Внутригосударственная защита прав и свобод

Роль прокурорского надзора в защите прав и свобод человека и гражданина

Многие специалисты отмечают, что Федеральный закон от
17.01.92 г. № 2202-2 «О прокуратуре Российской Федерации»
закрепил новый концептуальный подход к проблеме обеспече-
ния прав человека: правозащитная функция прокуратуры стала
рассматриваться как приоритетная'.

Особое значение имеет урегулированная в статьях 1, 26, 27, 28
и др. этого Закона сфера прокурорского надзора, непосред-
ственно связанная с защитой прав граждан

В Законе указано, что прокуратура «осуществляет надзор за
соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральны-
ми министерствами и ведомствами, представительными (зако-
нодательными) и исполнительными органами субъектов Рос-
сийской Федерации, органами местного самоуправления, орга-
нами контроля, их должностными лицами, а также органами уп-
равления и руководителями коммерческих и некоммерческих
организаций».

Наряду с этим прокуратура обязана обеспечивать надзор за ис-
полнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом
меры принудительного характера, администрациями мест со-
держания задержанных и заключенных под стражу.

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека
и гражданина осуществляется как при издании правовых актов,
так и осуществлении деятельности соответствующих организа-
ций, предприятий, учреждений, их руководителей и должност-
ных лиц (при осуществлении действий и нарушающем закон
бездействии).

Однако примечательно, что в структуре прокуратуры нет спе-
циальных подразделений, осуществляющих надзор за соблюде-
нием прав и свобод человека и гражданина. Это обязанность и
задача прокуроров всех направлений деятельности, всех отрас-

¹ Обзор материалов научно-практической конференции в Институте государ-
ства и права РАН «Российское законодательство и Европейская конвенция о за-
щите прав человека и основных свобод»//Гос-во и право 1997 №5 С 96

лей прокурорского надзора. Они осуществляют защиту прав и
свобод человека и гражданина при выполнении надзорных
функций с учетом компетенции и полномочий, которые им пре-
доставлены.

В приказе Генерального прокурора Российской Федерации
№ 30 от 22.05.1996 г. «Об организации прокурорского надзора за
исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и
гражданина» подчеркнуто, что «основными направлениями над-
зорной деятельности считать надзор за законностью правовых
актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, над-
зор в сфере экономики и экологической безопасности, предуп-
реждение преступных проявлений».

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина, органы прокуратуры не подменяют иные государ-
ственные органы и должностных лиц, которые контролируют
эту сферу, и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную дея-
тельность организаций. Прокурор рассматривает и проверяет
заявления, жалобы и иные сообщения, разъясняет пострадав-
шим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по пре-
дупреждению и пресечению их нарушений, привлечению к от-
ветственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причи-
ненного ущерба.

В Законе (ст. 22) определены полномочия прокурора в этой
сфере, в том числе право требовать от руководителей органов и
организаций представления необходимых документов и иной
информации, вызывать должностных лиц по поводу нарушений
законов.

Прокурор в определенных случаях вправе возбуждать уголов-
ное дело и привлекать к уголовной ответственности лиц, нару-
шивших права и свободы человека и гражданина; возбуждать
производство об административном правонарушении, предъяв-
лять и поддерживать в суде общей юрисдикции или в арбитраж-
ном суде иск в интересах пострадавших.

Полномочия, указанные в ст. 27 Закона, определенным обра-
зом отличаются от названных в ст. 22. Одним из существенных
полномочий является рассмотрение обращений, заявлений и
жалоб граждан о нарушении их конституционных прав и свобод.

Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод

При этом следует учитывать, что обращения могут поступать как
от граждан, так и от государственных органов и общественных
организаций. Именно рассматривая жалобы и обращения, про-
курор выясняет сущность нарушения, кем, в результате чего до-
пущено нарушение, и принимает решение о мерах прокурорско-
го реагирования.

В случае, если жалоба или обращение недостаточно обоснова-
ны или в представленных материалах что-то вызывает сомнение,
прокурор, прежде чем принять меры реагирования, проводит
проверку.

Он может провести проверку сам либо привлечь специалистов,
или поручить ее проведение соответствующему органу исполни-
тельной власти, контрольному органу и принять решение на ос-
новании анализа поступающих к ему материалов'.

Необходимо отметить еще одно важное полномочие прокуро-
ра: он вправе освобождать лиц, незаконно подвергнутых адми-
нистративному задержанию внесудебными органами, вынося об
этом специальное постановление.

При проверке прокурор принимает к рассмотрению заявление,
жалобу независимо от того, рассматривались ли они уже другими
органами и принималось ли решение по этому вопросу (в отли-
чие, например, от порядка рассмотрения обращений Уполномо-
ченным по правам человека в Российской Федерации).

Полномочия прокурора при поступлении обращений о нару-
шении прав и свобод человека и гражданина заключаются в том,
что он проводит проверку сообщаемых фактов, а также разъяс-
няет пострадавшим порядок защиты и восстановления нару-
шенных прав и свобод.

Давая такое разъяснение, прокурор указывает, в какой конк-
ретно орган следует обратиться, какова должна быть форма об-
ращения и что еще необходимо сделать, чтобы полностью и в
кратчайшие сроки восстановить нарушенные права.

Прокурор указывает на все способы защиты прав, если они
имеются, в том числе на возможность рассмотрения дела в су-
дебном или каком-либо ином порядке. При этом он называет за-

1 Комментарии и разъяснения к Федеральному закону «О прокуратуре
Российской Федерации». — СПб., 1999. С.76.

Внутригосударственная защита прав и свобод

кон, которым следует руководствоваться, и поясняет его содер-
жание. Если при обращении гражданина, которому дается разъ-
яснение, выясняется, что имело место нарушение закона, то
прокурор выясняет причины этого, чтобы наряду с разъяснени-
ем принять меры профилактического характера.

Если прокурор в ходе проверки установит факт нарушения за-
кона, прав и свобод человека, он вправе принять ряд мер реаги-
рования с учетом характера установленного нарушения.

В частности, установив, что нарушение содержит признаки
преступления, прокурор на основании ст. ст. 145 и 146 УПК РФ
возбуждает уголовное дело и направляет его для производства
предварительного расследования, одновременно давая указа-
ние для обеспечения возмещения причиненного вреда и вос-
становления нарушенных прав. Далее он осуществляет надзор
в соответствии с положениями статей 29—31 Закона о проку-
ратуре.

Если в соответствии с характером нарушения закона и прав че-
ловека и гражданина необходимо применение мер администра-
тивного воздействия в отношении нарушителя, то в соответ-
ствии с положениями ст. 25 Закона прокуратура либо направля-
ет материал органу, уполномоченному принимать соответствую-
щее решение, либо выносит постановление о возбуждении ад-
министративного преследования и направляет его с материала-
ми проверки уполномоченному органу. Принимая решение,
прокурор исходит из необходимости наиболее быстрого восста-
новления нарушенных прав, одновременно принимая меры для
возмещения причинного вреда либо поручая их осуществление
уполномоченному органу.

Если прокурор устанавливает при проверке, что хотя наруше-
ния прав и закона нет, но имеется опасность совершения право-
нарушения или противоправных деяний, он может на основании
статьи 25.1 Закона объявить предостережение о недопустимости
нарушения закона и прав и свобод человека и гражданина.

Поступающие обращение, заявление, жалоба могут содержать
сведения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, ко-
торые защищаются в порядке гражданского судопроизводства и
должны быть защищены, рассмотрены и восстановлены реше-

Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод

нием суда. В этих случаях прокурор вправе использовать права,
предоставленные ему статьями 4 и 45 ГПК РФ.

Как правило, прокурор принимает эти меры реагирования в
тех случаях, когда пострадавший в силу возраста, состояния
здоровья или по иным причинам не может сам отстаивать свои
права.

Генеральный прокурор РФ в приказе № 1 от 5.01.1997 г. «Об
участии прокурора в гражданском судопроизводстве» потребо-
вал от прокуроров использовать предоставленное законом право
на предъявление в суд исков и заявлений в целях устранения и
пресечения нарушений закона, а также возбуждать в судах дела,
если спор приобрел государственную или общественную значи-
мость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы
регионов, значительной части населения или крупных трудовых
коллективов.

При решении вопросов о подготовке и предъявлении исков
рекомендуется исходить из возможности пострадавшего самос-
тоятельно защищать свои права.

Особое внимание Генеральный прокурор РФ потребовал обра-
щать на реальное исполнение решений и восстановление прав
пострадавших, в частности, в целях реального исполнения ре-
шений заявлять перед судом ходатайства о принятии мер к обес-
печению иска.

Он указал также на необходимость вступать в дело в любой
стадии процесса, если этого требует защита прав граждан.

Закон установил также, что постановления и требования про-
курора относительно исполнения установленных законом по-
рядка и условий содержания задержанных, заключенных под
стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительно-
го характера либо помещенных в судебно-психиатрические уч-
реждения, подлежат обязательному исполнению администраци-
ей учреждения.

В числе гарантированных Конституцией РФ гражданских прав
и свобод относительно самостоятельную группу составляют ос-
новные, неотчуждаемые, принадлежащие человеку от рождения
права: право на жизнь, честь и достоинство, свободу и личную
неприкосновенность; право на неприкосновенность частной

Внутригосударственная защита прав и свобод

жизни, личной и семейной тайны, неприкосновенность жилища
(ст. 20-25).

Надзор за соблюдением всеми и каждым основных прав и сво-
бод человека и гражданина — непосредственная обязанность
российской прокуратуры. При этом следует иметь в виду, что на-
рушение основных прав и свобод очень часто является деянием
уголовно наказуемым, требующим от прокурора возбуждения
уголовного дела.

Немалое внимание уделяется прокурорскому надзору за соб-
людением политических прав граждан, поскольку носителем су-
веренитета и единственным источником власти в Российской
Федерации является ее многонациональный народ, реализую-
щий свое право участия в управлении общими делами как не-
посредственно, так и через своих представителей.

Наибольшего напряжения прокурорская надзорная деятель-
ность за соблюдением политических прав и свобод человека и
граждана достигает в периоды предвыборных и выборных кам-
паний.

В целях взаимодействия прокуратуры с другими правоохрани-
тельными органами Генеральный прокурор России предписы-
вает подчиненным прокурорам создавать рабочие группы на пе-
риод избирательных кампаний, с тем чтобы правовыми сред-
ствами обеспечить единообразное и точное исполнение законов
о выборах на всех стадиях избирательного процесса, вовремя
пресечь нарушения законодательства, не допустить проведения
выборов, которые были бы впоследствии признаны недействи-
тельными.

Очень большое значение имеет прокурорский надзор за соб-
людением социально-экономических прав и свобод человека и
гражданина, впервые закрепленных в Конституции РФ или по-
лучивших новое содержание в условиях экономической рефор-
мы в стране: право на частную собственность, свободу предпри-
нимательства и др.

Следует заметить, что деление прокурорского надзора по нап-
равлениям носит относительный характер, потому как эти нап-
равления тесно взаимосвязаны: и общий надзор, и надзор за соб-
людением прав и свобод человека и гражданина, и уголовное

Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод

преследование виновных взаимно дополняют и поддерживают
друг друга.

С надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражда-
нина связана и прокурорская надзорная деятельность за соблю-
дением законов органами, осуществляющими оперативно-ро-
зыскную деятельность, дознание и предварительное следствие,
поскольку именно им законом при определенных условиях пре-
доставлено право вторгаться и в частную жизнь, и в жилище
гражданина, и даже лишать его свободы (арест до суда).

Надо признать, что органы прокуратуры за последние годы
активизировали свою деятельность по защите прав и свобод
граждан.

Особое внимание уделяется исполнению трудового законода-
тельства. Положение с соблюдением права граждан на труд, в
частности, труд женщин и подростков неблагополучно. Вслед-
ствие того, что собственники предприятий и работодатели по
разным причинам не создают на рабочих местах безопасные ус-
ловия труда, на протяжении последних лет ежегодно получали
травмы до 300 тыс. человек, зафиксировано около 6 тыс. случаев
со смертельным исходом. В пользу лиц, пострадавших от произ-
водственного травматизма, по искам прокуроров взыскано бо-
лее 1 млн руб.

По-прежнему велико число нарушений прав граждан на жили-
ще. Защищая их, прокуроры направили в суд 5,3 тыс. исков на
15 млн руб., привлекли к дисциплинарной и административной
ответственности более 800 должностных лиц'.

Незащищенной категорией граждан остаются пенсионеры и
престарелые, многие гарантированные льготы для них оказыва-
ются декларативными. Всего по поводу нарушения прав пенси-
онеров прокурорами разрешены 12,3 тыс. жалоб и заявлений.
Каждое пятое из них оказалось обоснованным.

1 Из доклада Генерального прокурора РФ Президенту России и Федеральному
Собранию// Российская газета. 30 апреля. 2002. С. 4.

Внутригосударственная защита прав и свобод

§ 4. Институт Уполномоченного по правам человека

До последнего времени идея омбудсмана в нашей стране нахо-
дилась в тени иных концепций и институтов защиты гражданс-
ких прав. Возведение института Уполномоченного по правам
человека в ранг конституционного — признание обществом и
государством настоятельной потребности в независимом, депо-
литизиро ванном органе, цель которого — гарантирование права
и справедливости во взаимоотношениях гражданина и государ-
ственного аппарата'.

С вступлением в силу Федерального конституционного закона
от 26.02.97 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам челове-
ка в Российской Федерации» в стране начал действовать специ-
альный институт, стоящий на страже прав и свобод человека,
давно распространенный в мире (чаще всего под названием ом-
будсман), доказавший свою высокую эффективность, ставший
завоеванием и достоянием мировой правовой культуры.

Правовой институт омбудсмана ведет свое начало от должно-
стного лица парламента Швеции. Пост омбудсмана учрежден в
скандинавских странах, в государствах Содружества Наций,
прочно утвердился на Европейском, Американском, Австра-
лийском континентах². На сегодняшний день более ста стран
учредили такую должность. Как показала практика, это позво-
лило восполнить отсутствующее звено в отношениях между го-
сударственными институтами и населением, способствовало
развитию правосознания граждан и должностных лиц³. Так,
например, правозащитная деятельность Уполномоченного по
правам граждан Польши, имеющего наиболее богатый в Восточ-
ной Европе опыт, свидетельствует, что смена коммунистичес-
кой власти демократией сама по себе не гарантирует воплоще-
ния идеалов правовой государственности. Граждане в полной

¹ Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. —
М., 1996.С. 2.

² Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному
закону «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».—
М., 1997. С. 3.

³ Замышляев Д.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федера-
ции // Конституционное и муниципальное право № 3. 2002. С.33.

___Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод

мере ощущают на себе все превратности периода «трансформа-
ции» общества'.

В институте омбудсмана сочетаются черты государственного
органа и общественной организации, специфические властные
начала и демократичность. Он имеет открытый и публичный ха-
рактер, доступен для всех граждан без исключения и призван га-
рантировать помощь, действуя беспристрастно, квалифициро-
ванно, неформально, безотлагательно, бесплатно. Сам омбудс-
ман хотя и связан правовыми рамками, но руководствуется не
только соображениями законности, но и своим представлением
о справедливости и здравым смыслом².

Сущность омбудсмана как правого института — в защите прав
человека, ослаблении у людей чувства беззащитности перед раз-
ветвленной системой государственных органов, в независимос-
ти и самостоятельности при принятии решений, находящихся в
его компетенции. Главное — убедить в правильности своей точ-
ки зрения при защите прав человека.

В Российской Федерации институт омбудсмана трансформи-
ровался в институт Уполномоченного по правам человека (да-
лее — Уполномоченный). Идея учреждения в Российской Феде-
рации этого института впервые получила юридическое выраже-
ние в Декларации прав и свобод человека и гражданина, приня-
той Верховным Советом РСФСР.

В частности, ст. 40 Декларации предусматривала создание
должности Парламентского уполномоченного по правам чело-
века, который «назначается Верховным Советом на срок не бо-
лее 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновен-
ностью, что и народный депутат РСФСР». Далее постановлени-
ем о введении в действие Декларации на определенные комите-
ты Верховного Совета была возложена обязанность подготовить
проект соответствующего закона, который определил бы компе-
тенцию Парламентского уполномоченного. Но тогда закон так и
не был принят.

' Бойцова В.В. Польский омбудсман: успешный эксперимент// Конституцион-
ное и муниципальное право. № 3. 2001. С. 38.
² Трошкин Ю.В. Права человека: Нарушения и защита прав человека и прессы.
Учебное пособие. — М., 1997. С. 122.

Внутригосударственная защита прав и свобод

Дальнейшее закрепление институт Уполномоченного получил
в Конституции РФ 1993 года, которая провозгласила высшей
ценностью государства человека, его права и свободы, а обязан-
ностью государства в соответствии со статьей 2 Конституции РФ —
соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина.
Пунктом «д» статьи 103 Конституции РФ к ведению Государ-
ственной думы РФ было отнесено назначение и освобождение
от должности уполномоченного, действующего в соответствии с
федеральным конституционным законом. Тем самым был пре-
дусмотрен способ парламентского контроля в сфере обеспече-
ния прав человека и гражданина.

Еще до принятия указанного закона, 17 января 1994 г. Госуда-
рственная дума РФ назначила Уполномоченного по правам че-
ловека — С.А. Ковалева. Но уже тогда велась активная подготов-
ка проекта закона, и 17 апреля 1996 г. он был принят Государ-
ственной думой РФ в целом и направлен в Совет Федерации, ко-
торый его отклонил. Главное требование Совета Федерации сос-
тояло в том, чтобы право Уполномоченного создавать регио-
нальные представительства было заменено правом субъектов са-
мим учреждать данную должность, которая, разумеется, финан-
сировалась бы из средств бюджета субъекта Федерации. Поэто-
му, учитывая федеративный характер устройства российского
государства, в проект закона была внесена норма следующего
содержания: «В соответствии с конституцией (уставом), законом
субъекта Российской Федерации может учреждаться должность
уполномоченного по правам человека в субъекте Российской
Федерации». Наконец закон был принят, подписан Президен-
том РФ и с 4 марта 1997 г. официально вступил в силу. А в мае
1998 г. на данную должность был избран депутат Государствен-
ной думы РФ 0.0. Миронов.

Как правило, на должность уполномоченного по правам чело-
века назначается лицо, обладающее обширными знаниями в об-
ласти юриспруденции, пользующееся авторитетом у широкой
общественности.

Сфера компетенции российского Уполномоченного по пра-
вам человека существенно отличается от компетенции класси-
ческого омбудсмана так называемого скандинавского образца:

Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод ___

по законодательству государств с устойчивыми демократически-
ми традициями парламентский уполномоченный по правам че-
ловека не только реагирует на заявления граждан, но и действу-
ет по собственной инициативе. Существует также практика об-
ращения депутатов к уполномоченному в связи с защитой инте-
ресов своих избирателей'.

В России Уполномоченный по правам человека — должност-
ное лицо, призванное способствовать государственной защите
прав и свобод граждан в случае их нарушения в процессе дея-
тельности государственных органов, органов местного самоуп-
равления, должностных лиц².

Но деятельность Уполномоченного ни в коей мере не может
заменить традиционные институты защиты прав человека (суды,
прокуратуру), его роль — дополнить существующие механизмы
внесудебной защиты. Основные направления деятельности
Уполномоченного:

— рассмотрение жалоб и обращений о нарушении прав и сво-
бод человека и гражданина, принятие мер по их восстановле-
нию;

— анализ законодательства России, подготовка рекомендаций
по его совершенствованию и приведению в соответствие с общеп-
ризнанными нормами и принципами международного права;

— подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и нап-
равление его Президенту РФ, палатам Федерального Собрания,
в высшие судебные инстанции и Генеральному прокурору РФ;

— обращение в Государственную думу РФ с предложением о
создании парламентских комиссий по расследованию фактов
нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламен-
тских слушаний;

— направление органам государственной власти, местного са-
моуправления и должностным лицам замечаний и предложений
общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод
человека и гражданина, совершенствованию административных
процедур;

'Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М., 1996. С. 441.

² Баглай М.В., Туманов В А. Малая энциклопедия конституционного права. —
М., 1998. С. 463.

Внутригосударственная защита прав и свобод

— обращение в суды общей юрисдикции и в Конституцион-
ный суд РФ для защиты прав и свобод граждан.

Приоритетным направлением в его деятельности является за-
щита прав детей, женщин, пострадавших от дискриминации
лиц, нуждающихся в особой социальной защите, военнослужа-
щих, проходящих службу по призыву, людей, находящихся в
местах принудительного содержания¹.

Все перечисленные направления деятельности уполномочен-
ного в той или иной мере соотносятся с развитием институтов
несудебной защиты прав человека. В последнее время в соответ-
ствии с рекомендациями Организации Объединенных Наций в
нашей стране им уделяется повышенное внимание.

Становление института Уполномоченного проходило в период
финансово-экономического кризиса, размывания единого пра-
вового и экономического пространства, массовых выступлений
граждан в защиту своих прав. На процесс его формирования ока-
зывали негативное влияние правовой нигилизм, скептическое от-
ношение к новому институту ряда государственных служащих².

В недавно принятых федеральных законах, например, в
УПК РФ (ст. 49) закреплено положение о том, что в качестве за-
щитников в судебное заседание допускаются адвокаты, но если
обвиняемый ходатайствует о допуске в процесс со стороны за-
щиты наряду с адвокатом других лиц, то по определению или
постановлению суда может быть допущен родственник либо
иное лицо, например, уполномоченный либо сотрудники его ап-
парата. Что касается производства у мирового судьи, то уполно-
моченный, его представители допускаются и вместо адвоката.

Региональным уполномоченным законами субъектов также
предоставляется возможность обращения в суд. Так, согласно
ст. 23 закона Астраханской области от 22 января 1999 г. «Об
уполномоченном по правам человека в Астраханской области»
уполномоченному предоставляется право обращаться в суд о за-
щите прав и свобод, нарушенных действием (бездействием) ор-
ганов государственной власти, местного самоуправления или

' Трошкин Ю.В. Указ. соч. С. 123.

² Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ
О. Миронова в 1998 году// Российская газета, 10 марта 1999 г С. 6.

Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод

должностного лица. Уполномоченный либо сотрудники его ап-
парата могут участвовать в процессе в установленных законом
формах. Он имеет право обратиться в компетентные органы го-
сударственной власти, местного самоуправления с ходатай-
ством о возбуждении административного, дисциплинарного
производства либо уголовного дела в отношении должностного
лица; обладает правом обратиться в суд или прокуратуру с хода-
тайством о проверке вступившего в силу решения либо опреде-
ления суда, либо заявления судьи, с приложением соответству-
ющего заявления стороны изложить свои доводы лицу, которое
вправе присутствовать при судебном рассмотрении дела в по-
рядке надзора.

Институт Уполномоченного по правам человека вводится для
усиления гарантий государственной защиты прав и свобод чело-
века, содействия соблюдению и уважению его достоинства госу-
дарственными органами, органами местного самоуправления и
должностными лицами.

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и нахо-
дящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без
гражданства на решения или действия (бездействие) государ-
ственных органов, органов местного самоуправления, должно-
стных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель об-
жаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном ли-
бо административном порядке, но не согласен с решениями,
принятыми по его жалобе. Он не вправе рассматривать жалобы
на решения палат Федерального Собрания РФ и законодатель-
ных (представительных) органов государственной власти субъ-
ектов РФ.

Для проверки жалоб, принятых к рассмотрению, Уполномо-
ченный наделен широкими полномочиями, как-то: получать от
соответствующих органов и должностных лиц необходимые ма-
териалы и объяснения; проводить проверку деятельности этих
органов и должностных лиц; поручать проведение экспертиз;

знакомиться с материалами судебных дел и т.д. По результатам
рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в
суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод и лично
либо через своего представителя участвовать в процессе в уста-

Внутригосударственная защита прав и свобод

новленных законом формах; обратиться в компетентные госуда-
рственные органы с ходатайством о привлечении к ответствен-
ности должностного лица, в действиях которого усматриваются
нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в
суд или в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в
законную силу судебного решения.

Спорным является положение ч. 5 ст. 29 названного Закона о
праве Уполномоченного обращаться в Конституционный суд
РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод
граждан законом, примененным или подлежащим применению
в конкретном деле. Конституция РФ (ст. 125) не называет Упол-
номоченного по правам человека среди тех, кто может обра-
щаться в Конституционный суд РФ в порядке как абстрактного,
так и конкретного контроля'.

Бойцова В.В. и Бойцова Л.В., комментируя данную статью за-
кона, считают иначе². Ссылаясь на Закон о Конституционном
Суде РФ, который предусматривает возможность наделения та-
ким правом органов и лиц, указанных федеральным законом,
рассматривают в этом числе и Уполномоченного по правам че-
ловека.

Действительно, ст. 96 Федерального конституционного закона
от 21.07.94 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской
Федерации» (в ред. от 15.12.2001 г.) установила, что правом обра-
щения в Конституционный суд РФ с индивидуальной или кол-
лективной жалобой на нарушение конституционных прав и сво-
бод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются зако-
ном, примененным или подлежащим применению в конкретном
деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, ука-
занные в федеральном законе. Видимо, это положение принима-
лось в расчете на перспективу принятия в будущем законодатель-
ства, уполномочивающего иных субъектов права на представи-
тельство интересов граждан в Конституционном суде РФ.

* Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. —
М, 1998. С. 465.

² Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному
закону «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».—
М., 1997.С. 101.

Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод

При наличии информации о массовых или грубых нарушени-
ях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое обще-
ственное значение или связанных с необходимостью защиты
интересов лиц, не способных самостоятельно использовать пра-
вовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по
собственной инициативе соответствующие меры в пределах сво-
ей компетенции. В этих случаях Уполномоченный может высту-
пить с докладом на заседании Государственной думы РФ или об-
ратиться к ней с предложением о создании парламентской ко-
миссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод
граждан и о проведении парламентских слушаний.

По окончании календарного года Уполномоченный направля-
ет доклад о своей деятельности Президенту РФ, в Совет Федера-
ции и Государственнуюдуму РФ, Правительство РФ, Конститу-
ционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший Арбитражный суд
РФ и Генеральному прокурору РФ. В докладе указываются госу-
дарственные органы и должностные лица, систематически нару-
шающие права и свободы человека и уклоняющиеся от приня-
тия мер по их восстановлению. Доклад содержит также общие
оценки, выводы и рекомендации, относящиеся к обеспечению
прав и свобод человека в Российской Федерации. Ежегодные
доклады Уполномоченного подлежат обязательному официаль-
ному опубликованию в «Российской газете». Он готовит также
аналитические и специальные доклады по отдельным вопросам.
Они могут быть опубликованы по решению Уполномоченного
или направлены заинтересованным адресатам.

Так, в Докладе о деятельности Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации 0.0. Миронова в 2002 г. от-
мечается, что права и свободы человека и гражданина все еще не
стали в Российской Федерации реальной ценностью. Это обус-
ловлено рядом обстоятельств. Бюрократизм государственных
структур, формальный характер многих демократических инс-
титутов, неразвитость рыночных отношений создают трудности
на пути формирования правового государства и гражданского
общества в нашей стране.

¹ Из доклада Генерального прокурора РФ Президенту России и Федеральному
Собранию // Российская газета 30 апреля. 2002. С. 4

Внутригосударственная защита прав и свобод

Поступившие Уполномоченному по правам человека в
1998—2002 гг. жалобы граждан на решения или действия (без-
действие) государственных органов, органов местного самоуп-
равления, должностных лиц, государственных служащих свиде-
тельствует о том, что в стране продолжается нарушение эконо-
мических, социальных, культурных, гражданских, политичес-
ких и экологических прав. Безнаказанность такого рода наруше-
ний не способствует формированию правовой культуры общест-
ва, подрывает веру в устойчивость демократических институтов
государства.

Для преодоления сложившейся ситуации требуются как поли-
тическая воля и профессионализм всех государственных струк-
тур, так и активная борьба граждан за свои права и законные ин-
тересы'.

Последний опубликованный сборник включает специальные
доклады Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации О. Миронова, подготовленные им в период с 1999 по
2003 г.² В них обобщены типичные и носящие массовый харак-
тер нарушения прав человека, показана деятельность Уполно-
моченного по восстановлению прав граждан, предложен комп-
лекс нарушенных экономических, воспитательных и иных мер
для искоренения этих негативных явлений. Специальные докла-
ды были направлены Президенту РФ, в Совет Федерации и Го-
сударственную думу Федерального Собрания РФ, Правитель-
ство РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитраж-
ный суды РФ, Генеральному прокурору РФ, руководителям ми-
нистерств и ведомств, в средства массовой информации.

Вместе с тем многие вопросы обеспечения прав и свобод чело-
века и гражданина, поднятые Уполномоченным в специальных
докладах, до сих пор не решены и продолжают оставаться акту-
альными для России.

¹ Российская газета. 2003. 15 июля.

² «О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами»; «О
нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при
отсутствии между ними отношений подчиненности»; «О конституционном
праве на свободу передвижения, свободный выбор пребывания и жительства в
РФ» и др. спец. доклады Уполномоченного по правам человека в РФ
0.0. Миронова. — М., 2003.

Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод

Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается
рабочий аппарат, осуществляющий юридическое, организаци-
онное, научно-аналитическое, информационно-справочное и
иное обслуживание. Финансирование деятельности Уполномо-
ченного и его рабочего аппарата на федеральном уровне осуще-
ствляется из средств федерального бюджета, в субъекте Федера-
ции — из средств соответствующего бюджета.

Правовой институт Уполномоченного по правам человека
принадлежит в равной мере государству и гражданскому обще-
ству, поскольку он разрешает конфликты государственных и ин-
дивидуальных интересов. Как социальный институт гражданс-
кого общества омбудсман восстанавливает «баланс сил» госуда-
рства и общества в области защиты прав и свобод. Он оказывает
помощь гражданам, побуждая различные институты государства
выполнять обязанности в отношении членов гражданского об-
щества.

В отличие от других институтов защиты гражданских прав и
свобод омбудсман может руководствоваться не только правовы-
ми нормами, но и правовыми принципами, действовать исходя
из моральных соображений и идеалов справедливости!.

Уполномоченный должен способствовать:

1) восстановлению нарушенных прав;

2) совершенствованию законодательства России о правах че-
ловека и приведению его в соответствие с международными нор-
мами и стандартами;

3) развитию международного сотрудничества в области прав
человека;

4) правовому просвещению по вопросам прав и свобод челове-
ка, форм и методов их защиты.

Уполномоченный не принадлежит к судебной, исполнитель-
ной или законодательной ветвям власти, хотя учреждается и наз-
начается последней. Более того, истечение срока полномочий
Государственной думы РФ, а также ее роспуск не влекут прекра-
щения его полномочий (срок — 5 лет). При осуществлении сво-

¹ Бойцова В.В., БойцоваЛ. В. Комментарий к Федеральному конституционному
закону «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».—
М., 1997. С.7.

Внутригосударственная защита прав и свобод

их полномочий он независим и неподотчетен каким-либо госу-
дарственным органам и должностным лицам. В своей деятель-
ности Уполномоченный руководствуется Конституцией РФ и
законодательством Российской Федерации, общепризнанными
принципами и нормами международного права, международны-
ми договорами Российской Федерации, а также Федеральным
конституционным законом «Об Уполномоченном по правам че-
ловека в Российской Федерации».

Важным направлением работы Уполномоченного по правам
человека является взаимодействие с Комиссией по правам чело-
века при Президенте РФ, комиссиями по правам человека, об-
разованными в субъектах Федерации. В ходе встреч Уполномо-
ченного по правам человека с председателями этих комиссий
обсуждается положение дел с соблюдением прав и свобод чело-
века и гражданина в регионах, анализируется накопленный
опыт работы по защите прав граждан, осуществляется обмен ин-
формационно-методическими материалами.

В 1998 г. между Генеральной прокуратурой РФ и Уполномо-
ченным по правам человека было подписано соглашение о взаи-
модействии. Оно предусматривает сотрудничество по основным
направлениям правозащитной деятельности, определяет меха-
низм, позволяющий двум структурам эффективно бороться с
нарушениями прав человека.

Уполномоченный по правам человека в России заинтересован
в установлении деловых отношений с неправительственными
правозащитными организациями. Главный принцип, из которо-
го исходит Уполномоченный, — совместная работа со всеми, кто
желает отстаивать права человека в России'. Однако на практи-
ке некоторые государственные органы и должностные лица от-
казывают в удовлетворении законных обращений Уполномо-
ченного по правам человека в Российской Федерации.

Одна из сложных проблем в России сегодня — вынужденная
миграция. Для ее решения налажено взаимодействие Уполномо-
ченного по правам человека с неправительственными правоза-
щитными переселенческими организациями, Управлением Вер-

⁾ Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ //
Российская газета. 1999. 10 марта. С.6.

__Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод

ховного комиссара по делам беженцев ООН, Международной
организацией миграции, министерствами и ведомствами Рос-
сийской Федерации, другими организациями, занимающимися
вопросами вынужденной миграции'.

Из-за несоответствия нормативных правовых актов ряда субъ-
ектов Российской Федерации федеральному законодательству
вынужденные переселенцы испытывают трудности с регистра-
цией на новом месте жительства и, как следствие, с трудоустрой-
ством, медицинским и пенсионным обеспечением, учебой, уст-
ройством детей в дошкольные детские учреждения.

Анализ практики деятельности Уполномоченного показывает,
что пока становление данного института происходит в атмосфе-
ре «нереализованных ожиданий», когда большинство граждан
России не осознали, что Уполномоченный по правам человека
может защитить лишь тех, кто сам старается защитить свои пра-
ва. Это видно из реального положения вещей в области прав че-
ловека: наибольшее число нарушений (примерно половина) ка-
саются по-прежнему социально-экономических прав граждан,
при этом чаще всего — конституционных прав на социальное
обеспечение; жалобы на нарушения так называемых гражданс-
ких прав составляют немногим более 40% от общего числа нару-
шений, изложенных в обращениях. А ведь именно гражданские
(личные) права, как известно, характеризуют общую ситуацию с
правами человека: это и право на справедливое судебное разби-
рательство, и нарушение прав, предусмотренных статьями 21 и
22 Конституции РФ (охрана достоинства личности, право на
свободу и личную неприкосновенность), и др.

В 2001 г. граждане стали активнее обращаться за помощью к
Уполномоченному по правам человека в РФ, что, в частности,
свидетельствует о возросшей информированности населения о
деятельности этого конституционного института внесудебной
защиты прав человека, о совершенствовании форм и методов его
работы.

В течение 2001 г. Уполномоченному поступило свыше 30 тыс.
жалоб и обращений граждан о нарушениях их прав и свобод в ре-

' Лимонова Н.А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвиже-
ния, выбор места пребывания и жительства. Учебное пособие. — М., 2001. С. 81.

Внутригосударственная защита прав и свобод

зультате решений или действий (бездействия) государственных
органов, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных служащих'.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федера-
ции 0.0. Миронов отметил, что больше всего его беспокоит по-
ложение дел с нарушениями прав человека со стороны правоох-
ранительных органов. Только в январе-феврале 2003 г. в адрес
Уполномоченного поступило 203 обращения граждан с жалоба-
ми на действия сотрудников правоохранительных органов.
0.0. Миронов подчеркнул, что «общая картина, которая созда-
ется в результате анализа этих документов, по-прежнему доволь-
но безрадостна — россияне не знают своих прав, общественные
организации толком их не отстаивают, а прокуратура часто и
вовсе потворствует превышению отдельными представителями
правоохранительных органов их полномочий. В результате люди
порой доходят до отчаяния, у них создается представление о го-
сударстве как о враждебной силе, бездушной репрессивной ма-
шине, способной раздавить человека, уничтожить его достоин-
ство. Это горько сознавать, но это так»².

Основная причина большинства проблем, существующих в
сфере реализации прав человека, заключается в неспособности
государства в полной мере гарантировать на практике своим
гражданам те права, которые оно формально провозглашает.

В настоящее время институт Уполномоченного по правам че-
ловека функционирует в республиках Башкортостан, Татарстан,
в Астраханской, Волгоградской, Саратовской, Свердловской,
Смоленской, Ленинградской областях, а также в городе Санкт-
Петербурге. В Архангельске, Красноярском крае, Приморском
крае, Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном ок-
руге, Республике Саха (Якутия), Амурской области приняты за-
коны об Уполномоченном по правам человека. В остальных
субъектах законы о деятельности Уполномоченного по правам
человека находятся на различных стадиях разработки.

' Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской
Федерации в 2001 году// Российская газета. 2002. 22 июня. С. 12.
² Олег Миронов: «Свобода и достоинство должны стоять во главе угла»//
Российская газета. 2002. 28 марта.

Административно-правовые и иные механизмы защиты прав и свобод

Уполномоченный по правам человека в Российской Федера-
ции 0.0. Миронов подчеркнул, что в деятельности Уполномо-
ченных на местах имеются недостатки, но в целом немало поло-
жительного. «... Если бы институт Уполномоченного был создан
во всех субъектах Федерации, то это была бы определенная сис-
тема, хотя по закону Федеральный Уполномоченный и Уполно-
моченный в субъекте Федерации не подчинены друг другу». Как
считает 0.0. Миронов, это пробел в законодательстве, и время
подскажет, как правильно строить отношения'.

Одним из недостатков ныне действующего Федерального
конституционного закона «Об Уполномоченном по правам че-
ловека в Российской Федерации» является отсутствие в нем
норм, отражающих вопросы образования специализированных
уполномоченных (по правам ребенка, по правам женщин и др.)

Большую помощь гражданам в подготовке обращений к Упол-
номоченному по правам человека по поводу нарушений их прав
и свобод оказывают адвокаты, поскольку юридически грамот-
ное изложение сути дела дает возможность получить эффектив-
ную помощь со стороны Уполномоченного.

Дата добавления: 2015-05-31