Лекция 10

Полномочия Президента Российской Федерации

Компетенция Президента Российской Федерации представляет собой совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией Российской Федера­ции.

Компетенция Президента реализуется в рамках предметов исключи­тельного федерального ведения (ст. 71 Конституции), а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Поскольку Президент наделен обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны. Они закреплены в основном в ст. 83—90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.

Президент РФ обладает важными полномочиями в различных сфе­рах государственной жизни. В зависимости от правовой специфики полномочия Президента РФ по Конституции РФ можно классифицировать и свести к следующим группам.

Первая группа полномочий Президента РФ - его права и обязан­ности, связанные с деятельностью парламента РФ - Федерального Собрания, его палат. В соответствии с Конституцией РФ он:

- назначает выборы Государственной Думы (п. "а", ст.84);

- может распустить Государственную Думу в случаях, предусмотренных Конституцией РФ(п. "б" ст.84). Это полномочие Президента РФ является по-своему исключительным и предоставлено ему как средство поиска выхода из некоторых политических тупиков, в кото­рые может зайти государственная жизнь;1

- вносить законопроекты в Государственную Думу (п. “г” ст.84). Для определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента от 13 апреля 1996 г. утверждено «Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (с изменениями и дополнениями, внесенными Указами Президента)1

В названном Положении определены: задачи Администрации Президента, ее структурных подразделений, задачи полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания по разработке проектов законов, предполагаемых Президентом к внесению в Государственную Думу, по представлению законопроектов на заседаниях палат; по обоснованию позиции Президента при отклонении им федеральных законов; по обоснованию кандидатур, вносимых Президентом на соответствующие, предусмотренные Конституцией должности, и пр.;

- подписывает и обнародует федеральные законы (п. “д” ст. 84)

При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции и нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996г1 по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Президент как гарант Конституции вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения установленного порядка его принятия, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. В таком случае федеральный закон не может считаться принятым, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением в смысле ч. З ст. 107 Конституции. По данному основанию Президент возвращал в палаты ряд актов;

- обращается к Федеральному Собранию о ежегодным посланием о положении в стране, об основных напровлениях внешней и внутренней политики государства (п. "е" ст.84). Следует отметить, что это традиционная и для развитых зарубежных государств форма взаимоот­ношения президента с парламентом, дающая возможность воздействия •со стороны президента на политическую линию парламента и опреде­ление общего пути движения страны. Ввиду своего значения такие послания приобретают большое политический резонанс и имеют широкое практическое воплощение.

Ежегодные послания Президента Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, делают их достоянием народа, депутатов, партий, общественности. Это позволяет в случае необходимости корректировать политику Президента с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.

Ежегодные президентские послания, во-первых, определяют законодательные инициативы президентской власти и Правительства РФ, по существу являются формой руководства их законопроектной работой; во-вторых, рекомендуют направление и содержание законо­дательной деятельности парламента; в-третьих, формулируют основные на­правления законотворческой политики Президента РФ и Правительства РФ, объявляют главные их законодательные приоритеты; в-четвертых, дают оценку итогам законотворчества, законодательной работы парламента, ис­полнению законодательных установок предыдущих посланий, законопроектной работе исполнительной власти; в-пятых, направлены на координацию законопроектной деятельности всех государственных структур.

В условиях разделения властей, послания Президента РФ выступают в сущности со стороны президентской власти главным средством определения стратегии законотворчества, исходя из основных направлений политики го­сударства; важнейшей формой координации законотворческой деятельности, воздействия на её планирование1.

- представляет Государственной Думе кандидатуру для назначе­ния на должность Председателя Центрального банка РФ, а также ста­вит перед ней вопрос об освобождении Председателя Центрального банка РФ (п."г" ст.83). Конструктивному взаимодействию Президента РФ с палатами Федерального Собрания призван содействовать полно­мочный представитель от главы государства в Совете Федерации и в Государственной Думе2.

Вторая группа полномочий главы государства - его права и обязанности, связанные с деятельностью Правительства РФ. Он впра­ве:

- назначать с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (п."а" ст.83). Как видно, указанное правило ставится в серьезную зависимость от решения Государственной Думы. Данное положение, вполне объяснимо, поскольку фигура Председателя Правительства РФ, исходя из его конституционных полномочий, явля­ется одной из ключевых, если не центральной после самого Президента РФ;

- председательствовать на заседании Правительства РФ (п."б" ст.83);

- принимать решение об отставке Правительства РФ (п."в'' ст.83). Следует подчеркнуть, что Конституция не требует от Прези­дента указания мотивов принятия решения об отставке Правительст­ва. Можно предположить, что на практике такое решение может быть вызвано политическими соображениями Президента, его неудовлетво­ренностью профессиональной деятельностью Правительства, необходи­мостью широких персональных изменений в составе Правительства и пр. Понятно, что, если Президент решает отправить Правительство в отставку, он будет должен вновь назначить Председателя Правитель­ства, получив на это согласие Государственной Думы;

- утверждать предложения Председателя Правительства РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112);

- по предложению Председателя Правительства РФ назначать и освобождать от должности заместителей Председателя Правительства РФ федеральных министров (п."д" ст 83). Именно Председателю Пра­вительства придется тесно и повседневно работать со своими замес­тителями и министрами, и, естественно, его право - предлагать включить в Правительство либо исключить из него определенных лиц. Такая норма обеспечивает главе Правительства относительную самос­тоятельность в подборе кандидатов членов Правительства и формиро­вании его состава, сохраняя за Президентом принятие окончательно­го решения по этим кандидатурам (ч. 2 ст.112);

- отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и ука­зам Президента РФ (ч.З ст.115). В целях обеспечения реализации конституционных полномочий Президента РФ и Правительства РФ до принятия соответствующих нормативных правовых актов Президент РФ издал Указ от 10 июня 1994 года N 1185 "Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ"1.

Конституция РФ 1993 г.. федеральное законодательство, в том числе и Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» не содержит точной, всеобъемлющей формулы характеризующей взаимодействие Президента РФ с Правительством РФ, его влияние на правительственную деятельность в целом, на осуществление исполнительной власти. Не используются термин «руководство» «подчинение», «подотчетность». Однако в этом законе прямо говорится о руководстве Президентом РФ деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих определенными во­просами государственной жизни, в основном административно-политической сферой. При этом его решения в этой области, несомненно, обладают более высокой юридической силой чем правительственные. Эти органы прямо подчинены главе государства, и совершенно очевидно, что он вправе руково­дить и деятельностью Правительства в этой области2.

Третья группа - полномочий Президента РФ затрагивает дея­тельность судебной власти, прокуратуры. Президент РФ имеет право:

- представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высше­го Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального Прокурора РФ (п."е" ст.83).Эта позиция исходит из необходимости соблюдения принципа разделения властей и обеспечивает некоторую равноудаленность судебных органов от Президента и от парламента. Такой поря­док формирования состава федеральных судебных органов является привычным для международной практики.

- назначать судей других федеральных судов (п."е" ст.83). Согласно ч.2 ст.128 Конституции РФ, судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом.

- Президент назначает также своего полномочного представителя в Конституционном Суде Российской Федерации, Положение о котором утверждено Указом от 31 декабря 1996г1.

В четвертую группу полномочий входят права и обязанности Президента РФ в области обороны и безопасности РФ. В этой области.Президент РФ:

- является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ч.1 ст.87). В этом качестве он определяет место Вооруженных Сил России в защите суверенитета и территориальной целостности страны, пресечении вооруженных конфликтов, выполнении международ­ных военных обязательств, обеспечении военными средствами некото­рых других жизненно важных интересов России.

- утверждает военную доктрину Российской Федерации (п."з" ст.83). Президент определяет основные направления строительства Вооруженных Сил и их реформирования. Военная доктрина вырабатыва­ется многими министерствами, ведомствами, управлениями и органи­зациями и должна быть рассмотрена на заседании Совета Безопаснос­ти РФ. В соответствии с Конституцией Президент РФ утвердил военную доктрину Указом от 21 апреля 2000года2 Доктрина носит оборонительный характер. В её положениях сочетаются идеи последовательной приверженности миру и защиты национальных интересов. Военная доктрина состоит из трёх разделов, которые закрепляют военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы;

- назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (п."л" ст.83).

- формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ (п."ж" ст.83), правовое положение которого определяется Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О безопасности»1 и Указ Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 949 «Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации»2.

Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности.

Аппарат Совета Безопасности является самостоятельным подразделением Администрации Президента и имеет статус главного управления Президента;

- вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях во­енное положение в случае агрессии против России с незамедлитель­ным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч.2 ст.87). В случае агрессии против РФ или в случае непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе - па­латам Федерального Собрания. Какие-либо иные основания введения военного положения, кроме агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, федеральным законодательством предусмотрены быть не могут. Это вытекает из Конституции (ч.З ст.87), где установлено, что режим (именно режим, а не основания введения) военного положения определяются федеральным конституционным законом.1

- вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с федеральным конституционным законом2 чрезвычайное положение с.незамед­лительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст.88).

В качестве примера практического использования своих полно­мочий Президентом РФ по введению чрезвычайного положения назовем его Указ от 31 января 1994 г. "О продлении чрезвычайного положе­ния на территории Моздокского района, Пригородного района и при­легающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики". Этот Указ, в частности, устанавливал ограничения определенных прав и свобод в рамках регламентируемого им режима чрезвычайного положения.

Более подробно полномочия Президента РФ в области обороны закреплены в Федеральном законе от 31 мая 1996 г. «Об обороне»3.

В пятую группу можно отнести права и свободы Президента РФ в области внешней политики и международных отношений:

- осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерацией (п."а" ст.86). В целях совершенствования структуры Администрации Президента РФ и обеспечения его конституционных полномочий в сфере внешнеполитической деятельности, образовано Управление Президента РФ по внешней политике1;

- ведет переговоры и подписывает международные договоры (п."б" ст.86). Напоминая о том, что Российская Федерация является правопреемником участия СССР в Венской конвенции о праве междуна­родных договоров 1969^ года, укажем, что в соответствии с этой конвенцией Президент РФ как лицо высокого ранга имеет право на такие переговоры и подписание договоров в силу своей должности и в подтверждение соответствующих полномочий перед другими странами или внутри страны не нуждается;

- принимает верительные и отзывные грамоты, аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п."г" ст.86). Верительные грамоты удостоверяют, что данное лицо.назначено полномочным представителем иностранного государства, а отзывные грамоты преп­ровождаются в связи о окончанием миссии полномочного представите­ля и его отзывом из страны;

-подписывает ратификационные грамоты (п."в" ст.86). Ратификационная грамота как документ, подтверждающий выполнение внутри­государственных процедур, необходимых для принятия договора данным государством, подлежит обмену на соответствующие документы другого или других участников международного договора либо сдается на хранение депозитарию (хранителю) многостороннего междуна­родного договора;

- назначает и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях (п."м" ст.83). Для координации позиции Президента РФ и парламента России в этом вопросе Конституция предусматривает, что указанные назна­чения и отзывы производятся Президентом после консультации с со­ответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собра­ния. В настоящее время к таким комитетам Совета Федерации можно отнести Комитет по делам Содружества Независимых Государств и Ко­митет по международным делам, в Государственной Думе - Комитет по международным делам, Комитет по делам Содружества Независимых го­сударств и связями с соотечественниками, а также Комитет по воп­росам геополитики.'

В шестую группу полномочий входит ряд вопросов, связанных с правовым положением личности, с награждением, с присвоением званий. Президент РФ:

- решает вопросы гражданства РФ и предоставления политичес­кого убежища (п."а" ст.89). При этом он действует в рамках тех полномочий, которые, закреплены в самой Конституции РФ. (ч.1 ст.6, ч.З ст.6, ч.1 ст.61, ст.63);

-награждает государственными наградами РФ, присваивает по­четные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания (п."б" ст.89). В связи с этими конституционными полномочиями Пре­зидента РФ отметим, что 2 марта 1994 г. им был издан Указ "О го­сударственных наградах РФ";

- осуществляет помилование (п."в" ст.89). Это исключительное право Президента, которое состоит в смягчении наказания или в ос­вобождении от наказания лиц, обратившимся к Президенту с таким ходатайством, в отношении которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу.

Акт помилования является, индивидуально определенным и каса­ется конкретного лица или лиц. Он не может применяться не персонифицировано, без указания фамилий лиц, в отношении которых при­меняется помилование. На практике помилование применяется Прези­дентом после тщательного рассмотрения соответствующего ходатайс­тва - специальной комиссией при Президенте, рекомендации' которой Президент учитывает. При этом речь идет не только о лицах, кото­рые были приговорены к смертной казни, но и тех, судебные приго­воры которым предусматривают другие виды наказания.

Президент РФ имеет и некоторые другие полномочия:

-назначает референдум (п. "в" ст.84);

- формирует администрацию Президента РФ (п."и" ст.83). Зада­ча президентской Администрации заключается в том, чтобы надлежа­щим образом обеспечивать конституционные функции Президента как главы государства. Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в «Положении об Администрации Президента Российской Федерации», утвержденном Указом от 2 октября 1996 г. с изменениями и дополнениями1.

Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.

Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент издал указ от 13 мая 2000 г. № 849 о преобразовании института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах1;

- вносит предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст.134);

-направляет в Конституционный Суд РФ запросы о конституционности различных нормативных правовых актов (ч.2 ст.125);

- обращается в Конституционный Суд РФ по вопросам толкования Конституции РФ (ч.5 от.125).

Президент РФ обладает полномочиями по использованию согласи­тельных процедур для разрешения разногласий между органами госу­дарственной власти (ч.1 ст.85 Конституции РФ).

Осуществляя свои полномочия, Президент РФ (в соответствии с ст.90 Конституции РФ) издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и, обязательны для исполнения на всей территории РФ.

Президент Российской Федерации в иерархии исполнительных органов государственной власти занимает более высокое положение, чем Правительство Российской Федерации. Поэтому принимаемые им акты должны иметь иерархический приоритет перед актами, принимаемыми Правительством РФ. Конституция Российской Федерации прямо не определяет круг вопросов, по которым "Президент может издавать указы (за исключением издания указов о введении военного или чрезвычайного положения), а по которым - распоряжения. В настоящее время решению этой проблемы посвя­щено распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993г. 85-рп1. В соответствии с ним акты Президента нормативного характера, а также акты о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о граж­данстве, предоставлении политического убежища, награждении госу­дарственными наградами, присвоении специальных и почетных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента.

Решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента не должны быть нормативными. Однако на практике отдель­ные распоряжения Президента все-таки имеют нормативный характер, например, распоряжение от 6 июля 1997 г. № 276-рп, которым утверждены Правила учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных, органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Администрации Президента Российской Федерации

В.О. Лучин и А.В. Мазуров считают, что указы Президента обладают большей юридической силой, чем его распоряжения. Возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов. Указы Президента могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот2.

Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации. Порядок этого опубликования определяется Указом Президента от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями)1.

3.Досрочное прекращение полномочий Президента Российской Федерации.

Прекращение исполнения Президентом РФ своих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принесена присяга вновь избранным Президентом.

В последнее время привлекают пристальное внимание теоретические и практические вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Президента РФ. В ч.2 ст. 92 Конституции говорится: «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности».

Эта норма содержит исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся основой для досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации. Если одно из указанных обстоятельств наступает, это означает, что Президент уже не может вернуться к исполнению полномочий в период текущей легислатуры, т.е. до выборов нового Президента.

Такой вывод вытекает не только из анализа самих оснований досрочного прекращения полномочий, но и из упоминания в тексте ч.2 ст.92 о том, что выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее 3 месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

В российском законодательстве не содержится конкретного регулирования всех условий досрочного прекращения президентских полномочий (исключение составляет лишь регулирование процедуры отрешения от должности, да и то только в регламентах обеих палат Федерального Собрания). Поэтому на практике могут возникнуть вопросы.

1.Отставка.

Определяя в соответствии с общепринятой конституционной практикой отставку как основание прекращения президентских полномочий, российская Конституция тем самым предоставляет Президенту РФ право выхода в отставку до истечения срока его полномочий. Это право не обусловливается в Конституции какими – либо требованиями. В частности, не указывается, что заявление об отставке должно делаться какому – либо органу или тем более приниматься им, не предписываются иные элементы процедуры отставки и т.п.

Итак, что следует считать отставкой? Конституция имеет в виду добровольное сложение Президентом Российской Федерации всех полномочий. Такой вывод вытекает из того, что нет конституционной нормы, которая бы предусматривала иные основания и формы отставки, помимо инициативы самого Президента. Не случайно, кстати, принудительная отставка называется по-другому – отрешение от должности.

В современной российской конституционной практике предпринимались попытки досрочно прекратить президентские полномочия Б.Н.Ельцина по всем предусмотренным данной статьей основаниям. Но только по одному из них эти полномочия были действительно прекращены. Речь идет о добровольной отставке Б.Н.Ельцина 31 декабря 1999 г. Основание, которое Президент назвал в своем заявлении о сложении полномочий, вряд ли можно признать соответствующим общему духу Конституции Российской Федерации. Напомним, что Б.Н.Ельцин таким основанием назвал необходимость «освободить дорогу новому поколению политиков». Формально Конституции это не противоречило, но в то же время находилось не в русле укрепления цивилизованной политической системы. Ведь одно дело, когда отставка по такому основанию происходит в условиях отсутствия четкого и безусловного ограничения срока полномочий главы государства, отсутствия открытой и легальной политической конкуренции. Совсем другое дело, когда по такому основанию происходит отставка в условиях известного срока новых президентских выборов, причем выборов, до которых остается всего полгода. В данном случае отставка Президента стала способом обеспечения выборных преимуществ вполне определенному претенденту на президентский пост – действующему Председателю Правительства Российской Федерации. Вот почему с точки зрения долгосрочных интересов развития демократии в России это отставка не может считаться положительным фактором. Гораздо больше таким интересам отвечала бы передача полномочий новому Президенту страны в установленные конституционные сроки при обеспечении действующим главой государства равных стартовых условий всем кандидатам1.

2.Стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия.

В Конституции РФ также не конкретизируются критерии и порядок определения стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, которая является еще одним основанием досрочного прекращения президентских прерогатив. В текущем законодательстве также критерии для этого не выработаны, да их и вряд ли можно выработать, если учесть, что медицинские причины могут быть самыми разными и все их предусмотреть невозможно. Иллюстрацией этого служит болезнь Б.Н. Ельцина, о которой было публично заявлено в начале осени 1996 года. В принципе, если бы не было согласия Президента Российской Федерации на операцию (которая успешно прошла 5 ноября 1996 г.), это не означало бы, что в данном случае должна была быть применена норма о стойкой неспособности осуществлять полномочия. Полномочия могли бы осуществляться, но с меньшей интенсивностью. Однако интенсивность деятельности не является конституционно установленной частью статуса Президента и тому не может служить правовым основанием для досрочного прекращения его полномочий.

В то же время отсутствие законодательно установленных организационных форм удостоверения факта стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия действительно может создать политическую проблему.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 года «По делу о толковании статьи 92 Конституции РФ» указал, что такая процедура должна устанавливаться федеральным законом. Речь здесь идет не о кратковременном заболевании, а о расстройстве функций организма, носящем постоянный, необратимый характер, ведущем к фактической невозможности для Президента принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий. Суд подчеркнул, что порядок досрочного прекращения полномочий по состоянию здоровья должен исключать возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента РФ; при определении такого порядка надлежит соблюдать принцип баланса и взаимодействия всех ветвей власти1.

3. Отрешение от должности.

Впервые институт отрешения от должности Президента государства (импичмента) был установлен Конституцией США, затем он был предусмотрен конституциями многих стран мира.

Отказ от принципа политической ответственности главы государства, а также вывод его из системы одностороннего контроля со стороны парламента присущ не одной России. Новая концепция полномочий Президента как главы государства снимает вопрос о его подчиненности и односторонней подконтрольности парламенту. Во многих государствах, имеющих сильного президента, отсутствует и государственно-правовая (политическая) ответственность Президента за качество осуществляемого им управления страной. Ни законодательство США, ни законодательство Франции не предусматривают освобождение Президента от должности за плохое управление. Процедура импичмента (отрешения от должности) применяется лишь в случаях государственной измены и совершения иного тяжкого преступления. Такого рода подход применен в Конституции России. И это не лишено смысла, поскольку критерии качества управления страной весьма относительны, субъективны, зависят от политических пристрастий и т.д. Иное решение этого вопроса в законодательстве может стать причиной политических и иных конфликтов.

Режим неответственности главы государства и ряда других высших должностных лиц за действия, совершенные ими в период исполнения своих полномочий, существует в ряде зарубежных государств. Эти должностные лица не могут подвергаться уголовной, административной и гражданской ответственности за правонарушения. Так, Президент Французской Республики в силу Конституции несет ответственность за свои действия лишь в случае совершения им государственной измены. Аналогичным образом решает эти вопросы Конституция Итальянской Республики. Президент США пользуется иммунитетом от гражданской и уголовной ответственности в силу решения Верховного Суда США1.

Статья 91 Конституции РФ не приводит перечень случаев освобождения Президента РФ от ответственности, ничего не говорит о процессуальной стороне решения вопросов неприкосновенности.

Президент РФ нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности, подвергнуть мерам взыскания за административные правонарушения, задержать, арестовать, принудительно доставить для составления протокола или дачи свидетельских показаний, подвергнуть обыску, досмотру, иным мерам принудительного характера. Неприкосновенность Президента не ограничивается личной неприкосновенностью. Она распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы, вещи1.

Неприкосновенность Президента РФ выступает как правовая гарантия его деятельности на посту главы государства. Эта гарантия выходит за рамки общих принципов неприкосновенности личности, установленных Конституцией РФ, носит публично-правовой характер и призвана обеспечить повышенную охрану личности Президента в силу осуществляемых им государственных функций2.

Неприкосновенность Президента РФ не означает, однако, отсутствия его политической ответственности. Он может быть отрешен от должности согласно ст.93 Конституции РФ.

Разрабатывая, проект Конституции 1993 г., ее авторы, очевидно, использовали опыт конституционного законодательства зарубежных государств. Однако если мы обратимся к Основному закону ФРГ, то увидим, что в официальной присяге президент клянется блюсти и защищать Основной закон и законы федерации (ст.56) и что в соответствии с ч. 2 ст. 61 умышленное нарушение президентом Основного закона или другого федерального закона лишает президента должности1.

Президент Италии приносит присягу на верность республике и о соблюдении конституции (ст. 91 Конституции Италии) и несет ответственность (ст. 90) за посягательство на конституцию.

Наконец, основанием отстранения президента США от должности является осуждение его в порядке импичмента не только в измене, взяточничестве или других тяжелых преступлениях, но и в проступках (ст. 2 разд. 4)2.

Основаниями отрешения от должности является совершение Президентом РФ государственной измены или иного тяжкого преступления.

Эти основания отличаются от тех, которые были изложены в ст. 121 Конституции РСФСР 1978 г. в редакции Закона РФ от 24 мая 1991 г3. До принятия Конституции 1993 года определялось, что Президент мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РФ, законов РФ, а также данной им присяги. Подобные основания согласовывались с присягой президента, в которой он клялся «соблюдать Конституцию РФ и законы РФ.

Конституция Российской Федерации лишь на первый взгляд формулирует в общей форме основания для выдвижения обвинений против Президента. На самом деле она исчерпывающе называет преступления, за совершение хотя бы одного из которых может последовать возбуждение процедуры отрешения от должности. Дело в том, что как в УК РСФСР 1960 г., так и в УК РСФСР, введенном в действие с 1 января 1997 г., виды преступлений делятся на категории. Таким образом, практическое применение ст 93 Конституции Российской Федерации предполагается в тесной увязке с УК, содержащим в Общей части исчерпывающий перечень соответствующих категорий преступлений.

Порядок отрешения от должности Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ и регламентами Государственной Думы и Совета Федерации включает следующие стадии.

Первая стадия состоит в выдвижении Государственной Думой обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ, а также обоснование его причастности к этому преступлению.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой на рассмотрение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд для дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления.

Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10 – 12 членов. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются по представлению фракций и депутатских групп общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании. Состав комиссии формируется с учетом равного представительства фракции и депутатских групп.

Специальная комиссия проверяет фактическую обоснованность обвинения против Президента, соблюдения кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом Государственной Думы.

Комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Комиссия большинством голосов ее членов принимает заключение о наличии фактических оснований (реальность событий), положенных в основу предложения о выдвижении обвинения и соблюдении процедуры для выдвижения обвинения.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. На этом заседании:

1) выступает уполномоченный группой с докладом о предложении о выдвижении обвинения;

2) делает доклад председатель специальной комиссии;

3) заслушивается заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления;

4) в обсуждении принимают участие депутаты, приглашенные эксперты и другие лица, оценки и показания которых имеют существенное значение, полномочный представитель Президента РФ.

По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа ее депутатов принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в 5-ти дневный срок направляется в Совет Федерации.

Если предложение о выдвижении обвинения против Президента не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа, Государственная Дума принимает постановление об отказе о выдвижении обвинения против Президента, которое является окончательным и подлежит дальнейшему опубликованию. Постановление направляется за подписью Председателя Государственной Думы в Совет Федерации, а также Президенту РФ.

Вторая стадия состоит в принятии Советом Федерации решения об отрешении Президента РФ от должности.

Конституционный Суд РФ по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В соответствии со ст.108-110 Федерального конституционного закона от 21 июня 1994 года «О Конституционном Суде РФ»1, такой запрос считается допустимым, если обвинение выдвинуто Государственной думой и имеет заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков соответствующего преступления.

Данный запрос из Совета Федерации в Конституционный Суд РФ направляется не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. К запросу прилагается текст решения Государственной Думы о выдвижении обвинения, протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании Государственной Думы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также текст заключения Верховного Суда РФ.

Заключение должно быть дано Конституционным Судом РФ не позднее 10 дней после регистрации запроса.

Если Конституционный Суд РФ даст заключение о том, что порядок выдвижения обвинения соблюден, то для того, чтобы Президент РФ был отрешен от должности необходимо за это решение проголосовать 2/3 членам Совета Федерации от его общего состава.

В случае же принятия Конституционным Судом РФ решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления предусмотренного Конституцией РФ, рассмотрение обвинения прекращается.

В ч.3 ст.93 Конституции РФ специально оговаривается срок, в течение которого Совет Федерации должен принять решение об отрешении Президента от должности. Это решение должно быть принято не позднее чем в 3-х месячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения. И если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение будет считаться отклоненным.

Такова процедура отрешения Президента от должности, которая выражает особенности его конституционной ответственности.

Конституция РФ, как и основные законы других стран, регулирует только отрешение Президента РФ от должности. После отрешения от должности он может нести ответственность, если совершил преступление по нормам уголовного законодательства как обычное лицо.

Часть 3 ст.92 Конституции РФ предусматривается порядок временного исполнения президентских обязанностей. Установлено, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии исполнять свои обязанности, их временно берет на себя Председатель Правительства РФ. Однако, исполняющий обязанности главы государства не наделен правом осуществлять некоторые президентские полномочия, а именно: назначать референдум; распускать Государственную Думу; вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

В своем постановлении от 6 июля 1999 г. № 10-П1 Конституционный Суд Российской Федерации официально расширил толкование ч.3 ст.92. Он установил, что временное исполнение президентских обязанностей означает как их исполнение в течении трех месяцев до выборов нового Президента (по основаниям, указанным в ч.2 ст.92), так и на неизвестный период в случае решения самого Президента временно передать свои полномочия либо в случае, когда объективно исключено принятие Президентом решения о временном возложении обязанностей на Премьер-министра (например, при незаконной изоляции главы государства). Поэтому теперь названный спор можно считать официально завершенным.

Собственно говоря, Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин еще до такого толкования применил данную модель, когда осенью 1996 г. временно передал свои обязанности тогдашнему Председателю Правительства В.С.Черномырдину. Это происходило следующим образом. Сначала, 19 сентября 1996 г. был издан Указ № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации»1. Его значение сводилось к определению объема полномочий Председателя Правительства Российской Федерации как временно исполняющего обязанности Президента страны и процедуры юридического оформления начала и окончания периода временного исполнения обязанностей. Довольно сложная конструкция была избрана не случайно: имелось в виду, что подобная модель может быть когда-нибудь в будущем, при других политических обстоятельствах использована в качестве прецедента.

В день хирургической операции, которой подвергся Президент Российской Федерации, т.е. 5 ноября 1996 г., был принят Указ Президента № 1534, носивший характер непосредственной временной передачи президентских полномочий В.С.Черномырдину. Он так и назывался: «О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В.С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации». Им определялся не только день, но и час – 7 часов 00 минут – начала временного исполнения обязанностей главы государства. На следующий день, после выхода Б.Н.Ельцина из-под действия наркоза, 6 ноября им был подписан последний в этой серии Указ № 1535 «О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации». Это исполнение, согласно Указу, прекращалось с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г1.

Причем характерно то, что последним Указом были признаны утратившими силу Указы и от 5 ноября, и от 19 сентября 1996 г. Тем самым подчеркивалось, что речь идет о разовых документах никакой общей нормативной базы для решения данного вопроса не создается, а если в будущем что-то подобное повторится, то потребуются новые указы Президента2.

За последние десятилетия увеличилось количество государств в политических системах, которых успешно развивается институт прези­дентства. На наш взгляд это связано с тем, что у этого института существует определенное преимущество. Применительно к Российской Федерации существовали свои причины, которые во многом обусловили переход к институту президентства. В их числе как объективные, так и субъективные факторы.

С 1991 года прошло слишком мало времени, чтобы по достоинс­тву оценить президентскую власть, которая вместе с другими инсти­тутами формируется и учится на ошибках.

С учетом опыта зарубежных стран и российской действительности к преимуществам института президентства можно отнести следующие:

- глава государства несет персональную ответственность за положение дел в стране;

- Президент может принимать оперативные меры для поддержания порядка в сложных ситуациях; отвечает за безопасность страны;

обеспечивает проведение внутренней и внешней политики;

- имеет возможность координировать деятельность различных ветвей власти, обеспечивая единство государственной деятельности.

Все это и многое другое - наиболее общие и типичные достоинства президентской власти.

Однако, остается еще немало вопросов, на которые не даются исчерпывающие ответы в Российской Конституции. Например, о преде­лах неприкосновенности Президента; о механизме досрочного прекра­щения полномочий и др. Конституцией РФ не предусматривается при­нятие федерального закона "О Президенте РФ". Однако, разработка принятия такого нормативного правового акта послужило бы снятию отдельных проблем в осуществлении президентской власти в России.

Перед Российским государством стоят задачи совершенствования всей системы органов государст­венной власти. Разбалансированность государственного механизма не позволяет эффективно использовать потенциал государственной власти в решении экономических, социальных, политических проблем

Важными направлениями совершенствования государственного механизма является обеспечение более четкого взаимодействия ветвей власти, федеральных органов и органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, эффективной организации и деятельности органов исполни­тельной власти, их согласованной целеустремленной работы. В этом ответст­венная роль принадлежит Президенту РФ.

Формы и методы решения этих задач непосредственно затрагивают вопрос о полномочиях Президента РФ. В юридической литературе должно уделяться больше внимания исследованию конституционных рамок его полномочии. Должно подвергаться всестороннему анализу обширная указная деятельность Президента РФ, соотношение практики его деятельности и ее конституционные основы.

Федеральное Собрание Российской Федерации.

Вопросы:

1. Федеральное Собрание - представительный и законодательный орган Российской Федерации.

2.Совет Федерации - "верхняя" палата парламента: формирование, состав, компетенция.

3. Государственная Дума - "нижняя" палата парламента: порядок вы­боров, состав, компетенция.

4. Роспуск Государственной Думы Президентом РФ.

5. Основы статуса члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.

6. Законодательный процесс в Российской Федерации.

Дата добавления: 2015-05-31