Поняття, види та структура адміністративної норми

Административное право как самостоятельную отрасль права представляет собой совокупность норм. Они называются административно-правовых.Административно-правовые нормы обеспечивают регулирование общественных отношений в различных сферах публичной, т.е. государственного и самоуправляющегося, управления с приоритетной ориентацией на обеспечение реализации и защиты прав и свобод граждан.
Понятие административно-правовых норм
В юридической литературе существуют различные варианты определения понятия административно-правовых норм. Среди наиболее типичных определений приведем некоторые, содержащиеся в учебных изданиях российских и украинских ученых-административистов.
Б. М. Лазарев: нормой административного права является установленное государством правило, которое призвано регулировать отношения в сфере государственного управления и реализация которого, как и норм других отраслей права, подкрепляется на случай невыполнения принудительной силой государства. В. М. Манохин: нормы административного права - это установленные компетентными органами, строго определены, снабжены мерами государственного принуждения правила поведения участников государственного управления.
Д. Н. Бахрах: административно-правовые нормы можно понимать как установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения в сфере государственного и муниципального управления, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принуждением.
В. В. Богуцкий: административно-правовая норма - правило поведения, установленное государством (Верховной Радой Украины, органом исполнительной власти) с целью урегулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Нормы административного права определяют границы надлежащего, допустимого или рекомендации поведения людей, деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти.
И. П. Голосниченко: административно-правовая норма представляет собой обязательное, формально определенное правило поведения, установленное и охраняемое Украинским государством для организации и регулирования общественных отношений, которые возникают, развиваются и прекращаются в процессе осуществления государственной власти и ответственности в сфереуправления за незначительные правонарушения.
Позиция авторского коллектива учебного пособия "Государственное управление в Украине": административно-правовая норма - это установленное, санкционированное или ратифицированное правило поведения в сфере государственного управления в целях организации и регулирования общественных отношений (или содействия этой цели), которое обеспечивает условия реализации участниками этих отношений своих прав и выполнения возложенных на них обязанностей.

С учетом приведенных взглядов, а также исходя из современного понимания сущности административного права предлагаем следующее определение: административно-правовые нормы - это установленные, санкционированные или ратифицированные государством, формально определены, юридически обязательные, охраняемые средствами государственного принуждения правила поведения участников общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти и управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивающих условия реализации этими участниками своих прав и выполнения возложенных на них обязанностей. Нормам свойственны общие черты, присущие нормам других отраслей права. В частности, они: устанавливаются, санкционируются или ратифицируются государством и поэтому имеют государственно-властный характер; есть формально определенными общеобязательными правилами поведения; закрепляются в правовых актах, издаваемых компетентными государственными органами; имеют двухсторонний характер, т.е. устанавливают не только права, но и обязанности участников правоотношений; определяют определенные варианты поведения; их соблюдение обеспечивается путем как юридического принуждения, так и применения различных организационных, разъяснительных, стимулирующих и иных мер.Вместе нормам административного права присущи определенные особенности, отличающие их от норм других отраслей права.
Во-первых, предметом их регулирования являются общественные отношения в сфере функционирования управленческих институтов публичной власти, а соответственно целью этих норм является обеспечение как организации и упорядоченности действий субъектов исполнительной власти, местного самоуправления, других субъектов управленческой деятельности, так и условий для реализации и защиты прав и свобод граждан, в отношении которых эта деятельность осуществляется.
Во-вторых, подавляющее большинство норм административного права носит императивный характер, ведь одна из сторон в отношениях, регулируемых указанными нормами, всегда является носителем властных (государственных или самоуправляющихся) полномочий, поэтому для этих отношений характерно одностороннее волеизъявление носителя этих полномочий. Эта императивность выражается:
а) в прямом предписании, обязывающий субъекта действовать только определенным образом и невозможности изменения условий нормы за его волеизъявлением;
б) в возможности субъекта выбирать вариант поведения только из предусмотренных в норме таких вариантов;
в) в возможности применения принудительной силы государства в случае несоблюдения правил, установленных нормой.
Одновременно другая часть норм административного права имеет признаки диспозитивности. Она заключается в предоставлении субъекту, не наделен государственно-властными полномочиями, права действовать по своему выбору, хотя в общих рамках, определенных нормой. В целом такими нормами устанавливаются пределы как должного (необходимого), так и разрешенной (возможной) поведения. Административно-правовая норма устанавливает такое поведение путем закрепления, какие действия можно совершать (дозволения), от которых следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). Причем субъекты административно-правовых отношений должны выполнять предписания и запреты, установленные административно-правовой нормой, под угрозой возможности применения к ним мер принуждения со стороны государства.
В-третьих, для административно-правовых норм во многих случаях характерно прямое применение административных санкций за правонарушения, ведь административная (а тем более дисциплинарная) ответственность наступает чаще во внесудебном порядке.
В-четвертых, административно-правовые нормы часто устанавливаются в процессе реализации полномочий исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.
Как уже отмечалось, соблюдения административно-правовых норм обеспечивается как путем юридического принуждения, так и применения различных организационных, разъяснительных, стимулирующих и иных средств. В административно-правовой науке предлагается следующая классификация средств, с помощью которых государство гарантирует выполнение предписаний административно-правовой нормы:
- Принудительные средства (возможность привлечения к ответственности перед государством);
- Организационные средства (издание норм, создание условий для их применения, материально-техническое обеспечение и т.д.);
- Разъяснительные средства (доведение содержания нормы до адресата, подчеркивание ее значимости и неизбежности ответственности);
- Стимулирующие средства (применение различных поощрительных мер к тем, кто точно выполняет предписания норм).
Как известно, "классическая" модель любой правовой нормы предусматривает обязательное наличие трех взаимосвязанных элементов - гипотезы, диспозиции и санкции.
Структура административно-правовой нормы
Специфика административного права состоит в том, что указанные элементы нормы зачастую содержатся не в одном, а в различных актах законодательства. К тому же в большинстве административно-правовых норм не предусмотрено санкций.
Еще одной особенностью административно-правовых норм, на которую в последнее время все чаще обращают внимание ученые-административисты, является то, что нормы административного права могут содержать вместе с санкцией заохочення1. Поощрение как элемент правовой нормы - это публичное признание заслуг юридического и физического лица в исполнении административно-правовых или общественных обязанностей. Такие заслуги формулируются (перечисляются), как правило, в диспозиции нормы.Основанием для поощрения являются определенные административно-правовой нормой права на действия (поведение), которые стимулируются государством.
Гипотеза - часть нормы, которая указывает на фактические условия, при которых данная норма применяется и должна выполняться.
В большинстве административно-правовых норм, определяющих права и обязанности, формы и методы органов государственного управления, гипотеза не формулируется, хотя, как справедливо отмечается в юридической литературе, не обязательно, чтобы структура нормы была тождественна структуре законодательного акта.
Существуют следующие виды гипотез административно-правовых норм:
- Неопределенная гипотеза (она может быть общей для нескольких административно-правовых норм, но в результате логического анализа всегда может быть найдена). Такое выражение гипотезы необходимо для оперативной самостоятельности субъектов публичного управления (их должностных лиц), т.е. для осуществления ими своих полномочий путем выбора наиболее эффективных форм воздействия на участников управленческих отношений в рамках закона, с учетом конкретной ситуации;
- Относительно определенная гипотеза формулируется в административно-правовой норме и содержит элементы административного усмотрения (т.е. указания на возможность ее применения на усмотрение право-застосовувача);
- Совершенно определенная гипотеза формулируется в административно-правовой норме. С ее помощью законодатель исключает возможность субъекта управления принимать то или иное решение с учетом условий и особенностей места и времени, связывая его единственным условием.
В зависимости от состава административно-правовой гипотезы можно выделить простые и сложные гипотезы. Наиболее часто встречаются простые гипотезы.
Еще одним основанием для классификации административно-правовых гипотез является форма их выражения. По этому критерию они делятся на абстрактные и казуистические.
Как правило, гипотеза административно-правовой нормы в нормативных актах имеет абстрактную форму. Реже встречается казуистическая форма, то есть когда реализация правовой нормы, возникновение, изменение и прекращение отношений, которые ею регулируются, связываются с отдельными, строго определенными случаями, которые невозможно отобразить с помощью абстрактной гипотезы (например, через строгий перечень действий, признаков и т.п.).
Диспозиция - элемент административно-правовой нормы, в котором формулируется само правило поведения (может быть сформулировано в виде предписаний, запретов или разрешений). Часто для более детального разъяснения правила поведения надо обратиться к другому правовому акту, т.е. диспозиция имеет так называемый отсылочных характер.
Типичным признаком административно-правовой диспозиции является, с одной стороны, ее императивный характер, поскольку установлено административно-правовой нормой правило поведения не может быть изменен по соглашению сторон. Существование норм такого вида обусловлено ролью, которую выполняет публичное управление, поскольку оно должно обеспечить реализацию общегосударственных и других общественно значимых интересов с учетом отраслевых, региональных, межотраслевых, интересов отдельных организаций.
Кроме того, часть административно-правовых норм имеет разрешительную диспозицию, когда законодатель позволяет отдельным участникам отношений самим определять свое поведение в пределах общего разрешения.Например, таким образом регулируются отношения в процессе обращения граждан в органы исполнительной власти по поводу реализации предоставленных гражданам конституционных и иных прав.
Санкция административно-правовой нормы содержит указание на меры административно-правового принуждения (предупредительного или предупредительного характера) или меры дисциплинарной ответственности, применяемые в случае невыполнения своих обязанностей (а иногда нереализации прав) участниками административно-правовых отношений.
Санкции административно-правовых норм имеют определенные особенности, которые определяются характером общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами. Это прежде всего специфический круг субъектов, уполномоченных применять административно-правовые санкции: органы исполнительной власти и их должностные лица.
К особенностям санкций надо отнести и то, что они содержатся не во всех административно-правовых нормах.
Особенностью является также исключительно богатый арсенал средств административного воздействия, разнообразие видов санкций, а также предоставление органам и должностным лицам в установленных пределах широких возможностей применять те меры воздействия, которые они считают наиболее целесообразными и эффективными.
В наиболее систематизированном виде перечень административно-правовых санкций, предусмотренных действующим законодательством Украины, закреплено в ст. 24 Кодекса Украины об административных правонарушениях (КоАП). К ним, в частности, отнесены: предупреждение, штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или был посредственным объектом административного проступка; лишение специального права, предоставленного данному гражданину; исправительные работы; административный арест.
В связи с распространением мер административной ответственности на юридическое лицо появились и новые виды санкций, например, ограничение или временное запрещение определенного вида деятельности, которые зафиксированы не в КоАП, а в других нормативных актах.

1. Поняття та риси державного управління

Государственной службой в Украине признается профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате и на которых возложена практическое выполнение задач и функций государства.Эта категория лиц является государственными служащими, имеет соответствующие должностные полномочия и получает заработную плату за счет государственных средств.
Государственную службу необходимо рассматривать в аспекте выполнения служащими своих обязанностей в государственных организациях, а именно: в органах государственной власти, предприятиях, организациях и учреждениях. Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Такой порядок обуславливается необходимостью обеспечения непрерывного, компетентной деятельности государственных организаций.
Правовой институт государственной службы составляют нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Они регламентируют правовой статус государственных служащих, в том числе и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, ограничения, связанные с принятием и прохождением государственной службы, основания прекращения государственной службы. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и является самостоятельным институтом административного права.
Административное право обслуживает прежде государственное управление.Оно определяет административно-правовой статус государственных служащих системы государственного управления в соответствии с Законом Украины "О государственной службе" от 16 декабря 1993г.
Следуя принципу разделения властей, выделяется государственная служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. В зависимости от специфики сфер государственной деятельности к государственной службе относятся государственные служащие, работающие в аппарате органов прокуратуры, судов, дипломатической службы, таможенного контроля, Службы безопасности, внутренних дел и т. д.
Основные принципы, лежащие в основе государственной службы, закрепленные в Конституции Украины и в Законе Украины "О государственной службе". В частности, государственная служба опирается на следующие основные принципы:
служения народу Украины; демократизм и законность; гуманизм и справедливость; приоритет прав человека и гражданина; профессионализм, компетентность, инициативность, честность, преданность делу;
- Персональная ответственность за выполнение служебных обязанностей и дисциплины;
- Соблюдение прав и законных интересов органов местного и регионального самоуправления;
- Соблюдения прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.
Право прохождения государственной службы предоставляется гражданам Украины независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, политических взглядов, религиозных убеждений и места жительства. Для ее прохождения они должны получить соответствующее образование и профессиональную подготовку и пройти в установленном порядке конкурсный отбор, или по другой процедуре, предусмотренной действующими законодательными и нормативными актами.
Главным компонентом государственной службы как юридического института является должность.
Должность - это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий.
Должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. Должность определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности государственного служащего, требования относительно его профессиональной подготовки. Кроме того, она отражает содержание выполняемой служащий, устанавливает его правовой статус. Система должностей строится по иерархическому принципу; в ее основу положены семь категорий должностей служащих. Основными критериями классификации должностей государственных служащих является организационно-правовой уровень органа, который принимает их на работу, объем и характер компетенции на конкретной должности, роль и место должности в структуре государственного органа.
Согласно нормам Закона Украины "О государственной службе" указанным категориям должностей государственных служащих присваиваются 15 рангов.Ранг служащему присваивается в соответствии с его должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы.
Ранги, соответствующие должностям первой категории, присваиваются Президентом Украины; второй категории - Кабинетом Министров Украины; третьей - седьмой категорий - руководителем государственного органа, в системе которого работает государственный служащий.
С принятием на государственную службу служащему присваивается ранг в пределах соответствующей категории должностей.
Для присвоения очередного ранга в пределах соответствующей категории должностей государственный служащий должен успешно отработать на занимаемой должности два года. Предусматриваются случаи, когда за выполнение особо ответственных задач государственному служащему может быть присвоен очередной ранг досрочно в пределах соответствующей категории должностей. Кроме того, с выходом на пенсию государственному служащему за добросовестный труд может быть присвоен очередной ранг на степень выше, чем это предусмотрено соответствующей категорией должностей.
Государственный служащий может быть лишен ранга только по приговору суда.
На государственных служащих полагаются предусмотренные действующим законодательством обязанности и права.
К наиболее существенных обязанностей, которые возлагаются на государственных служащих, необходимо отнести:
- Соблюдения Конституции Украины и других актов законодательства Украины;
- Обеспечение эффективной работы и выполнение заданий государственных органов согласно их компетенции;
- Недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина;
- Непосредственное выполнение возложенных на них служебных обязанностей, своевременное и точное выполнение решений государственных органов или должностных лиц, распоряжений и указаний руководителей;
- Обеспечение государственной тайны, информации о гражданах, которая стала им известна при исполнении обязанностей государственной службы, а также другой информации, которая согласно законодательству не подлежит разглашению, и тому подобное.
Государственный служащий должен действовать в пределах своих полномочий.
В случае получения поручения, противоречащего действующему законодательству, государственный служащий обязан безотлагательно в письменной форме доложить об этом должностному лицу, давшему поручение, а в случае настаивания на его выполнении - сообщить высшее по должности лицо. Государственный служащий имеет право:
пользоваться правами и свободами, которые гарантируются Конституцией и законами Украины;
принимать участие в рассмотрении вопросов и вынесении в пределах их полномочий решений;
получать от государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, органов местного и регионального самоуправления необходимую информацию по вопросам, относящимся к их компетенции;
на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, сотрудников и граждан;
требовать утвержденного руководителем четко определенного объема служебных полномочий по должности служащего;
на оплату труда в зависимости от должности, которую он занимает, ранга, ему присваивается, качества, опыта и стажа работы;
беспрепятственно знакомиться с материалами, которые касаются прохождения им государственной службы, в необходимых случаях давать личные объяснения;
на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения своих служебных обязанностей, участие в конкурсах на замещение должностей более высокой категории;
требовать служебного расследования с целью снятия безосновательных, по мнению служащего, обвинений или подозрений;
на здоровые, безопасные и надлежащие для высокопроизводительной работы условия труда;
на социальную и правовую защиту в соответствии с его статусом;
защищать свои законные права и интересы в вышестоящих государственных органах и в судебном порядке. Конкретные обязанности и права государственных служащих определяются на основе типовых квалификационных характеристик и отображаются в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов в рамках и их компетенции.

Дата добавления: 2015-05-10