Государственного управления в царствование Александра I

Факторы, определившие необходимость преобразования

Российская государственность в начале XIX в.

МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИИ

ПРЕРВАННАЯ КАПИТАЛИСТИЧЕСКАЯ

И УПРАВЛЕНИЯ В XIX - НАЧАЛЕ XX в.

ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Глава 10. ПРОБЛЕМА РЕФОРМ В ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ

И ПОИСК ПУТЕЙ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

НАЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

♦ Российская государственность в начале XIX в. Факторы, оп­
ределившие необходимость преобразования государственного
управления в царствование Александра I.

♦ Преобразование высших и центральных органов государствен­
ного управления.

♦ План государственных преобразований М. М. Сперанского как
попытка модернизации российской администрации.

♦ Итоги государственных преобразований Александра I: замыслы
и реальность.

♦ Правление Николая I. Новая модификация патерналистских отно­
шений и дальнейшая бюрократизация государственного управления. I

♦ Попытки реформ административной системы. Развитие сис­
темы подготовки служащих государственного аппарата.

11 марта 1801 г. в результате дворцового переворота и убийст­ва Павла I к власти пришел его сын Александр I (1801—1825 гг.). Период правления нового императора вошел в историю как вре­мя радикальных реформ, в ходе которых была предпринята по­пытка модернизации общественного строя в России, ставившая целью смягчение и либерализацию политического режима, пере­стройку системы государственного управления, введение наш свободы и гражданского строя в российском обществе.

Изменения в методах властвования и преобразования в сфере государственного управления определялись рядом как внутрен-1 них, так и внешних факторов, были обусловлены кризисом прежней военно-бюрократической модели управления, стремле-

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 225

нием преодолеть отставание страны от передовых европейских государств. Сказывалось также влияние на общество духа време­ни, изменений, которые произошли в Европе под воздействием идей и практики Великой французской революции 1789 г. (не случайно противники радикальных реформ в России называли окружение Александра I «якобинской шайкой»).

Перед властью и обществом стояли две основные проблемы, под знаком которых Россия развивалась на всем протяжении нового столетия. Первая из них была непосредственно связана с дальней­шей судьбой самодержавной формы правления, возможностью и целе­сообразностью введения в России конституционных форм правле­ния. Вторая, не менее важная, была обусловлена нерешенностью крестьянского вопроса, назревшей необходимостью ликвидации крепостного права и установления гражданских свобод в России, что в условиях того времени становилось исторически неизбежным.

Начало нового столетия было отмечено активным поиском но­вых форм государственной жизни, общественного устройства и управления государством. Именно тогда, как отмечал известный исследователь александровского правления академик А. Н. Пы-пин, русское общественное мнение «первый раз с известной си­лой направилось на предметы внутренней политики», впервые ясно поставило вопрос о природе государственной власти в Рос­сии и путях ее преобразования. Наиболее яркими представителя­ми этого умственного течения были двое выдающихся людей того времени — Н. М. Карамзин, создатель знаменитой «Истории госу­дарства Российского» и нашумевшей «Записки о древней и новой России» (1811 г.), и М. М. Сперанский, не менее известный со­ставитель плана государственных преобразований России, ставший выразителем заветных дум Александра I в его стремлении рефор­мировать государство на новых началах.

Оба общественных деятеля, пользуясь своим положени­ем — один как правая рука императора в его преобразовательских планах (Сперанский), другой как не менее влиятельный настав­ник императорской фамилии (Карамзин), сумевший убедить царя в гибельности для России конституционных идей и отказаться от осуществления широких либеральных преобразований, — стреми­лись обосновать и провести в жизнь свои политические установ­ки. Их взгляды явились выражением тех политических идеалов, которыми жил образованный слой русского общества в начале XIX в., довольно отчетливо делившийся на два общественных лагеря — традиционалистский и модернистский, на противников и сторонников проводимых Александром I либеральных реформ.

Инициатива реформ государственного строя в России в начале XIX в. исходила от самого правительства, осознававшего необхо­димость перемен. Определяющее значение имела личность самого императора, воспитанного Екатериной II в духе идей европейско-

226 Раздел N. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

го Просвещения, справедливого и законного правления, необходи­мости ограничения произвола власти властью закона (воспитате­лем будущего императора был приглашенный Екатериной II в Россию швейцарский республиканец Поль Лагарп). В кружке «молодых друзей» Александра I (Н. Н. Новосильцев, П. А. Стро­ганов, В. П. Кочубей, А. Е. Чарторыйский) в дни его молодости активно обсуждались вопросы будущего государственного устрой­ства России, вынашивались планы введения в России конститу­ции, перестройки системы управления страной на принципах за­конности. Взойдя на трон после дворцового переворота, Алек­сандр I обещал ввести в России законное правление и уйти от дел, передав власть выборному органу. Однако противоречивость ситуации в стране, наследие авторитарных методов властвования, сопротивление многим прогрессивным начинаниям власти со сто­роны дворянства сделали невозможным осуществление замысла превратить Россию в цивилизованное и свободное государство.

Сложность положения нового императора, обязанного своим приходом к власти действиям заговорщиков, физически устранив­ших законного императора Павла I, первоначально заставляла его действовать осторожно, лавируя между различными придворными группировками. Не отстраняя от дел опытных сановников екатери­нинского времени, «екатерининских стариков» (людей «бабушкина века»), которым была поручена текущая практика управления, Александр I в то же время в выработке общих принципов и задач управления стремился опереться на близких ему по духу «молодых друзей», сочувственно относившихся к европейскому конституцион­ному движению и не понаслышке знавших основы европейской государственности. Именно из них был составлен в начале правле­ния Александра I так называемый Негласный («интимный») коми­тет. Еще раньше, 30 марта 1801 г., был учрежден в составе 12 высших екатерининских сановников Непременный совет, основ­ной задачей которого был пересмотр существующего законодатель­ства и по возможности подготовка проектов преобразований госу­дарственного устройства. Как верно заметил С. Ф. Платонов, Алек­сандр I хотел управлять с одними, а советоваться с другими.

Существуют различные точки зрения о государственных взглядах Александра I и характере проводимых им реформ. Одна из них при­надлежит известному дореволюционному историку М. М. Богдано­вичу, издавшему в 1869—1870 гт. шеститомный труд «История царст­вования императора Александра I». Автор объяснял стремление Александра I ввести в России законное управление исключительно его ненавистью к деспотизму, особенно характерному для правления его отца, императора Павла I. Неудачи многих начинаний Александ­ра 1, по мнению Богдановича, были связаны с непомерными амби­циями и неопытностью «молодых друзей», которые необдуманно толкали императора на путь конституционных преобразований, т

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России

считал Богданович, чуждых для России. В то же время вина «екате­рининских стариков» (Г. Р. Державина, Н. С. Мордвинова, С. П. Ру­мянцева, П. В. Завадовского) состояла в том, что они в создавшихся условиях предпочитали бездействовать.

Другой точки зрения придерживался А. Н. Пыпин, автор из­вестного сочинения «Общественное движение при Александре I», выдержавшего несколько изданий. По его мнению, не «молодые друзья», а сам Александр I был сторонником введения в России конституционного правления. И эти конституционные идеи были не случайным, а закономерным явлением, обусловленным исто­рическим развитием России в XVIII в. Автор ссылался на факт существования конституционных планов в среде образованной части русского общества еще при правлении Екатерины II (про­ект конституции Н. И. Панина). По мнению автора, правление Павла I еще более усилило конституционные настроения в об­ществе, и Александр I и его «молодые друзья» стали выразителя­ми этих настроений. В начале XIX в. появляются и так называе­мые «аристократические конституции», заключавшие в себе тре­бования старой аристократии восстановить в правах Сенат, что должно было привести к ограничению власти монарха и усиле­нию влияния аристократии на верховную власть.

Неудачи реформ А. Н. Пыпин объяснял двойственностью и не­последовательностью политики Александра I. Император был про­никнут идеальными мечтами о совершенном государстве, ограниче­нии произвола власти, но у него не хватило реальных знаний жизни общества, он много идеализировал, стремился подчинить деспотизм закону, надеясь на гуманность русского дворянства. В то же время в своей практической деятельности он проявил неуверенность в са­мом себе и «осуществление собственного плана пугало его».

На наш взгляд, вопрос о том, насколько искренним был Александр I в своем намерении ввести в России конституцион­ное правление и какой смысл вкладывали он и его окружение в понятие «конституция», требует' дальнейшего обсуждения. Оче­видно, что император и его «молодые друзья», много говорившие о конституции, вряд ли имели в виду европейское понимание конституции, которая ставила бы исполнительную власть в под­чинение выборной законодательной власти. Можно предполо­жить, что под понятием «конституция» Александр I и его окру­жение понимали необходимость создания в России современной системы власти и управления, построенной на прочных основаниях закона и свободной от произвола. Такой подход вполне вписывал­ся в разделяемую этими людьми концепцию «истинной монар­хии» и в целом отвечал общему для того времени настроению утверждения в государственном управлении принципов просве­щенного абсолютизма, ставивших власть в рамки установленных законом норм и правил.

228 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

В значительной мере этому способствовали объективные при­чины, связанные с естественным для того времени процессом рационализации управления, сопровождавшимся ростом значения профессиональной бюрократии, верхи которой постепенно «экс­проприировали» часть прерогатив монарха. Как отмечалось выше, уже при Екатерине II утверждается мнение об ограниче­нии вмешательства императора во все дела государственного управления, так как по мере усложнения государственной жизни оно часто ставило императора в положение дилетанта, нанося ущерб авторитету и престижу верховной власти.

В свете сказанного можно выделить следующие четыре основ­ные задачи, решение которых было положено в основу реформа­торской деятельности Александра I в начале его правления:

1) осуществление кодификации законов (эта задача, как из­вестно, ставилась еще Екатериной II в ходе работы Уложенной
комиссии, но не была решена и Александром I);

2) введение твердого порядка обсуждения, принятия и отме­ны законов (для этого был создан Государственный совет);

3) установление действенного контроля над государственным
аппаратом и создание в стране подзаконной бюрократии (с этой
целью предполагалось восстановить в правах Сенат);

4) создание в России современной и эффективной системы
администрации (решению этой задачи было подчинено главное
нововведение Александра I: замена коллегиальной системы цен­
трального управления министерской, построенной на принципах
единоначалия и ответственности министров).

Таким образом, речь должна была идти не только о том, что­бы рядом мер модернизировать русскую администрацию, придав ей более современный цивилизованный вид (министерства), но и о том, чтобы ввести принцип законности в управление, поста­вить власть и бюрократический аппарат под контроль закона. Эти идеи являлись центральными также в подготовленном по поручению Александра I плане государственных преобразований М. М. Сперанского.

Отличительной чертой начального этапа реформаторской дея­тельности Александра I следует считать наличие определенного консенсуса, который в первые годы правления нового императора установился между властью, передовым обществом и просвещенно! бюрократией на почве осознания необходимости перемен в харак­тере политического строя и методах управления государством, что во многом обеспечило относительный успех начатых преобразова­ний. Нарушение этого консенсуса (восстание декабристов 1825 г.) стало исторической трагедией России: отсюда берет начало глубо­кий раскол между обществом и государством, способствовавший отчуждению общества от власти и в конечном счете предопреде­ливший крушение российской государственности в 1917 г.

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 229

Преобразование высших и центральных органов государственного управления

Первые преобразования в системе управления государством, начатые Александром I, проходили в обстановке острой борьбы различных политических сил, стремившихся оказывать влияние на молодого императора. Помимо двух основных группировок, боровшихся за влияние на царя («молодые друзья» и «екатери­нинские старики»), активно заявила о себе группа высших са­новников, возглавляемая главным участником дворцового пере­ворота и убийства Павла I, бывшим екатерининским фаворитом Платоном Зубовым. Как свидетельствуют источники, именно «зу-бовцы» в первые месяцы правления Александра I настаивали на введении в России конституции, ограничивающей власть монар­ха. Однако Александра I тяготила близость «зубовцев» к власти, и он стремился от них избавиться, делая ставку на «молодых друзей». После отставки одного из наиболее влиятельных участ­ников дворцового переворота графа П. А. Палена 24 июня 1801 г. был образован Негласный комитет, с деятельностью кото­рого связывают большинство перемен в административном строе, осуществленных в первые пять лет царствования Александра I.

Уже в 1802 г. при активном участии членов Негласного коми­тета было подготовлено и осуществлено переустройство высших органов управления (Сената и Государственного совета) и обра­зованы министерства (первое учреждение министерств) вместо прежних коллегий. Важное место в работе «интимного комитета» занимали вопросы сословного устройства российского общества и, в частности, вопрос о крепостном праве.

Наиболее крупной реформой первых лет царствования Алек­сандра I стала министерская реформа, подготовленная по плану наиболее опытных членов Негласного комитета Н. Н. Новосиль­цева и А. Е. Чарторыйского. По замыслу составителей плана пре­образований реорганизацию системы государственного управления необходимо было провести на основе четкого разграничения функций государственного аппарата, слабо выраженного, а подчас и отсутствовавшего в прежней системе государственной админист­рации. Вся система государственного управления разделялась на три части: 1) управление, или исполнительная власть; 2) юстиция, или судебная власть; 3) охранительная власть. Высшую исполни­тельную власть должны были осуществлять министерства. При них предполагалось создать совещательный коллегиальный орган из директоров департаментов министерств. Судебная власть долж­на была быть представлена тремя уровнями: гражданским судом, уголовным судом и полицией. В свою очередь, гражданские су­дебные учреждения включали три инстанции: уездные, губернские и апелляционные суды двух-трех губерний. Охранительную власть

230 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

в империи должен был осуществлять Сенат, делившийся на два отдельных учреждения — правительственный и судебный Сенат (эта идея была затем использована М. М. Сперанским в его пла­не государственных преобразований).

Согласно изданному 8 сентября 1802 г. манифесту «Об учреж­дении министерств» для управления государственными делами были созданы восемь министерств: военных сухопутных сил; во­енных морских сил; внутренних дел; юстиции; иностранных дел; финансов; коммерции (в 1810 г. упразднено, часть дел передана в министерство внутренних дел, часть — в министерство финан­сов); народного просвещения. Министры наделялись широким кругом полномочий, единолично управляли вверенными им мини­стерствами и несли персональную ответственность за их деятель­ность, что значительно повышало оперативность и эффективность государственного управления (в министерствах внутренних дел, юстиции, финансов, иностранных дел и народного просвещения была также учреждена должность товарища министра). Все мини­стры назначались и увольнялись лично императором и отчитыва­лись перед ним. В то же время наделение министров широкими полномочиями создавало условия для усиления влияния высшей бюрократии на волеизъявление верховной власти.

Министерства делились на департаменты во главе с директо­ром, департаменты — на отделения во главе с начальником, отде­ления — на столы во главе со столоначальником. Все чиновники министерств при вступлении в должность приносили присягу (ди­ректора департаментов и начальники отделений — в Сенате, все остальные чиновники — в департаментах). Высшей судебной вла­стью в государстве был Сенат, а министерство юстиции являлось блюстителем правосудия. Возглавлял министерство генерал-проку­рор Сената. Особое место среди созданных министерств занимало министерство внутренних дел, глава которого согласно манифесту «Об учреждении министерств» должен был заботиться о «благо­состоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». При создании министерства внутренних дел ему были переданы дела Мануфактур-коллегии, Главной соляной конторы, Экспедиции государственного хозяйства, Главного почтового управления и др. В подчинении этого министерства находились губернаторы и губернские правления, приказы общественного призрения, что свидетельствовало о сохранении и дальнейшем усилении полицейского характера государства.

Вся совокупность задач, которые пытались решить император и его окружение, приступая к реформам, сводилась, как мы уже говорили, к попытке ввести законность в систему управления, по­ставить предел произволу власти. Первым шагом в этом направле­нии в известном смысле можно считать учреждение в 1802 г. Не­пременного совета (Государственного совета), который заменил

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России 231

созданный при Екатерине II Совет при высочайшем дворе, отли­чавшийся весьма неопределенным статусом. 26 марта екатеринин­ский Совет был упразднен, а 30 марта образован Государственный совет из 12 человек. Согласно изданному указу императора Совет определялся как постоянный высший административный орган при императоре для обсуждения государственных дел и одновре­менно как законосовещательный орган, наделявшийся правом вы­рабатывать проекты государственных реформ. Еще раньше, 25 марта, императором был подписан «Наказ Совету», который рас­ценивался многими как своего рода конституция. Первоначально главная роль в Совете принадлежала «зубовцам» (П. А. Зубову, П. А. Палену, Н. П. Панину — племяннику известного нам Н. И. Панина), а также ряду высокопоставленных особ, в связи с чем само учреждение Государственного совета воспринималось значительной частью столичного дворянства как создание очеред­ного олигархического органа. Однако вскоре император пополнил Непременный совет «достойными особами»: в него вошли граф П. В. Завадовский, граф А. Р. Воронцов и др.

Специфика государственной власти и управления в России состояла в том, что русские монархи вопреки своим заявлениям предпочитали управлять государством лично через уполномочен­ных и доверенных лиц, минуя официальные органы управления. Александр I не был здесь исключением. Хотя Непременный со­вет был объявлен постоянным органом при императоре, он не получил доверия верховной власти. По существу, с самого начала его роль была второстепенной, поскольку параллельно с ним был создан Негласный комитет из приближенного круга личных друзей императора. Создание тайных советов приближенных к монарху лиц, с помощью которых он управлял государством, обходя официальные органы, являлось, как мы уже могли убе­диться, неотъемлемой чертой абсолютизма, его родовой чертой. Но и после того как Александр I разочаровался в «молодых друзьях», убедившись в их непрактичности и прожектерском ха­рактере их рекомендаций, он предпочитал действовать в обход официальных органов. Негласный комитет был заменен отдель­ными лицами, которым император доверял. К последним отно­сились сначала М. М. Сперанский, а позже один из наиболее консервативных государственных деятелей А. А. Аракчеев.

Ограничению произвола верховной власти мог послужить из­данный в 1802 г. указ императора «О правах и обязанностях Се­ната». Несмотря на сопротивление высших кругов элиты и сове­ты Лагарпа (оказавшегося в то время в Москве), Александр I на­стоял на расширении прав Сената, хотя и не оставил ему законодательную власть. Обер-прокурором Сената и руководите­лем первого департамента был назначен один из «молодых дру­зей» Александра I граф П. А. Строганов. Согласно указу Сенат

232 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в,

не только объявлялся «хранителем законов» и «верховным ме­стом в Империи», но и наделялся новым для него правом —де­лать «представления» по поводу законности и целесообразности издаваемых верховной властью законодательных актов. В сущно­сти, этот шаг Александра I не явился чем-то неожиданным. Еще Екатерина II намеревалась предоставить Сенату, сохраняя незыб­лемым абсолютный характер царской власти, право обращать внимание монарха на вредность и несоответствие тех или иных его указов существующему Уложению. Тем самым императрица хотела создать в России механизм, который бы удерживал мо­нарха от незаконных поступков.

Однако первая же попытка сенаторов воспользоваться пре­доставленным им. Указом 1802 г. «правом представления» вызвала резкое недовольство Александра I. Инцидент произошел в связи с очень важным для Александра I вопросом. Объявив о своем намерении править по заветам «нашей бабки» Екатерины II, им­ператор восстановил отмененную Павлом I Жалованную грамоту дворянству. Однако он видел и недостаток законодательного акта Екатерины II, освободившего дворян от обязательной государст­венной службы. Государство стало испытывать трудность в кад­рах, особенно в армии. Стремясь как-то поправить положение, император поручил Негласному комитету подготовить указ, за­прещающий дворянам увольняться с военной службы, не дослу­жившись до унтер-офицерского чина. Когда же Сенат попытался опротестовать это решение как незаконное, нарушающее Жало­ванную грамоту дворянству, ему разъяснили, что полученное им «право представления» распространяется только на существую­щие, а не на вновь издаваемые указы императора. «Сенатский инцидент» 1803 г. похоронил саму идею влияния Сената на ре­шения императора.

Охлаждение Александра I к Сенату отчасти объяснялось тем, что император вынашивал планы отмены крепостного права и опасался столкнуться с оппозицией вельможных кругов в Се­нате. В 1803 г. появился Указ о «вольных хлебопашцах», который разрешал освобождение крестьян от крепостной зависимости за выкуп с землей по согласованию с помещиками. Более серьез­ной по своим последствиям была крестьянская реформа в Ост­зейском крае (Латвия, Эстония). В 1804 г. было принято специ­альное положение о лифляндских крестьянах (Литва), по которо­му крестьяне становились пожизненными и наследственными держателями своих земель, арендуемых ими у помещиков. Осо­бенно большое значение имело издание Указа от 12 декабря 1801 г., подготовленного по инициативе адмирала Н. С. Мордви­нова, о праве покупки земли купцами, мещанами (городскими жителями), государственными крестьянами, что составляло до того времени исключительную монополию дворянского сословия.

Глава 10. Проблема реформ в правительственной политике России

План государственных преобразований М. М. Сперанского как попытка модернизации российской администрации

Новый этап реформ был связан с именем М. М. Сперанского (1772—1839 гг.), блестящего знатока административного управле­ния, составившего по поручению Александра I в 1809 г. план го­сударственных преобразований под названием «Введение к Уло­жению государственных законов». Проект М. М. Сперанского ба­зировался на европейских принципах построения администрации, в первую очередь на опыте французской административной сис­темы. Его основу составили: установление пределов император­ской власти путем введения разделения властей на законодатель­ную, исполнительную и судебную, создание законосовещательно­го Государственного совета и законодательной Государственной думы, независимость суда, ответственность исполнительной вла­сти перед законодательной (рис. 2).

Государственный совет (законосовещательный)

—*-=• Законодательная''		Исполнительная ^s\ftoacmb		а. Судебная власть
Государственная дума	Правительствуюидий''"' Министерства	Судебный сенат
Губернские думы г^1		Губернские правления		Губернский суд
Окружные думы ... А..... _		Окружные правления		Окружной суд
		Волостной суд
Волостные думы		Волостные правления

Дата добавления: 2015-04-29