Виды правового мониторинга

Мониторинг должен быть широкомасштабным, охваты­вать все уровни правового нормотворчества государственной власти (федерального и регионального законодательства), местного самоуправления. А на уровне исполнения — реализовываться во всех секторах социально-экономической жизни страны, давать картину правоприменения в управле­нии и в правоохранительной системе, оценивать состояние законодательства и законности. Эта задача может быть вы­полнена при условии ясности, какие субъекты и в отноше­нии каких правовых актов, какими методами и средствами и для каких целей осуществляют мониторинг. Такая работа не должна быть превращена в кампанию, в кратковременное мероприятие для отчетности. Охват сразу многих объектов без четко определенной цели не может рассматриваться как мониторинговое исследование и основание для создания ожидаемого информационного ресурса, а главное — резуль­татов использования его итога.

Например, подкомитет по образованию Комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохране­нию и экологии только за одну сессию 2006 г. осуществил мониторинг шести федеральных законов, двух указов Прези­дента РФ и его послания, шести постановлений Правитель­ства РФ, нескольких приказов Минобрнауки России и про­ектов новых законов. Всего охвачено около 20 объектов. Эта работа, безусловно, позволила сделать полезные наблюдения и выработать некоторые рекомендации. Одновременно в подкомитет поступала информация от субъектов РФ. Эти материалы показали, что «из семи направлений приори­тетного национального проекта "Образование" в полном объеме обеспечена необходимой федеральной и региональ­ной нормативной базой и регулируется только программа вознаграждения педагогических работников общеобразо­вательных учреждений за выполнение функций классного руководителя». Одновременно отмечено большое запазды­вание в принятии федеральных решений, что нарушает про­цесс финансирования деятельности по проекту. Затруднено и проведение самого мониторинга мероприятий по проекту, так как не урегулирован механизм взаимодействия испол­нительных органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти, с полно­мочными представителями Президента РФ; излишне объ­емные и неоправданно частые формы отчетности, которые запрашиваются на всех уровнях всеми ветвями власти, ду­блируют друг друга, но не позволяют осуществлять анализ реально сложившейся ситуации и не способствуют своевре­менному выявлению и решению конкретных проблем1.

Для получения более конкретной информации по итогам мониторинга и ее целевого использования в процессе орга­низации правового мониторинга необходимо учитывать, что этот информационный институт имеет несколько видов.

Различение этих видов по субъектам, которые осущест­вляют мониторинг, по видам нормативных правовых актов, по целям проводимой работы позволяет более точно сфор­мулировать требования к методам и средствам этой работы, информационному оформлению ее результатов и опреде­лить их стандарты и адресатов.

Можно выделить следующие направления, или виды, мониторинга в зависимости от содержания работы с нор­мативными правовыми актами, что будет соответствовать и характеристике полномочий субъектов, ответственных за создание и введение в действие этих информационно-властных объектов.

1. Мониторинг на уровне работы законодательного ор­гана. Он распространяется на проекты законов или иных актов, принимаемых Государственной Думой, Советом Фе­дерации в соответствии с их сферами ведения, законода­тельными органами субъектов РФ, на принимаемые законы РФ и субъектов РФ.

2. Мониторинг других нормативных правовых актов, от­носимых к законодательству РФ — указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативно значимых решений Конституционного Суда РФ.

3. Мониторинг в сфере правоприменения законов и иных законодательных актов.

4. Мониторинг нормативных правовых актов субъектов РФ.

5. Мониторинг нормативных правовых актов федераль­ных органов исполнительной власти.

6. Мониторинг нормативных правовых актов органов са­моуправления.

Мониторинг на уровне работы законодательного органа

Первым этапом в обеспечении данного вида мониторин­га является утверждение методики этой работы, которой обязаны руководствоваться все подразделения законода­тельного органа. При этом следует решить, с какого этапа начинается мониторинг. Некоторые специалисты счита­ют, что мониторинг следует начинать с момента вступле­ния в силу закона или иного нормативного правового акта. Возможен иной вариант, когда такая работа начинается с момента разработки проекта закона и утверждения его концепции. Это очень важно с точки зрения контакта зако­нодательного органа и разработчика, а также отслеживания степени активности субъектов законодательной инициа­тивы, их ответственности (моральной) за представляемые проекты, для дальнейшего прохождения проекта в самой Государственной Думе, где содержание проекта оценива­ется и с точки зрения его соответствия концепции. Кроме того, многие проекты принимаются Государственной Ду­мой только по представлению Правительства РФ. Фикса­ция и этого шага весьма важна для экспертной оценки со­стояния проекта и его дальнейшего прохождения. Проект, согласно регламенту, проходит обсуждение в соответствую­щих комитетах Государственной Думы, и результаты этого обсуждения систематизируются в ответственном комитете. Туда же поступает информация о результатах парламент­ских обсуждений и информация от общественных и иных организаций и граждан, если проект представлен на сайте Государственной Думы. Еще один параметр подготовки проекта к обсуждению в палатах Думы связан с заключени­ями экспертиз, установленных для проектов в соответствии с их темой и содержанием. Вся эта информация, выстраи­ваемая с учетом технологической цепочки действий законо­проектной работы, фиксация изменений в содержании про­екта до его принятия должна быть отражена в специальном документе, который сопровождает проект и уже принятый Государственной Думой закон вплоть до его подписания, регистрации и публикации. Это электронный паспорт за­кона (ЭИЗ) на стадии его подготовки и принятия.

В настоящее время в Москве в рамках осуществления концепции совершенствования законодательства создается общегородская система правового мониторинга. Широко применяется информационно-технологическая система «па­спорт закона». К 2006 г. создана база «паспортов» на 217 за­конов, принятых Московской городской Думой. Паспорт закона должен сопровождать закон и на стадии его приме­нения. Для удобства возможны отдельные формы паспор­та: форма 1 — для стадии до публикации закона (ЭПЗ-1), и форма 2 — после вступления закона в силу и на срок его применения в системе правоотношений (ЭИЗ-2). Паспорт федерального закона разрабатывается в соответствии с ме­тодикой, утверждаемой Государственной Думой.

Аналогично должна выстраиваться работа по внутрен­ней части мониторинга и по другим проектам нормативных правовых актов, относимых к законодательству федераль­ному, а также к законам и актам губернаторов в субъектах РФ. Это относится и к правовым нормативным актам ор­ганов местного самоуправления. Соответственно создается система электронных паспортов нормативных правовых актов: электронные паспорта актов Президента РФ, актов Правительства РФ, нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Для каждого вида паспорта необходимы соответствующие стан­дартные программы с определенным перечнем элементов их структуры. Содержание программ по мониторингу законов и иных законодательных актов должны утверждать законо­дательные органы соответствующих субъектов. Паспорт за­кона заполняется всеми его исполнителями и правоприме­нителями в электронной форме и не только когда объявленаврал, а в спокойном порядке соприкосновения с законом в сфере своей функциональной деятельности. Такой режим работы позволит периодически заполнять централизован­ные базы данных по мониторингу каждого закона и делать соответствующие выводы.

Мониторинг правоприменения в федеральном, региональном и местном публичном управлении

Термин «правоприменение» не имеет однозначного тол­кования. Юридическая энциклопедия не выделяет такого самостоятельного термина и затрагивает его через при­зму реализации права. Но в самом процессе нормотворче­ства большое место занимает принятие подзаконных ак­тов на уровне различных органов исполнительной власти и местного самоуправления.

До стадии исполнения закона, а далеко не все законы являются актами прямого действия, между законом и по­ведением, и отношениями в рамках закона находится боль­шой пласт правовой информации. Он представлен актами федеральных и региональных министерств, департамен­тов, глав различных структур регионального управления, актами муниципального уровня, которые конкретизируют условия применения закона с учетом специфики отрасли, региона, территории, категорий населения (дети, инвалиды, пенсионеры, работающие и т.п.). Таких нормативных актов сотни тысяч. Это положения, инструкции, административ­ные и технические регламенты, утверждаемые порядки реализации прав граждан, юридических лиц, выстраивания отношений, включая и договорные, различных субъектов между собой.

Кроме правоприменения в управленческом смысле су­ществует правоприменение как буквальное применение закона — в судебном порядке. Здесь действует только за­конодательство и акты, регламентирующие деятельность судебных органов. Эта форма правоприменения ближе к правоисполнению, так как основана на принятии инди­видуальных правовых решений относительно конкретных субъектов и ситуаций. Приговор, решение, постановление суда всегда носят индивидуальный характер. Нормотворче­ство в прямом смысле свойственно некоторым действиям Конституционного Суда РФ, формой нормативных реше­ний бывают акты Верховного Суда РФ или Высшего Ар­битражного Суда РФ, обобщающих практику и выносящих рекомендательные решения. Реализация права осуществля­ется в два этапа: создание правоприменительных подзакон­ных актов и исполнение всего комплекса правового регу­лирования в определенных сферах отношений субъектов права.

Информация, получаемая в процессе мониторинга нор­мативных правовых актов на стадии правоприменения, так­же неоднородна и требует дифференциации. Это необхо­димо потому, что применение уже вступивших в действие законов и иных законодательных актов в зависимости от сферы применения имеет специфику, и она должна быть отражена в мониторинге. Различается по целям и содержа­нию мониторинг в процессе деятельности органов исполни­тельной власти и органов судебной системы, а также иных правоохранительных органов.

Форму 2 для паспорта закона или иного законодатель­ного акта целесообразно утверждать органу государствен­ной власти, уполномоченному обеспечивать организацию мониторинга на уровне правоприменения.

Таким образом, мониторинг должен быть системно ор­ганизованным и создавать базы данных его результата на перспективу. Это значит, что в случае подготовки нового закона или иного нормативного правового акта разработчик и правотворческий орган могут обратиться к автоматизиро­ванной системе «Мониторинг права» и получить необходи­мую, уже обобщенную информацию по интересующему его вопросу. Пока же, в условиях молодости этого института, окончательных единых форм электронных паспортов для нормативных правовых актов не создано. Нет и форм фик­сации наблюдений по итогам правоприменения. Каждый орган, реализующий эту функцию, создает свою форму. Да и сама работа по мониторингу часто рассматривается как срочная относительно выборочно определяемых объ­ектов законодательства. Так было в связи с обсуждением поправок в федеральные законы от 22.08.2004 № 122-ФЗ', от 06.10.2003 М° 131-ФЗ1 и других, связанных с уточнением разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов РФ.

Тема мониторинга часто определяется как сбор материа­лов, замечаний и предложений по социально значимой про­блеме. При этом круг источников и информационных объ­ектов не имеет гарантий полноты. Часто преобладает так называемый внутренний мониторинг — учет и оценка своих собственных правовых актов. Например, в Министерстве здравоохранения и социального развития РФ итогом мони­торинга явилась таблица «Итоги деятельности по реализа­ции функции нормативно-правового регулирования», в ко­торой информация структурирована по четырем графам: 1) функции деятельности: 2) нормативный правовой акт; 3) мероприятия; 4) выводы. В этом документе органически связаны «функции деятельности» и «функции нормативно-правового регулирования», хотя последнее скорее не функ­ция, а полномочия органа. Итог работы по данной схеме дал неплохие результаты. На уровне подразделений сде­лано краткое описание содержания функции деятельности за определенный период; дан перечень разработанных за­конопроектов и иных нормативных правовых актов, а так­же рассмотренных других законодательных актов; перечис­лены мероприятия по реализации этих актов; в итоговой части раскрыты проблемы, которые выявлены в работе структурного подразделения министерства. В уже упомя­нутом Докладе Совета Федерации за 2007 г. проблема мо­ниторинга права и его перспектив получила более полное представление. В части 4 Доклада дается анализ итогов за­конодательной деятельности в нескольких разрезах, кото­рый позволяет выйти на проблемы содержательных особен­ностей законодательного процесса Российской Федерации в 2007 г. Кроме того, достаточно основательно освещены вопросы развития системы мониторинга законодательной и правоприменительной практики, а также методологии мониторинга. В специальном разделе Доклада рассмотрены проблемы мониторинга судебной практики.

Дата добавления: 2015-05-10