Понятие и признаки экологической экспертизы

План

И экологическая экспертиза

Лекция 5. Оценка воздействия на окружающую среду

1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду

2. Понятие и признаки экологической экспертизы

3. Государственная экологическая экспертиза

4. Общественная экологическая экспертиза

1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду

Проблема экологической оценки впервые возникла в США, когда пра­вительство под давлением общественного мнения в 1970 г. было вынуж­дено принять Закон о национальной политике в области окружающей среды (NEPA). Его важными аспектами стали: требование подготовки общедоступных заявлений о воздействии хозяйственной деятельности на окружающую среду (ЗВОС) для всех федеральных проектов, кото­рые могут повлечь за собой значительные экологические последствия; участие общественности в формировании проекта и обоснованное при­нятие решений. Впоследствии эта практика получила распространение во всем мире, включая и Российскую Федерацию.

Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - вид деятель­ности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных пос­ледствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйствен­ной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении наме­чаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документа­ция которой подлежит экологической экспертизе в соответствии со ст. 11-12 Закона об экологической экспертизе. Так, в частности, согласно ст. 11 данного закона, обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевоору­жения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной деятельности Рос­сийской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление кото­рых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации. Следовательно, в отношении указанных проектов будет обязательно про­ведена оценка воздействия на окружающую среду, а материалы по оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду войдут в состав документации, представляемой на экологическую экспертизу. Целью проведения ОВОС является предотвращение или смягчение воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Результатами ОВОС являются: а) информация о характере и масш­табах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий; б) выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности; в) решения заказчика по опре­делению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятель­ности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов проведенной оценки воздействия на окружающую среду.

При проведении ОВОС необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности (принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйс­твенной или иной деятельности), а также равной обязательности тре­бований о проведении ОВОС для всех без исключения физических и юридических лиц (как коммерческих, так и некоммерческих).

Можно выделить несколько этапов проведения ОВОС. Первый этап - уведомление органов власти и информирование общественности о намечаемой деятельности, предварительная оценка и составление техничес­кого задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду.

Второй этап - проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материа­лов по оценке воздействия на окружающую среду.

Третий этап - подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду. Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружа­ющую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных, слушаний (если таковые проводились). Окончательный вариант утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновыва­ющей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится). В том случае, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие, проведение исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется с учетом положений Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Осу­ществление процедуры ОВОС предусмотрено и иными международны­ми документами. Так, в 1997 г. вступила в силу Конвенция по оценке воздействия на окружающую среду, разработанная Европейской Эко­номической Комиссией ООН (ЕЭК ООН). Обязательность проведения ОВОС отмечалась и участниками Конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро, которые в частности подчеркивали, что участие обществен­ности в оценке воздействия на окружающую среду является одной из предпосылок для достижения устойчивого развития (п. 23.2 Повестки дня на XXI век).

При проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть альтернативные варианты дости­жения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также выявить, проанализировать и учесть экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая «нулевой вариант» (отказ от деятельности). При этом инфор­мирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду.

Информирование общественности и других участников оценки воз­действия на окружающую среду на этапе уведомления, предваритель­ной оценки и составления технического задания на ее проведение осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), органов исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объек­та государственной экологической экспертизы, а хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействия.

В публикации представляются сведения о названии, целях и мес­торасположении намечаемой деятельности; наименовании и адресе заказчика или его представителя; примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду; органе, ответственном за органи­зацию общественного обсуждения; предполагаемой форме обществен­ного обсуждения (опрос, слушания, референдум, и т.п.), также форме представления замечаний и предложений; сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и иной информации.

Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликова­ния информации. Данные замечания и предложения учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружаю­щую среду и должны быть отражены в материалах по оценке воздейс­твия на окружающую среду.

На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточ­няется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесо­образности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду. При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слу­шаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опаснос­ти намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.

Общественные обсуждения - комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия, направленных на информирование обще­ственности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Порядок проведения общественных обсуждений определяется органа­ми местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности.

Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по ОВОС в течение всего срока с момента утверж­дения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности. Существуют позитивные примеры работы данной право­вой нормы. Так, в январе 2005 г. в Иркутске были проведены обществен­ные слушания в рамках процедуры ОВОС, в которых приняло участие более 160 человек. Предметом обсуждения был проект газификации Иркутской области, предусматривавший несколько этапов. В целом проект получил положительную оценку принявшей участие в обсужде­нии общественности; замечания носили уточняющий характер. Тем не менее, все замечания были занесены в протокол с обещанием разработ­чиков по их учету в ходе доработки проекта.

В феврале 2006 г. состоялись общественные слушания по оценке воз­действия на окружающую среду «Технико-экономического обоснования строительства газопровода Ковыкта - Саяиск - Иркутск» в нескольких муниципальных образованиях на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Состав материалов по оценке воздействия на окружающую среду опре­деляется порядком ее проведения и зависит от вида намечаемой хозяйс­твенной и иной деятельности, требований к обосновывающей данную деятельность документации, являющейся объектом экологической экспер­тизы. Степень полноты (детальности) проведения оценки воздействия на окружающую среду зависит от масштаба и вида намечаемой хозяйственной

и иной деятельности и особенностей предполагаемого региона ее реализа­ции (см. также Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйствен­ной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г.).

В заключение следует отметить не совсем удачную формулиров­ку п. 2 ст.32 Закона об охране окружающей среды по поводу участия «общественных объединений» в процедуре ОВОС. Общественные эко­логические объединения являются разновидностью некоммерческих юридических лиц (ст. 117 ГК РФ), а возможность широкого участия последних в природоохранной деятельности предусматривается ст. 12 Закона об охране окружающей среды. Поэтому сужение прав некоммер­ческих юридических лиц на участие в ОВОС можно рассматривать как недостаток юридической техники данного закона.

Экологическое законодательство Российской Федерации выделяет несколько видов государственных экспертиз в области охраны окружа­ющей среды. Наряду с экологической экспертизой, о которой пойдет речь ниже, предусмотрены санитарно-эпидемиологическая экспертиза, экспертиза промышленной безопасности и ряд других. Не следует счи­тать, что экологическая экспертиза является комплексной или базовой экспертизой, а остальные экспертизы в области охраны окружающей среды являются специальными видами экологической экспертизы. Напротив, следует согласиться с высказанным в юридической литера­туре мнением о том, что все виды указанных государственных экспертиз в сфере охраны окружающей среды и обеспечения безопасности насе­ления следует относить к специальным государственным экспертизам с независимым и самостоятельным их проведением. У каждой из них имеется свой собственный правовой режим, нормативная база, субъ­екты и объекты, требования к объему специальных знаний экспертов и т.д. Экспертные заключения, правда, по необходимости могут сводиться в единый документ и их результаты комплексно оцениваться для опре­деленных целей. Однако такое сводное заключение не будет считаться заключением экологической экспертизы.

В ряде необходимых случаев федеральные законы прямо предусмат­ривают обязательность проведения нескольких экспертиз в отношении отдельных объектов или видов деятельности. Так, ст. 42 Закона об элек­троэнергетике устанавливает, что инвестиционные проекты, связанные со строительством объектов электроэнергетики, в соответствии с зако­нодательством об инвестиционной деятельности подлежат следующим видам обязательной государственной экспертизы: экспертизе промыш­ленной безопасности, осуществляемой в соответствии с Законом о про­мышленной безопасности; экологической экспертизе, осуществляемой в соответствии с Законом об экологической экспертизе; экспертизе безопасности гидротехнических сооружений (для проектов строитель­ства гидравлических электростанций), осуществляемой в соответствии с Законом о безопасности гидротехнических сооружений; экспертизе безопасности ядерных установок (для проектов строительства атомных электростанций), осуществляемой в соответствии с законодательством РФ об использовании атомной энергии. Таким образом, экологическая экспертиза является всего лишь наиболее распространенным видом экс­пертиз в области охраны окружающей среды.

Экологическая экспертиза является самостоятельным видом экологи­ческого контроля, имеющим предупредительное значение и направ­ленным на формирование условий, обеспечивающих реализацию кон­ституционного права каждого на благоприятную окружающую среду путем предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на их жизнь и здоровье. Особое значение этой форме экологического контроля придает тот факт, что предотвращение загряз­нения окружающей среды, по некоторым оценкам, обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологичес­ки необоснованных решений.

Экологическая экспертиза - это установление соответствия намечае­мой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической, экс­пертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воз­действий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы (ст. 1 Закона об экологической экспертизе).

Как видно из данного легального определения экологической экс­пертизы, она решает две основных задачи: установление соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям, закрепленным в законе, и анализ допустимости реализации объекта в связи с его воз­можными неблагоприятными воздействиями на окружающую среду и связанными с ними социальными, экономическими и иными последс­твиями его реализации. Таким образом, экспертиза выступает не как простое наложение параметров объекта па существующие стандарты, но и предполагает (даже при соответствии таким стандартам) возможность вынесения отрицательного экспертного заключения при наличии соци­альных, экономических и иных негативных последствий.

Можно выделить следующие характерные признаки экологической экспертизы. Она характеризуется превентивным, предупредительным характером, особым субъектом (субъектами) организации и проведе­ния, жестким соблюдением процессуальной формы, специальной целью исследования, разномасштабностью, а в ряде случаев - сложностью и объемностью объекта экспертного исследования, императивным харак­тером результатов.

Существует несколько классификаций видов экологической экспер­тизы. По критерию субъекта различают государственную экологичес­кую экспертизу и общественную экологическую экспертизу, причем государственная экологическая экспертиза осуществляется органами исполнительной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. По критерию времени и процедуры рассмотрения выделяют первичную экологическую экспертизу и повторную, осуществляемую добровольно или по решению суда. Но результатам экологическая экспертиза может привести к положительному или отрицательному заключению.

Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечае­мой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований эко­логической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологичес­кую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия обществен­ных организаций (объединений), учета общественного мнения и т.д.

Дата добавления: 2014-01-06