Местное управление и самоуправление в XVIII-ХIХ в

Следующий период в развитии местного управления и самоуправления в России связан с реформами, проведёнными Петром I, Екатериной II и Александром II. Именно этапы их правления характеризуются наиболее значимыми преобразованиями.

30 января 1699 г. Петр I издает Указы: 1) об учреждении Бурмистрской палаты и 2) об учреждении по городам земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми и волостными промышленниками, и для управления казёнными с них сборами и земскими повинностями, и об исключении их из ведомства воевод. Согласно этим нормативным правовым актам в Москве учреждалась Бурмистрская палата, а в других городах России – земские избы. Эти органы не подчинялись воеводам и приказам. Бурмистрская палата и земские избы состояли из выборных должностных лиц – бурмистров.

Территориальную основу составляли уезды и волости.

Организационная основа была представлена сложной системой органов. В уездах власть концентрировалась в руках воеводы, при котором формировались дворянские советы из 2-4 дворян, выбираемых собственно дворянами уезда. На уровне волости имелась выборная должность старосты.

18 декабря 1708 г. Петр I издает Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». Им существенно изменяются основы местного управления и самоуправления.

Территориальная основа представлена через следующую систему административно-территориальных единиц: губерния, провинция, дистрикт (уезд), волость.

Организационная основа. Во главе губернии стоит губернатор, назначаемый царём. При губернаторе функционировало губернское правление (в него входили обер-комендант, ландрихтер, обер-комиссар, обер-провиантместер и др.) и формируется ландратский совет из 8-12 дворян. Ландраты не просуществовали и пяти лет и были ликвидированы. Провинции возглавляли воеводы. У них были свои помощники: камерир, казначей, обер-комендант, вальдмейстер. Дистрикты возглавляли земские комиссары. В городах продолжали действовать земские избы. На уровне волости избирался сельский староста.

Компетенция. Губернатор ведал гражданским управлением губернии, командовал войсками, расквартированными в губернии, ведал финансовыми вопросами, в том числе сбором налогов, осуществлял полицейские и судебные функции. Губернское правление ведало вопросами благоустройства и безопасности в губернии. На уровне провинций воевода ведал вопросами сбора податей, заготовкой продовольственных запасов для армии, рекрутским набором и др. Земские комиссары должны были осуществлять финансовое и полицейское управление в уездах, следили за правильным сбором подушной подати, за состоянием дорог и мостов, нравственностью крестьян.

13 февраля 1720 г. в Санкт-Петербурге был учреждён Главный магистрат, а 16 января 1721 г. был утверждён Регламент Главного магистрата. В результате в городах вместо земских изб учреждаются городовые магистраты – сословные выборные органы, ведавшие вопросами хозяйственной, полицейской и судебной деятельности.

Финансовая основа. При Петре I все сборы на уровне административно-территориальных единиц поступали в государственную казну.

Реформы местного управления и самоуправления имели место и при Екатерине II. Прежде всего, была осуществлена губернская реформа. 7 ноября 1775 г. было принято Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Вслед за этой реформой последовала и городская реформа, законодательно оформленная Жалованной грамотой дворянству и Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи, изданными 21 апреля 1785 г. Эти акты следующим образом трансформировали местное управление и самоуправление.

Территориальная основа. В соответствии с Учреждением для управления губерний Всероссийской империи вместо трёхзвенного административно-территориального устройства (губерния, провинция, уезд) вводится двухзвенная (губерния, уезд). К концу правления Екатерины II было образовано 50 губерний. Каждая из них делилась на 10-12 уездов. Губерния насчитывала 300-400 тысяч жителей, а уезд 20-30 тысяч жителей. По проводимой реформе город впервые становится самостоятельной административной единицей со своей системой управления и самоуправления.

Организационная основа. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый Сенатом. При губернаторе действовало губернское правление – исполнительный орган власти. Оно осуществлял в целом контроль за деятельностью губернских органов и должностных лиц. Финансовым органом губернии являлась казённая палата, которую возглавлял вице-губернатор. Была сформирована сложная система судебных учреждений: Верхний земский суд (рассматривал споры дворян), Губернский магистрат (рассматривал споры горожан), Верхняя расправа (для судопроизводства в отношении государственных крестьян).

Уезд возглавлял капитан-исправник. Его избирали дворяне на Собрании уездного дворянства сроком на 3 года. Исполнительную власть фактически представлял Нижний земский суд. В его состав входили капитан-исправник и два заседателя. Имелись также должности уездного казначея и уездного землемера. Нижний земский суд – орган административного и полицейского управления. Он отвечал за приведение в исполнение решений губернского правления, ему была подчинена уездная полиция. Ведал этот орган и вопросами качества мостов и дорог, ценообразования, торговли. Судебная власть была представлена, как собственно Нижним земским судом, так и Городским магистратом (суд для горожан) и Нижней расправой (суд для крестьян).

Города Российской империи при Екатерине II получили самоуправление. Основным субъектом городского самоуправления Жалованная грамота городам называет «общество градское» (статья 29). Городское население было разделено на шесть разрядов: 1) настоящие обыватели или домовладельцы; 2) купцы трёх гильдий; 3) ремесленники, записавшиеся в цехи; 4) иностранные и иногородние купцы; 5) именитые граждане; 6) посадское население.

Город возглавлял городской голова. Он избирался один раз в три года из представителей шести разрядов городских обывателей. Жалованная грамота не определила, из какого сословия должен быть городской голова. Как свидетельствует «Обряд о возобновлении выборов на будущие с 1792 г. три года по истечении четвёртого трехлетия губернского города Нижнего» градского голову избирают балатированием из купечества. Согласно Жалованной грамоте городам губернатором один раз в три года созывалось Городское собрание. На нём избирается городской голова, бургомистры, ратманы, Общая городская дума. Общая городская дума являлась представительным органом и состояла из избираемых от каждого из шести разрядов представителей. Она формировала Шестигласную думу – постоянно действующий исполнительный орган.

Компетенция. Губернатор, возглавлявший губернию, в целом руководил административной линией управления. Ему подчинялись и военные гарнизоны. Губернатор осуществлял ревизию деятельности всех государственных органов. Он назначал и освобождал от должности судей, утверждал судебные решения. Принадлежали губернатору и полицейские функции.

Компетенция капитана-исправника, но на уровне уезда, может быть охарактеризована как административно-управленческая.

Городской голова имел организационные полномочия. Он созывал заседания Шестигласной городской думы, вел их, проверял полномочия избранных депутатов, вёл городскую обывательскую книгу. Шестигласная городская дума обладала следующими полномочиями:

1. обеспечение городского населения продовольствием;

2. предотвращение ссор и тяжб с окрестными городами и селениями;

3. охрана общественного порядка;

4. снабжение города необходимыми припасами;

5. контроль за прочностью городских построек, строительство пристаней, амбаров, магазинов и т.д.;

6. увеличение городских доходов;

7. разрешение споров между разрядами городских обывателей.

Следующий крупный этап реформирования местного управления и самоуправления связан с именем Александра II. 1 января 1864 г. им было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях (Положение 1864 г.), а 16 июня 1870 г. подписано Городовое положение. Исходя из них, стало возможным говорить именно о введении местного самоуправления, хотя черты местного управления были сохранены.

Территориальную основу местного самоуправления составили губерния, как наиболее крупная административно-территориальная единица, делившаяся в свою очередь на уезды. Самостоятельным статусом обладали города. Уезды включали волости, на уровне которых также имелись свои органы местного самоуправления.

Организационная основа. Во главе губернии находился губернатор, который являлся представителем государственной власти. При губернаторе создавалось Губернское по земским делам присутствие в составе губернатора, губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы. Этот орган контролировал правильность постановлений и распоряжений земских учреждений. Во главе уезда находился уездный исправник.

Земская система учреждений вводилась лишь на двух уровнях – в губернии и уезде. На уровне волости таких учреждений не существовало. В систему земских учреждений в соответствии с Положением 1864 г. вошли: 1) земские избирательные съезды, осуществляющие выборы гласных; 2) земские собрания и 3) земские управы.

Земские избирательные съезды собирались один раз в три года для избрания гласных, то есть членов земских собраний. Гласные избирались на трёх избирательных съездах (от трёх избирательных курий – уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ). При этом существовал имущественный ценз. Выборы гласных от курий уездных землевладельцев и городских обывателей были прямыми. Гласными от курии «выборных от сельских обществ» могли стать лишь представители курии землевладельцев.

Представительным органом на уровне губернии было губернское земское собрание, а на уровне уезда – уездное земское собрание. Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых уездными земскими собраниями из своего состава сроком на три года. Уездное земское собрание состояло из гласных, избираемых на земском избирательном съезде. Председатели губернских и уездных земских собраний не избирались из своего состава. Эти должности замещались губернскими и уездными предводителями дворянства. Участие гласных в работе земских собраний было обязательным.

Исполнительным органом на уровне губернии была губернская управа, а на уровне уезда – уездная управа. Губернская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским земским собранием. Председатель губернской управы утверждался в должности министром внутренних дел. Уездная управа состояла из председателя и двух членов, избираемых уездным земским собранием. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором.

Городское самоуправление было реформировано на основании Городового Положения 1870 г. Система органов местного самоуправления была представлена: городским избирательным собранием, городской думой и городской управой. Согласно статье 5 Городового Положения городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно.

Городское избирательное собрание собиралось один раз в три года для избрания гласных. Все избиратели делились на три разряда в зависимости от размера уплачиваемого налога. Все разряды имели право избрать равное количество гласных.

Во главе города находился городской голова. Он являлся и председателем Городской Думы и Городскую Управу. Городской голова избирался Городской Думой. Главы уездных городов утверждались в должности губернаторами, а главы губернских городов – министром внутренних дел.

Представительным органом являлась Городская Дума, которая избиралась сроком на четыре года. В её состав наряду с гласными и городским головой входили также председатель уездной земской управы и представитель духовного ведомства. Городской голова имел право останавливать исполнение определений Городской Думы, если считал их незаконными.

Исполнительным органом являлась Городская Управа. Её члены, как и Городской голова, избирались Городской Думой. Городская Управа была подотчётна Городской Думе.

На уровне волости действовали волостной сход, волостной старшина, волостное правление. Волостной сход состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества, входящего в состав волости. Волостной старшина исполнял решения волостного схода. Волостное правление – совещательный орган при волостном старшине.

Компетенция. Губернатор, будучи главой губернии, осуществлял надзор за земским и городским управлением. Он утверждал в должности председателя земской управы, городского голову, имел право отменить решение земской управы. Губернатор представлял на утверждение министру внутренних дел кандидатуры председателя губернской земской управы, городских голов губернских городов. Он обладал правом проводить ревизию управ и всех подчинённых им учреждений, принимать жалобы на их действия.

Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления.

Губернские земские собрания обладали следующими полномочиями:

1) осуществляли разделение на губернские и уездные: земские здания, мосты, дороги, повинности, заведения общественного призрения и др.;

2) вели дела об открытии новых ярмарок, новых пристаней;

3) составляли ходатайства о причислении по уважительным причинам земских дорожных сооружений в разряд государственных;

4) вели дела по страхованию имущества от огня;

5) осуществляли раскладку между уездами сумм государственных сборов;

6) рассматривали жалобы на действия земских управ и т.д.

Уездные земские собрания находились в зависимости от губернских и самостоятельно могли решать следующие вопросы:

1) осуществляли раскладку внутри уезда государственных и губернских сборов;

2) составляли предварительные предложения смет о расходах и способах исполнения в уезде повинностей;

3) давали разрешение на открытие торгов и базаров;

4) относили просёлочные и полевые дороги в разряд уездных, а уездные дороги в разряд просёлочных, изменяли направление уездных дорог;

5) содержали бечевники (сухопутные дороги вдоль берега реки или канала) и т.д.

Кроме того, земские учреждения занимались обеспечением народа продовольствием, заведовали земскими благотворительными заведениями, пеклись о строительстве церквей, о развитии торговли и промышленности, ведали вопросами народного образования, народного здравия, тюрьмами, содействовали предупреждению падежа скота, охране хлебных посевов и т.д.

Губернские и уездные управы ведали вопросами составления смет, отчетов; подготовкой нужных для губернских и уездных собраний сведений; надзором за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм; представлением в суде интересов земств и другими вопросами.

В полномочия городского головы входили вопросы: организации работы Городской Думы, созыва её заседаний, председательствования на заседаниях, приглашения на заседание Городской Думы заинтересованных лиц, контроль за законностью решений, принимаемых Городской Управой и другие вопросы.

Городская Дума в соответствии с Городовым Положением (статья 55) ведала вопросами: избрания членов Городской Управы, других выборных должностных лиц; установления, увеличения и уменьшения городских сборов и налогов; отмены недоимок по городским сборам; принятия в пользу города пожертвований; определения предметов городских расходов; установления правил заведования городским имуществом; утверждения постановлений по вопросам благоустройства и т.д.

Согласно статье 72 Городового Положения Городская Управа осуществляла оперативно-хозяйственное управление городом, решала текущие дела (забота о благоустройстве города – водоснабжении, канализации, освещении улиц; организация работы рынков и базаров; принятие мер против пожаров и др.), исполняла постановления Городской Думы, занималась сбором и расходованием средств, установленных Думой.

В период правления Александра III были проведены контрреформы, затронувшие местное самоуправление. Были утверждены Положение о земских учреждениях 1890 г. и Городовое Положение 1892 г. Они не изменили саму систему органов на местах, но сказались как на порядке их формирования, так и на их компетенции. Выборные лица, занимающие должности в органах земского и городского управления получили статус государственных служащих.

Дата добавления: 2014-01-03