Меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства

Перечень мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства содержится в статье 282 БК РФ, однако он не является исчерпывающим и предполагает возможным дополнение его иными мерами, предусмотренными как Бюджетным кодексом РФ, так и другими федеральными законами. С учетом направленности применяемых к нарушителям бюджетного законодательства мер, представляется возможным выделить среди них меры пресекательного характера, меры восстановительного характера и, наконец, меры ответственности.

Из числа мер, предусмотренных статьей 282 БК РФ, к мерам пресекательного характера можно отнести приостановление операций по счетам в кредитных организациях. Вместе с тем, учитывая круг лиц, признаваемых субъектами тех или иных нарушений бюджетного законодательства, применение этой меры перестает быть актуальным на данном этапе развития бюджетного законодательства. Дело в том, что получатели бюджетных средств, приостановление операций по счетам которых возможно в целях пресечения нарушений бюджетного законодательства, в настоящее время могут открывать только лицевые счета в соответствующих органах исполнительной власти (на федеральном уровне – в органах федерального казначейства).

В этих условиях становится значимым применение такой меры, как приостановление операций по лицевым счетам, открытым бюджетным учреждениям в соответствующих органах исполнительной власти (на федеральном уровне – в органах Федерального казначейства). В частности, глава 24.1 БК РФ рассматривает в качестве основания для приостановления операций по лицевым счетам бюджетных учреждений нарушение ими требований Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих порядок исполнения судебных актов, которые предусматривают обращение взысканий по денежным обязательствам таких учреждений на средства соответствующих бюджетов (статьи 242.3, 242.4 и 242.5 БК РФ). Приостановление операций по счету до устранения учреждением нарушений процедуры исполнения судебного акта стимулирует учреждение к выполнению требований Бюджетного кодекса РФ.

К мерам восстановительного характера следует отнести, прежде всего, изъятие бюджетных средств. Применение этой меры обеспечивает восстановление в соответствующем бюджете средств, подлежащих изъятию у лиц, получивших эти средства на возмездной и возвратной основе, а также у лиц, нарушивших условия их использования. Так, в соответствии со статьей 290 БК РФневозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, по истечении срока, установленного для их возврата, влечет изъятие в бесспорном порядке этих средств, а также процентов (платы) за их использование. В свою очередь, неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, влечет согласно статье 291 БК РФ изъятие в бесспорном порядке соответствующих сумм процентов (платы).

<quest5< font="">Следует, однако, напомнить, что предоставление бюджетных кредитов осуществляется в соответствии с пунктом 1 статьи 93.2 БК РФ на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством с учетом особенностей, установленных бюджетным законодательством. Это свидетельствует о том, что законодатель признает гражданско-правовую природу отношений бюджетного кредитования, поэтому изъятие в бесспорном порядке средств, полученных на возвратной и возмездной основе, также как и процентов (платы) за их использование является не чем иным, как механизмом исполнения соответствующих гражданско-правовых обязательств. Не случайно списание соответствующих сумм осуществляется в соответствии с пунктом 1 статьи 284 БК РФ руководителями федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета. </quest5<>

В отличие от этого изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению получателями, предусмотренное статьей 289 БК РФ, является публично-правовой мерой восстановительного характера. Следует заметить, что эта мера регулируется бюджетным законодательством и не может рассматриваться в качестве административного наказания, что исключает возможность распространения на нее положений Кодекса РФ об административных правонарушениях, например, в части срока давности привлечения к ответственности. Изъятие бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, обеспечивает восстановление в бюджете соответствующих сумм с возможностью их последующего направления на установленные публичным субъектом цели.

Однако применение обычной формы изъятия у нарушителя средств в сумме, соответствующей размеру средств, использованных не по целевому назначению, становится невозможным в отношении бюджетных учреждений. Поскольку все средства, которыми располагает такое учреждение, имеют строго целевое предназначение, их изъятие в целях восстановления имущественных интересов публичного субъекта приведет лишь к новому нецелевому использованию бюджетных средств. Поэтому в отношении учреждений статьей 231 БК РФпредусмотрена особая форма изъятия бюджетных средств, используемых не по целевому назначению. Она выражается в блокировке расходов, фактически приводящей к изменению (уменьшению) на сумму нецелевого использования выделенных учреждению бюджетных ассигнований.

Статья 231 БК РФ предусматривает возможность осуществления блокировки расходов, по которым выявлены факты нецелевого использования, по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета. Эта мера заключается в сокращении лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо в отказе в подтверждении принятых бюджетных обязательств. На федеральном уровне порядок такой блокировки регулируется Приказом Министерства финансов РФ от 26 декабря 2005 года №162н «Об утверждении Порядка сокращения лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации».

Сложность механизма блокировки расходов предопределена, прежде всего, необходимостью внесения соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись, поскольку распределение лимитов бюджетных обязательств между бюджетными учреждениями осуществляется в пределах лимитов, распределенных между соответствующими главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств. Наряду с этим блокировка расходов не должна становиться препятствием для надлежащего исполнения бюджетными учреждениями принятых ими в пределах утвержденных им лимитов, но еще не исполненных денежных обязательств. Поэтому Приказ Министерства финансов РФ от 26 декабря 2005 года №162-н устанавливает порядок, предполагающий применение блокировки исходя из нераспределенных главным распорядителем между распорядителями и получателями остатков лимитов бюджетных обязательств.

Вместе с тем применение режима блокировки не соответствует новым подходам к организации бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования, исходя из жесткой увязки объема выделяемых учреждениям бюджетных ассигнований с количеством и качеством оказываемых ими на основании государственного (муниципального) задания публичных услуг. Поэтому законодатель сохраняет возможность применения блокировки расходов как меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства только до 1 января 2009 года.

Важное место в системе мер принуждения восстановительного характера занимают пени, характер которых в соответствии с бюджетным законодательством различается в зависимости от оснований их применения. Прежде всего, взыскание пеней предусмотрено Бюджетным кодексом РФ за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе (статья 290 БК РФ), а также за просрочку уплаты процентов за пользование указанными средствами (статья 291 БК РФ) в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки. Признание законодателем гражданско-правовой природы отношений бюджетного кредитования позволяет рассматривать пени в этом случае в качестве законной неустойки за ненадлежащее исполнение гражданско-правовых обязательств.

<quest6< font="">Иную природу имеют пени, взыскиваемые в соответствии с бюджетным законодательством с кредитных организаций. Речь идет, прежде всего, о пенях за несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление обязательных публичных платежей в бюджетную систему в размере одной трехсотой ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки (статья 304 БК РФ). Публично-правовой характер обязанности кредитной организации по перечислению обязательных платежей в бюджетную систему предопределяет публично-правовой характер пеней как меры принуждения за ее несвоевременное исполнение. Оценка пеней, предусмотренных статьей 304 БК РФ, именно как восстановительной меры была дана в Определении Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 257-О "По жалобе Красноярского филиала закрытого акционерного общества "Коммерческий банк "Ланта-Банк" на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 1 и 2 статьи 135 и частью второй статьи 136 Налогового кодекса Российской Федерации".</quest6<>

На момент рассмотрения соответствующего вопроса в Конституционном суде РФ, взыскание с кредитных организаций пеней за нарушение сроков исполнения ими платежных поручений на перечисление в бюджетную систему РФ налоговых платежей было предусмотрено как статьями 133 и 135 НК РФ, так и статьей 304 БК РФ. Конституционный Суд РФ выразил в связи с этим позицию, в соответствии с которой статья 304 БК РФ предусматривает взыскание с банков пеней как восстановительной меры, применяемой в бесспорном порядке. В свою очередь, Налоговый кодекс РФ понимает под взимаемыми с банков пенями штрафной процент, который не может быть взыскан в бесспорном порядке в случае несогласия банка с налоговыми органами. Позднее с учетом позиции Конституционного Суда РФ в Налоговый кодекс РФ были внесены соответствующие изменения, согласно которым налоговые санкции, применяемые к кредитным организациям стали именоваться штрафами.

Что касается применения собственно мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства, то в этой части Бюджетный кодекс РФ, главным образом, содержит отсылки к Кодексу РФ об административных положениях и к Уголовному кодексу РФ. Из числа предусмотренных статьей 282 БК РФ мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства к мерам ответственности следует отнести предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, которое может быть вынесено в отношении руководителей государственных органов, органов местного самоуправления, а также руководителей получателей средств бюджета. Представляется, что по своей правовой природе эта мера могла бы быть причислена к мерам административной ответственности. Вместе с тем она формально юридически не признана законодателем административным наказанием, а ее применение осуществляется в соответствии с положениями бюджетного законодательства. Это дает основания отдельным специалистам настаивать на отнесении такого предупреждения к мерам финансово-правовой ответственности. (См.: Другова Ю. В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства./ Журнал российского права, 2003, №3)

<quest8< font="">Административная ответственность</quest8<> за нарушение бюджетного законодательства предусмотрена статьями 15.14 – 15.16 КоАП РФ и наступает за нецелевое использование бюджетных средств, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также за нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами. Причем субъектами соответствующих административных правонарушений признаются как юридические лица – получатели бюджетных средств, так и их должностные лица. Однако возникают сомнения относительно обоснованности распространения административной ответственности в виде штрафов за нецелевое использование бюджетных средств в том числе и на бюджетные учреждения, поскольку в условиях уточнения статуса таких учреждений в рамках реформирования бюджетного процесса обременения по уплате административных штрафов за допущенное нарушение фактически будут наступать для соответствующего публично-правового образования.

Особое внимание необходимо обратить на проблему, вызванную установлением Российской Федерацией в статьях 15.14 – 15.16 КоАП РФ ответственности за нарушения, связанные с использованием средств бюджетов любого из уровней бюджетной системы РФ, в то время как финансовый контроль, в рамках которого выявляются такие нарушения, осуществляются органами государственной власти соответствующего уровня и местного самоуправления самостоятельно. Сложилась ситуация фактически блокирующая применение административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства к получателям средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления, выявляющие соответствующие нарушения, не признаются участниками производства по делам о правонарушениях, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РФ.

Вопрос о конституционности норм Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающих централизацию полномочий по применению мер административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, явился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который выразил по нему правовую позицию в Определении Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. N 137-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Конституционный Суд РФ указал, что субъекты РФ не лишены статьями 15.14, 15.15, 15.16 КоАП РФ полномочий по установлению административной ответственности, в том числе в определенных сферах финансового регулирования. КоАП РФ закрепил принцип, в соответствии с которым наделение юрисдикционными полномочиями органов исполнительной власти находится в прямой зависимости от того, законом какого уровня определены материальные нормы об ответственности за административные правонарушения.

Таким образом, субъект РФ может установить, какой из его органов исполнительной власти также вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15, и 15.16 КоАП РФ, при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта РФ. В качестве примера реализации этого подхода можно привести статью 8.1 Областного закона Ленинградской области от 2 июля 2003 г.№47-оз «Об административных правонарушениях», предусмотревшей ответственность за нецелевое использование средств областного бюджета.

В целом рассмотрение системы мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства не позволяет, на наш взгляд, выявить среди них такие меры ответственности, которые могли бы претендовать на признание их выражением особого вида финансово-правовой (или бюджетно-правовой) ответственности. Однако в теории финансового права существуют и иные позиции на этот счет. Рядом авторов обосновывается вывод о существовании самостоятельной финансово-правовой ответственности (включая бюджетно-правовую ответственность). (См., например: Батыров С. Е. Финансово-правовая ответственность: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2003; Архипенко Т. В. Макаров А. В. Соотношение административной и бюджетной ответственности / Финансовое право, 2004, №2;Крохина Ю. А. Теоретические основы финансово-правовой ответственности./ Журнал российского права, 2004, №3. С.87-95) По мнению других, говорить о самостоятельности бюджетно-правовой ответственности пока рано, но существуют предпосылки для формирования этого правового института. (Маркелов Ф. В. Проблемы формирования института бюджетно-правовой ответственности./ Право и государство: теория и практика, 2006, №2. С.95-104) Существует также позиция, в соответствии с которой ответственность за нарушение бюджетного законодательства «принимает абстрактный характер», позволяя вести речь «о какой-то особой финансово-дисциплинарной ответственности» (Конюхова Т. В. Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства./ Законодательство и экономика, 2003, №2) Все это свидетельствует о незавершенности дискуссий по проблемам правового регулирования мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Дата добавления: 2015-05-31