активно выступать за развитие частной собственности на землю, за предоставление кре­стьянам права выхода из общины. В 1902 г. в условиях обозначив­шегося политического кризиса в стране ему было поручено возгла­вить Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промыш­ленности, материалы которого были впоследствии использованы при проведении аграрной реформы П. А. Столыпиным.

В целом модель капиталистической модернизации России с ис­пользованием рычагов государства, которую отстаивал и осуществил на практике С. Ю. Витте, оправдала себя. На 90-е гг. XIX в. прихо­дится самый значительный в истории дореволюционной России промышленный подъем. По темпам роста промышленности Россия опережала наиболее развитые страны — США и Германию. Добыча угля с 3,6 млн т возросла до 11 млн т в 1900 г., добыча нефти — с 1 млн т до 2,9 млн тА Россия вышла на седьмое место в мире по доле в мировой торговле. Особенно разительными были успехи в железнодорожном строительстве. За 90-е гг. было построено 40%

История государственного управления в России/под обш. ред. Р. Г. Пихои.

С. 176.

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 279

всей железнодорожной сети России, протяженность железных дорог увеличилась на 79% (с 29 тыс. верст до 54 тыс.), ежегодно строилось около 3 тыс. верст. Началось строительство Транссибирской магист­рали, а также Китайско-Восточной железной дороги (КВЖД), свя­завшей через Транссибирскую магистраль Россию с Китаем.

Однако то, что было достоинством реализованной модели ин­дустриализации страны, обернулось вскоре ее недостатком. Эко­номический кризис 1900-1903 гг., охвативший Западную Европу и США, особенно больно ударил по экономике России. Прежде всего, он обнаружил неустойчивость российской экономики, дер­жавшейся на государственных заказах и железнодорожном строи­тельстве. Правительство потеряло возможность получать ино­странные займы и было вынуждено резко сократить государст­венные заказы, от которых зависело значительное число отраслей отечественной промышленности. Не менее серьезной проблемой, ставившей под сомнение успех экономической программы С. Ю. Витте, являлись сохранение изживших себя старых эконо­мических отношений в деревне и низкий уровень развития сель­ского хозяйства. Узкий внутренний рынок, связанный с бедностью большинства крестьянского населения, препятствовал прогрессу промышленности, тормозил развитие промышленного производ­ства. Доведенные до нищеты перенаселением и низкими урожая­ми крестьяне были вынуждены по высоким ценам арендовать земли у помещиков или даже захватывать их силой. В 1902 г. впервые с 1861 г. наблюдается волна беспорядков в деревне, про­исходят бунты крестьян на Украине и Среднем Поволжье.

Однако главное противоречие модернизации в России заклю­чалось в несоответствии экономического развития и политических перемен. Реформы не затронули характера политической власти. Император сохранил за собой статус неограниченного монарха. В отсутствии у власти намерения что-либо изменить в характере политического строя общество убедилось при вступлении на пре­стол в 1894 г. последнего русского императора Николая II: он назвал «бессмысленными мечтаниями» всякие разговоры о введе­нии в России представительной формы правления и обещал твердо и неуклонно охранять основы самодержавия.

Между тем дальнейшие события показали, что империя стоя­ла на пороге величайших потрясений, предотвратить которые можно было только путем политического обновления общества. Поражение России в русско-японской войне в 1904 г. поставило в повестку дня необходимость проведения политической рефор­мы в стране. Этот вопрос был центральным в революции 1905 — 1907 гг., характерной особенностью которой, отличавшей ее от буржуазных революций на Западе, было то, что в ней уча­ствовали не два, а три политических лагеря: правительственный, либерально-буржуазный, революционно-демократический.

280 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите причины и определите место реформ 60-х — начала
70-х гг. XIX в. в истории административно-государственного
управления в России. Почему их принято называть «великими»?

2. Какую роль в подготовке и проведении реформ сыграл времен­
ный союз верховной власти, либеральной бюрократии и передового
общества? Назовите имена видных деятелей, участвовавших в под­
готовке реформ.

3. Какова, на ваш взгляд, связь крестьянской реформы 1861 г.
с административными реформами 60—70-х гг. XIX в.?

4. Укажите достижения и недостатки земской реформы
1864 г. В чем уступало русское земство органам местного само­
управления, которые были предусмотрены планом Сперанского?

5. Почему судебную реформу 1864 г. принято считать наиболее
последовательной и прогрессивной по сравнению с другими преобра­
зованиями?

6. Дайте характеристику автократической модели власти Алек­сандра III и раскройте смысл и значение политики «просвещенного консерватизма» в условиях «контрреформ» конца XIX в. в России.

7. Дайте характеристику содержания деятельности третьего поколения российских реформаторов (И. X. Бунге, С. Ю. Витте, 77. А. Столыпин).

Рекомендуемая литература

1. История государственного управления в России: учеб./под общ. ред.
Р. Г. Пихои. М, 2003.

2. История государственного управления в России (X—XXI вв.): хрестоматия
/ под общ. ред. Р. Г. Пихои. М., 2003.

3. История государственного управления России: учеб./отв. ред. В. Г. Игна­
тов. Ростов н/Д., 2002.

4. Ананьин Б, В., Чернуха В. Партия контрреформ (третье поколение россий­
ских реформаторов), 1890—1900 годы//Родина. 1992. №2.

5. Бюрократия и великие реформы в России (1860—1870-е годы). Современ­ная англо-американская историография. М., 1996.

6. Великие реформы в России. 1856—1874: сб. статей / под ред. Л. Г. Заха­ровой. М., 1992.

7. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

8. Градовский А. Д. Система местного управления на Западе Европы и в Рос­
сии. СПб., 1876.

9. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной
России (XV-начало XX в.). М., 1983.

10. Жукова Л. А. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России. М., 1995.

11. Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России
в XIX в. М, 1978.

12. Коротких М. Г. Самодержавие и судебная реформа 1864 г. в России. Во­ронеж, 1989.

13. Литвак Б. Г. Переворот 1861 года в России: почему не реализована реформистская альтернатива. М., 1991.

Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ 281

14. Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х
годов XIX века. М., 1985.

15.Судьбы реформ и реформаторов в России: учебное пособие. М., 1999.

16. Фадеев В. И. Земское и городское самоуправление в дореволюционной
России. М., 1996.

17. Шумилов М. М. Губернская администрация и органы центрального управ­
ления в России во второй половине XIX века. Л., 1988.

18. Шутов А. Ю. Первая российская избирательная система//Полис. 1998.
№2.

Глава 12. КРИЗИС ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

И ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

И УПРАВЛЕНИЯ В 1900-1917 гг.

Россия в начале XX в.: утрата самодержавием инициативы преобразования общества. Новые социально-политические аль­тернативы в условиях революционного кризиса. Эволюция российской государственности на этапе буржуазной революции 1905—1907 гг. Проблема конституционной «дуали­стической монархии».

Думская монархия в 1907—1917 гг. Место и практика Госу­дарственной думы в политической системе российского обще­ства.

Дата добавления: 2015-04-29