Понятие и принципы межбюджетных отношений

Тема 11. Межбюджетные отношения

Согласно статье 6 БК РФ межбюджетные отношения представляют собой взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Данное определение охватывает чрезвычайно широкий круг общественных отношений – практически все бюджетные отношения, в то время как глава 16 БК РФ, регулирующая отношения между публичными субъектами, касается только отношений, возникающих в связи с предоставлением/получением публично-правовыми образованиями межбюджетных трансфертов.

Представляется, что к межбюджетным отношениям следует относить ту часть бюджетных правоотношений, которые возникают и реализуются в связи с осуществлением вторичного перераспределения доходов бюджетов и использованием специального инструментария – межбюджетных трансфертов. Первичное распределение доходов бюджетов осуществлено в статьях 50, 56, 61, 61.1,61.2 БК РФ, содержащие нормы, закрепляющие налоговые доходы по уровням бюджетной системы РФ. В экономической литературе первичное распределение и вторичное перераспределение доходов бюджетов относят к формам бюджетного регулирования.

<quest1< font="">Содержанием межбюджетных отношений является передача денежных средств от одного бюджета другому бюджету бюджетной системы РФ. Цели, порядок и условия такой передачи определяются как в БК РФ, так и в решениях органов публичной власти, которые принимают решения о передаче средств другому бюджету.</quest1<>

<quest2< font="">Отличительной особенностью межбюджетных отношений является состав их участников - таковыми являются исключительно публичные образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, которые вступают в правовые отношения, в данном случае – бюджетные, через свои представительные (законодательные) и исполнительные органы общей компетенции, реализующие полномочия на этапе составления проектов бюджетов, его утверждения и исполнения, а также в рамках реализации контрольной функции. Для межбюджетных отношений характерно то, что на каждой стороне действует совокупность органов (представительный и исполнительный) и только их согласованные действия позволяют развиваться межбюджетному отношению.</quest2<>

В сфере межбюджетных отношений оба компетентных органа совместно и каждый в отдельности выступают от имени публичного образования и их согласованные действия определяются Бюджетным кодексом РФ и иными актами бюджетного законодательства.

Еще одной особенностью межбюджетных отношений является отсутствие равенства между сторонами отношений – вышестоящим («предоставляющего») бюджетом и нижестоящими («получающие») (например, Российская Федерация – субъект РФ или субъект РФ и городской округ). Это неравенство вытекает из свойств самой бюджетной системы (ее унитарности, иерархичности, централизации), а также из того факта, что в качестве межбюджетных трансфертов используются собственные средства «предоставляющего» бюджета, а само отношение по поводу предоставления дотаций на выравнивание, субсидий или субвенций есть не что иное, как отчуждение имущества (распоряжение собственником принадлежащими ему денежными средствами). (О свойствах бюджетной системы см.подробнее: Шевелева Н. А. Бюджетная система РФ: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. – СПб: Издательский Дом С.-Петерб.гос.ун-та, Издательский дом юридического факультета С.-Петерб.гос.ун-та, 2004, с. 5-44).

Публичный собственник предоставляемых средств («предоставляющий» бюджет), несомненно, является сильной стороной в межбюджетном отношении, стороной облеченной правомочиями; бюджет принимающий - слабой стороной, обремененной большими обязанностями. Однако неравенство сторон не носит абсолютного характера, предоставление межбюджетных трансфертов, прежде всего дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и субвенций, является не только правом, но и обязанностью вышестоящего бюджета, в «его исключительном праве» находится только определение размера, порядка, условий предоставления финансовой помощи. Представляется, что характерным свойством межбюджетного отношения является наличие у его участников – публично-правовых образований, различных статусов – статуса нижестоящего бюджета и статуса вышестоящего бюджета, соответствующих уровню бюджетной системы РФ. Иерархичность бюджетной системы привносит в это отношение элементы управления вышестоящего уровня нижестоящим. Несмотря на то, что отношение существует конкретно, например, между бюджетом субъекта РФ и индивидуальным бюджетом муниципального района, решение о предоставлении (отказе в предоставлении, объеме и др.) ему дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности принимается с учетом финансового состояния всех местных бюджетов и рассчитывается по единой методике.

Разность статусов участников межбюджетного отношения проявляется в соотношении их прав и обязанностей: у вышестоящего бюджета наблюдается сосредоточение прав: на принятие решения о предоставлении либо непредоставлении бюджетных средств; объема предоставления; условий и порядка использования; осуществления контроля за целевым использованием предоставленных бюджетных средств и др. Нижестоящий бюджет наделен обязанностями по выполнению условий предоставления дотаций, субсидий или субвенций; предоставлению отчета об использовании полученных межбюджетных трансфертов и др.

<quest3< font="">Вместе с тем, как уже отмечалось, можно отметить наличие у получающего бюджета права требования, в определенных законом случаях, предоставления ему межбюджетных трансфертов. Речь идет о случаях предоставления дотаций на выравнивание (пункт 4 статьи 131 БК РФ) или субвенций на реализацию переданных государственных полномочий (статья 133 БК РФ).</quest3<>

Нельзя не отметить также в качестве показательного момента отказ федерального законодателя от термина «финансовая помощь», который присутствовал в Бюджетном кодексе РФ с 1998 года, а в бюджетном законодательстве – с 1994 года (см. статью 44 БК РФ в редакции Федерального закона от 31 августа 1998 г. № 145-ФЗ). Переход в сфере межбюджетных отношений от оказания финансовой помощи к бюджетному выравниванию связан с осуществлением бюджетной реформы, основные параметры которой были заложены в Программе развития бюджетного федерализма в Российской федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Основными задачами, решаемыми Правительством РФ в процессе регулирования межбюджетных отношений, названы: укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и местных бюджетов и др.

Бюджетное выравнивание как способ бюджетного регулирования давно известен германской бюджетной системе и в юридической литературе именуется механизмом горизонтального межземельного выравнивания (Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России. /Под ред. Н. С. Максимовой, Н. Г. Сычева, В. Г. Ермилова. – М.: Финансы и статистика, 2003. – с.5- 26).

§ 2. Виды межбюджетных отношений</quest4<>

Межбюджетные отношения можно классифицировать по различным основаниям: по субъектам; по формам межбюджетных трансфертов; по направленности движения бюджетных средств.

По субъектам межбюджетных отношений можно выделить отношения:

1. между Российской Федерацией и субъектами РФ;

2. между субъектом РФ и поселениями;

3. между субъектом РФ и муниципальными районами;

4. между субъектом РФ и городскими округами;

5. между муниципальными районами и поселениями;

6. между Российской Федерацией и муниципальным образованием города Байконур (в соответствии с межгосударственным договором с Республикой Казахстан);

7. между Российской Федерацией и закрытыми административно-территориальными образованиями (ЗАТО).

По формам межбюджетных трансфертов можно выделить отношения по предоставлению а) дотаций на выравнивание; б) субсидий; в) субвенций.

По направленности движения бюджетных средств выделяются прямые (от вышестоящего к нижестоящему бюджету) и обратные трансферты (от нижестоящего к вышестоящему бюджету).

Межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ (статья 6 БК РФ).

<quest5< font="">Межбюджетные трансферты – это инструмент бюджетного регулирования, который позволяет достичь нескольких целей:</quest5<>

· добиться сбалансированности всех бюджетов, не прибегая к источникам финансирования дефицита бюджета;

· провести бюджетное выравнивание и таким образом обеспечить гражданам равное предоставление государственных и муниципальных услуг на всей территории РФ;

· оказать прямую финансовую поддержку тем публичным образованиям, которые в силу экономических, социальных и иных причин не могут быть обеспечены достаточными по объему налоговыми и неналоговыми доходами;

· стимулировать субъекты РФ и муниципальные образования для проведение активной хозяйственной политики на своей территории, направленной на поддержку и развитие предпринимательства и увеличение налогового потенциала, а также оптимизацию своих расходов.

<quest6< font="">Сами межбюджетные трансферты могут иметь различную форму, указывающую на их различное содержание. Следует выделить три основные формы межбюджетных трансфертов – дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности; субсидии и субвенции. Каждая форма межбюджетных трансфертов имеет особенное правовое регулирование, связанное с решением самостоятельной задачи при применении того или иного вида. Перечень форм межбюджетных трансфертов не исчерпывающий, законодатель допускает использование и иных форм межбюджетных трансфертов (статьи 132.1 и 139.1 БК РФ).</quest6<>

Дотация как вид межбюджетных трансфертов используется исключительно для осуществления бюджетного выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований при недостаточности собственных налоговых и неналоговых доходов бюджетов для решения вопросов, отнесенных к их компетенции. Дотации распадаются на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (статья 131 БК РФ); дотации на выравнивание поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 137, 138, 142, 142.1 БК РФ).

Объем, условия и порядок предоставления дотаций зависит от уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. В зависимости от данного показателя все субъекты РФ разделены на три группы: высокодотационные субъекты РФ, у которых доля средств федерального бюджета превышает 60% объема собственных доходов в течение 2 из 3 последних отчетных финансовых годов; среднедотационные субъекты, у которых доля средств федерального бюджета составляет от 20 до 60% объема собственных доходов и низкодотационные субъекты РФ, получающие из федерального бюджета средства, не превышающие 20% объема их доходов.

Субвенция предназначена для решения иной задачи – обеспечение финансирования переданных государственных полномочий (статьи 133 и 140 БК РФ).

Субсидии применяются в ситуации, когда Российская Федерация или субъект РФ участвуют в софинансировании расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам местного значения (статьи 132 и 139 БК РФ). Предоставление субсидий предусмотрено, в первую очередь для выполнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, имеющих социальную направленность, таких как предоставление гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, социальная поддержка отдельных категорий граждан.

Субсидия используется также и в тех случаях, когда денежные средства передаются из местных бюджетов в бюджет субъекта РФ (обратные субсидии) в целях осуществления горизонтального выравнивания (статья 142 БК РФ) и для финансирования решения вопросов местного значения межмуниципального характера при передаче денежных средств из бюджетов поселений в бюджет муниципального района (статья 142.3 БК РФ).

Все три названные формы межбюджетных трансфертов (дотация, субвенция и субсидия) обладают общим свойством безвозвратности и безвозмездности, различаются они по целям предоставления.

§ 3. Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

В качестве единственного условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета законодатель называет соблюдение бюджетного и налогового законодательства (пункт 1 статьи 130 БК РФ).

<quest7< font="">Кроме того, для субъектов РФ, получающих межбюджетные трансферты в форме дотаций на выравнивание и субсидий, предусмотрен целый ряд ограничений в правах. Во-первых, запрет на установление и исполнение расходных обязательств по вопросам, не отнесенным к полномочиям органов государственной власти РФ; во-вторых, недопустимость превышения установленных Федерацией нормативов расходов на оплату труда государственных служащих и содержание органов государственной власти субъектов РФ (для субъектов РФ, получающих дотации и субсидии в объеме, превышающем 20% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ). В-третьих, «высокодотационные» субъекты РФ обязаны подписать соглашения с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов; в-четвертых, организация исполнения бюджетов таких субъектов РФ значительной части возложена на органы Федерального казначейства (подпункт 2 пункта 4 статьи 130 БК РФ); в-пятых, установлена обязанность по получению положительного заключения Министерства финансов РФ о соответствии проекта бюджета субъекта РФ требованиям бюджетного законодательства; в-шестых, в отношении таких субъектов обязательна ежегодная внешняя проверка годового отчета об исполнения бюджета. К «высокодотационным» субъектам РФ относятся те регионы, доля дотаций и субсидий в бюджетах которых, превышает 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета. В 2005 году к таким субъектам относились, например, Республика Алтай. Псковская область, Камчатская область и другие субъекты РФ, перечисленные в приложении 14 к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».</quest7<>

<quest8< font="">За нарушение норм бюджетного законодательства, регулирующих условия предоставления дотаций и субсидий, возможно применение мер принуждения – приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (пункт 5 статьи 130 БК РФ) (подробнее о бюджетном принуждении см. Шевелева Н. А. Бюджетное принуждение// в Сб. Федеральное принуждение: вопросы теории и практики. - СПб: Издательский Дом С.-Петерб.гос.ун-та, Издательский дом юридического факультета С.-Петерб.гос.ун-та, 2006, с.189 - 207).</quest8<>

Необходимо отметить, что предоставление субвенций из федерального бюджета на осуществление государственных полномочий, не связано никакими условиями и не влечет никаких ограничений в полномочиях. Это объясняется тем, что возложение на субъекты РФ обязанностей федеральных органов должно сопровождаться соответствующим финансовым обеспечением, уменьшение которого по причинам, не связанным с самими переданными полномочиями, недопустимо.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются тем субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания (пункт 4 статьи 131 БК РФ). Уровень расчетной бюджетной обеспеченности конкретного субъекта РФ определяется в зависимости от уровня развития экономики, налогового потенциала и социально-экономических, географических и иных особенностей региона (пункт 6 статьи 131 БК РФ).

В федеральном бюджете дотации на выравнивание образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, объем Фонда определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ (пункт 1 статьи 131 БК РФ).

Распределение дотаций на выравнивание производится по единой методике и по процедуре, предусмотренной в пункте 8 статьи 131 БК РФ. Единая методика и установленная процедура призваны обеспечить равенство бюджетных прав субъектов РФ в соответствии состатьей 31.1 БК РФ.

Субсидии представляют собой межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения (пункт 1 статьи 132 БК РФ). Отличительным признаком субсидии является условие ее предоставления – софинансирование, т.е. дополнительное финансирование расходных обязательств субъектов РФ, относящихся к их собственным расходным обязательствам и финансируемым за счет их собственных доходов.

Предусмотренные в федеральном бюджете субсидии образуют Федеральный фонд софинансирования расходов. Федеральным законом о федеральном бюджете осуществляется и распределение субсидий в соответствии с установленными целями, условиями и критериями отбора субъектов РФ (статья 132 БК РФ). При этом условия предоставления субсидий не могут меняться в течение 3-х лет.

На 2008 год предусмотрено, в частности, выделение субсидий субъектам РФ в рамках Федеральной целевой программы «Культура России», на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и др. (приложение № 10 к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов»).

Субсидии могут предоставляться и местным бюджетам.

Субвенции - межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ в установленном порядке (пункт 1 статья 133 БК РФ).

В федеральном бюджете на 2008 год предусмотрены субвенции на реализацию таких государственных полномочий как регистрация актов гражданского состояния; осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют воинские комиссариаты; выплаты инвалидам компенсаций страховых премий по договорам обязательного медицинского страхования ответственности владельцев транспортных средств и др. (приложение № 10 к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов»).

Субвенции могут быть предоставлены и муниципальным бюджетам в случае наделения их федеральными полномочиями. Традиционно субвенции из федерального бюджета предоставлялись закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), поскольку бюджеты этих муниципалитетов нуждались в государственной поддержке, обусловленной нахождением на их территории объектов федеральной собственности, обеспечивающих безопасность государства (см. статью 46 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. №238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год»).

Совокупность субвенций образует в федеральном бюджете Федеральный фонд компенсаций. Распределение субвенций осуществляется в соответствии с утвержденными Правительством РФ методиками и закрепляется в федеральном законе о федеральном бюджете. Применению подлежат единые для соответствующего вида субвенций методики, предполагающие расчет субвенций пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных услуг, учитывающие другие показатели согласно пункту 4 статьи 133 БК РФ.

Бюджетный кодекс РФ осуществляет комплексное регулирование межбюджетных отношений, поэтому глава 16 БК РФ содержит также нормы, создающие основы правового регулирования предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ, а также предоставления межбюджетных трансфертов из муниципальных бюджетов. Это согласуется с Преамбулой Бюджетного кодекса РФ.

Дата добавления: 2015-05-31