Поняття безпеки цивільної авіації та її складові

ПРАВОВІ ОСНОВИ ОРГАНІЗАЦІЇ ПОВІТРЯНОГО РУХУ. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ БЕЗПЕКИ ЦИВІЛЬНОЇ АВІАЦІЇ

1. Поняття безпеки цивільної авіації та її складові.

2. Мета, завдання і принципи забезпечення безпеки цивільної авіації.

3. Нормативно-правова база в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації.

4. Державне управління безпекою цивільної авіації.

5. Захист цивільної авіації від актів незаконного втручання.

6. Екологічна безпека як складова безпеки цивільної авіації

7. Службові розслідування авіаційних подій з цивільними повітряними суднами.

8. Юридична відповідальність за порушення вимог правових норм в сфері безпеки цивільної авіації.

9. Поняття екологічної безпеки в галузі авіації.

10. Правове регулювання забезпечення екологічної безпеки в авіаційній галузі.

11. Юридична відповідальність за порушення вимог екологічної безпеки в сфері авіації

12. Поняття та принципи страхування авіаційних ризиків.

13. Правове регулювання страхування авіаційних ризиків в Україні.

Конституція України в ч. 1 ст. 3 проголошує людину, її життя і здоров’я, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю[1]. Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України „Про транспорт”, підприємства транспорту зобов'язані забезпечувати безпеку життя і здоров'я громадян, безпеку експлуатації транспортних засобів, охорону навколишнього природного середовища[2]. В Указі Президента України „Про невідкладні заходи щодо забезпечення безпеки авіації України” наголошується, що „забезпечення безпеки авіації є першочерговим завданням державного регулювання діяльності авіації України”[3].

Визначення комплексного поняття „безпека цивільної авіації” та його складових у вітчизняному законодавстві та юридичній науці має як велике теоретичне, так і практичне значення. Адже без такого визначення неможливе дослідження безпеки цивільної авіації взагалі. Крім того, чітке, повне, точне і несуперечливе визначення термінів в законодавстві полегшує його тлумачення, що важливо для його правильного застосування. В Україні на доктринальному рівні сьогодні майже відсутні дослідження цієї проблеми.

Але, перш ніж ми перейдемо до визначення цих понять, необхідно визначити поняття „цивільна авіація”. Виходячи з аналізу законодавства[4] і наукової літератури[5], дане поняття цілком ідентичне поняттям „повітряний транспорт” та „авіаційний транспорт” в тому значенні, в якому вони вживаються в нормативно-правових актах. Військовий повітряний транспорт цими поняттями, як правило, не охоплюється і мова про нього не йде. Так, стаття 32 Закону України „Про транспорт”[6] визначає склад авіаційного транспорту шляхом встановлення переліку об’єктів, які до нього входять. В цьому переліку не зазначається військовий повітряний транспорт та його об’єкти, отже до поняття авіаційний транспорт в цьому законі він не входить. Але, на нашу думку, вживання в законодавстві всіх трьох термінів в одному і тому ж значенні недоцільно, тож треба зупинитись на одному – найбільш чіткому і точному. На думку автора, таким терміном є „цивільна авіація”, оскільки він відмежовує цивільний повітряний транспорт від військового і не потребує спеціального уточнення. Тому ми пропонуємо закріпити в ПКУ таке визначення цього терміну: цивільна авіація – всі види підприємств, організацій та установ, діяльність яких спрямована на створення умов та використання повітряного простору за допомогою повітряних суден в невійськових цілях.

Безпека цивільної авіації є складовою національної безпеки України, виходячи з визначення останньої як захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, що міститься в ст. 1 Закону України „Про основи національної безпеки України”[7]. Таке наше твердження цілком узгоджується і з тими визначеннями національної безпеки, які даються в юридичній доктрині[8] Адже без забезпечення безпеки цивільної авіації, загальна мета (національна безпека) не може бути досягнута.

Національне законодавство не дає визначення поняття „безпека цивільної авіації”, яке вживається в нормативних актах без пояснення змісту. ПКУ[9], зокрема стаття 3-1, містить термін „безпека авіації”, не роз’яснюючи прямо його зміст. Постанова Кабінету Міністрів України „Про серйозні недоліки в роботі та невідкладні заходи щодо поліпшення діяльності ЦА” від 28 грудня 1996 року № 1587[10] також не містить такого визначення, зате визначає „забезпечення безпеки цивільної авіації” як комплексний процес, який передбачає забезпечення безпеки польотів, захист цивільної авіації від актів незаконного втручання (авіаційна безпека) та захист навколишнього середовища від шкідливого впливу з боку авіації (екологічна безпека). З цього логічно випливає, що безпека цивільної авіації включає безпеку польотів, авіаційну безпеку, екологічну безпеку. Розуміння безпеки цивільної авіації як комплексного поняття знайшло своє відображення і в ст. 11 проекту ПКУ. В ч. 1 ст. 11 вона визначається як стан, при якому відсутня загроза для життя і здоров'я людей, сторонніх об'єктів та навколишнього природного середовища від наслідків діяльності авіації, а в ч. 2 визначаються три її складові[11].

Аналіз юридичної літератури дає підстави стверджувати про відсутність спроб дати науково обґрунтоване визначення поняттю „безпека цивільної авіації”, а також її складовим. Такі спроби робились лише в науково-технічній літературі. Так, цілком правомірним, на нашу думку, є тлумачення безпеки авіації, яке пропонують В.П. Бабак та його співавтори: „комплексна властивість авіаційної транспортної системи виконувати свої функції без завдання збитків (чи з мінімальними збитками) самій системі або населенню, в інтересах якого вона розвивається”[12].

Наряду з терміном „безпека авіації”, в Повітряному кодексі України використовується термін „авіаційна безпека”, який також прямо не визначається. Треба зазначити, що поняття „безпека авіації” і „авіаційна безпека”, виходячи з аналізу законодавства, не рівні за обсягом, і їх ні в якому разі не можна ототожнювати. Однак, чи не єдине наукове визначення авіаційної безпеки тлумачить її надто широко, фактично ототожнюючи з безпекою авіації[13]. Проблеми забезпечення авіаційної безпеки (захисту авіації від актів незаконного втручання в її діяльність) досліджувались переважно в контексті міжнародного повітряного права[14], але саме поняття „авіаційна безпека” не розглядалось. Не останньою мірою це обумовлено відносною новизною цього терміну для вітчизняного права. Ю.М. Малєєв пропонує більш універсальну категорію „обеспечение безопасности полётов”[15]. Серед сучасних вітчизняних дослідників особливо слід відмітити праці В.І. Рижого[16], що стосуються даної проблематики.

В.І. Рижий, замість закріпленого в вітчизняному законодавстві терміну „забезпечення авіаційної безпеки”, пропонує набагато більш точний „убезпечення цивільної авіації від актів незаконного втручання”[17]. Також він користується загальноприйнятим у повітряному праві терміном „боротьба з актами незаконного втручання в діяльність цивільної авіації”[18]. Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації в п. 3 визначає термін „авіаційна безпека” як „ комплекс заходів, а також людські та матеріальні ресурси, призначені для захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання в її діяльність”[19]. Таке тлумачення терміну ідентичне закріпленому в Угоді про співробітництво по забезпеченню захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання, укладеній в Мінську 25 травня 1995 року[20] (ст. 1) та в багатьох підзаконних актах, зокрема, в Інструкції про порядок забезпечення авіаційної безпеки під час виконання авіаційних перевезень і робіт з аеропортів інших держав[21]. Але це визначення також слово в слово повторює ч. 2 ст. 71 ПКУ[22], яка визначає термін „забезпечення авіаційної безпеки”, таким чином фактично їх ототожнюючи, що саме по собі не є юридично коректним. Перевагу з наукової точки зору треба віддати термінології ПКУ, як більш грамотній з лінгвістичного та юридичного погляду. Як правило, як комплекс заходів, дій, засобів чи умов науковці визначають категорію „забезпечення”[23]. А тлумачення безпеки як комплексу заходів, людських та матеріальних ресурсів, яке пропонує Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації[24], є простим запозиченням з Додатку 17 до чикагської конвенції, де в главі 1 дається визначення терміну «безпека» для цілей Додатку 17[25]. До речі, цей додаток взагалі використовує термін «безпеку» в дуже вузькому значенні, пов’язуючи її лише з захистом від актів незаконного втручання.

Так, Закон України „Про основи національної безпеки України” визначає національну безпеку як „ захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам”[26], а не як „комплекс заходів, а також людські та матеріальні ресурси”. Зрозуміло, що комплексом заходів може бути лише забезпечення безпеки, що і закріплено в Повітряному кодексі України. Положення про систему управління безпекою польотів на авіаційному транспорті визначає безпеку як відсутність неприпустимого ризику, пов'язаного з травмуванням або загибеллю людей, заподіянням збитків навколишньому середовищу[27]. В п. 1.5 Положення про нагляд за безпекою польотів при організації повітряного руху безпека, на наш погляд, визначена ще точніше – як стан, при якому ризик шкоди чи ушкодження обмежений до прийнятного рівня[28].

Переважна більшість вчених-юристів[29] розглядають безпеку як стан захищеності від небезпеки. Заслуговує на увагу також погляд на безпеку як на особливу властивість динамічних систем[30].

Треба відзначити, що деякі науковці схильні тлумачити безпеку як стан відсутності небезпеки[31]. Зокрема, В.О. Навроцький розглядає безпеку руху або експлуатації транспорту (в тому числі і повітряного) як „відсутність небезпеки, такий стан, за якого не заподіюється і не може бути заподіяна шкода життю і здоров’ю людей, власності, іншим соціальним цінностям внаслідок руху або експлуатації джерел підвищеної небезпеки транспортних засобів відповідних видів, а також функціонування матеріальної інфраструктури об’єктів транспорту”[32]. Як стан відсутності небезпеки найчастіше визначають безпеку і в тлумачних словниках[33].

Втім, ряд вчених[34] цілком вірно вказує на помилковість такого підходу. Треба погодитись, що „історичній досвід не містить прикладів, коли б такого стану вдалося досягти навіть окремій людині, не кажучи вже про різні форми соціальних утворень”[35]. Закріплюючи в законодавстві визначення безпеки як відсутності небезпеки, ми тим самим ставимо перед суб’єктами правовідносин недосяжну мету, чого слід уникати, щоб не перетворювати закон на просту декларацію.

Цікаве розуміння безпеки пропонується в науково-технічній літературі: безпека людини визначається як „стан, за якого небезпеки та умови, що призводять до фізичного, психологічного й матеріального збитків, контролюються заради збереження здоров’я й добробуту окремих індивідів і суспільства”, заперечується проти поширеного в науці тлумачення безпеки як відсутності небезпеки, говорячи, що це „контроль рівня небезпек на певному, наперед визначеному рівні”, підкреслюється, що безпека – це динамічний стан, який потребує постійного підтримання, тобто забезпечення[36]. Конкретно безпека авіації визначається як „комплексна властивість авіаційної транспортної системи виконувати свої функції без завдання збитків (чи з мінімальними збитками) самій системі або населенню, в інтересах якого вона розвивається”[37]. Але автори цитованої праці не пропонують власного визначення авіаційної безпеки та безпеки польотів, а повторюють те, що міститься в чинному законодавстві.

Отже, хоча в науці існують різні підходи до розуміння категорії безпека, але вони єдині в тому, що безпека є станом відсутності або контрольованості небезпеки, а не комплексом заходів чи ресурсами. Як виняток в науковій літературі зустрічається визначення безпеки водночас і як стану, і як комплексу заходів[38], однак така точка зору, на нашу думку, є хибною з точки зору формальної логіки, оскільки одне і теж явище не може бути одночасно станом і засобами, призначеними цей стан забезпечувати. Якщо безпека є метою, то очевидно, що комплекс заходів, а також людські та матеріальні ресурси є засобами для її досягнення.

Логічно зробити висновок, що якщо безпека це стан захищеності об’єкта від несприятливих чинників, то авіаційна безпека – це стан захищеності цивільної авіації від актів незаконного втручання в її діяльність. Таке визначення звужує значення забезпечення авіаційної безпеки до запобігання актам незаконного втручання в діяльність цивільної авіації, тобто окремим злочинам на авіаційному транспорті. Тому для глибшого розуміння змісту поняття „авіаційна безпека” в законодавстві, необхідним є визначення поняття „акт незаконного втручання в діяльність авіації”, яке в нормативно-правових актах визначається двома способами.

Чинний ПКУ (ч. 2 ст. 72) визначає акт незаконного втручання в діяльність авіації як „протиправні дії, пов'язані з посяганнями на нормальну і безпечну діяльність авіації і авіаційних об'єктів, внаслідок яких сталися нещасні випадки з людьми, майнові збитки, захоплення чи викрадення повітряного судна, або такі, що створюють ситуацію для таких наслідків”[39]. За такі діяння Кримінальний кодекс України[40] (статті 236, 258, 259, 261, 269, 270, 276-282) передбачає кримінальну відповідальність. КУпАП[41] передбачає відповідальність за дії, які не призвели і не могли призвести до вказаних наслідків, тобто юридично не є актами незаконного втручання в діяльність авіації (статті 111-113, 137, ч. 2 ст. 120, ч. 3 ст. 133). Але визначення, що містить ч. 2 ст. 72 ПКУ, занадто широко сформульоване, оскільки не відмежовує акти незаконного втручання від інших злочинів, що можуть вчинятись на об’єктах повітряного транспорту. цілком очевидно, що не будь який злочин, вчинений на повітряному транспорті чи його об’єктах, спрямований безпосередньо проти безпеки авіації. На повітряному транспорті часто вчиняються злочини, для яких безпека цивільної авіації не є основним родовим об’єктом посягання, наприклад, крадіжки, контрабанда, хуліганство тощо.

Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації визначає акт незаконного втручання в діяльність авіації у інший спосіб – пункт 3 містить перелік діянь, до яких застосовується цей термін (але не вказується, що цей перелік є вичерпним): „насильство стосовно особи, яка перебуває на борту повітряного судна під час польоту, якщо такі дії можуть загрожувати безпеці цього повітряного судна; руйнування повітряного судна, яке перебуває в експлуатації, або його пошкодження, що може вивести судно з ладу або загрожує його безпеці під час польоту; розміщення або спроби розміщення в повітряному судні, яке перебуває в експлуатації, пристрою або речовини, що можуть його зруйнувати або призвести до пошкодження, яке загрожує безпеці повітряного судна під час польоту; руйнування або пошкодження об'єктів радіонавігаційного забезпечення чи втручання в їх експлуатацію, якщо будь-яка зазначена дія загрожує безпеці повітряного судна під час польоту; повідомлення свідомо неправдивих відомостей, що можуть спричинити загрозу безпеці повітряного судна під час польоту; незаконне та навмисне використання пристрою, речовини або зброї: для здійснення акту насильства стосовно особи в аеропорту, на аеродромі, що завдає або може завдати шкоди її здоров'ю чи заподіяти смерть; для руйнування або серйозного пошкодження обладнання чи споруд аеропорту, аеродрому, його служб і розташованих в аеропорту, на аеродромі повітряних суден; для загрози безпеці польотів в аеропорту, на аеродромі”[42]. Перелічені діяння містять ознаки злочинів, передбачених статтями 258, 259, 261, 269, 270, 277-282 Кримінального кодексу України[43].

Якщо Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації конкретизує положення ч. 2 ст. 72 ПКУ, постає логічне питання: чи є вичерпним цей перелік? Оскільки ПКУ такого переліку не містить, а встановлює просто ознаки, що відрізняють акт незаконного втручання в діяльність авіації від інших правопорушень, діяння, що підпадають під ці ознаки, хоч би вони і не були передбачені Державною програмою авіаційної безпеки цивільної авіації, можуть розцінюватись як акти незаконного втручання в діяльність цивільної авіації. Тому для єдності тлумачення і застосуванні даної правової норми необхідно уніфікувати підхід до визначення актів незаконного втручання. На нашу думку необхідно дати єдине визначення, а також вичерпний перелік актів незаконного втручання в ПКУ.

В той же час наука кримінального права для позначення багатьох злочинів на повітряному транспорті вживає термін „злочини в галузі повітряного транспорту”. Таким чином можна стверджувати, що в національному законодавстві і юриспруденції склалась подвійна термінологія. Часто одне і те ж явище позначається термінами „злочини проти безпеки руху та експлуатації повітряного транспорту”, „злочини в галузі повітряного транспорту” (переважно в науці кримінального права, кримінології) і акти незаконного втручання в діяльність авіації (в міжнародному повітряному праві і національному повітряному законодавстві, в науці повітряного права). Це значною мірою ускладнює розуміння сутності явища для неспеціалістів.

Поняття „злочини в галузі повітряного транспорту” повністю включає в себе поняття „акти незаконного втручання в діяльність авіації”, але ним не обмежується, тому їх не можна ототожнювати. Безперечно, виходячи зі змісту Монреальської конвенції „Про боротьбу з незаконними актами, спрямованими проти безпеки цивільної авіації” від 23 вересня 1971 року[44], будь який акт незаконного втручання в діяльність авіації має визнаватись злочином. В той же час злочин, передбачений ст. 276 ККУ[45], який безумовно спрямований проти безпеки цивільної авіації, виходячи зі змісту п. 3 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації[46] не є актом незаконного втручання в діяльність авіації.

Взагалі, поняття „акти незаконного втручання в діяльність авіації” не виникло відразу в своєму теперішньому вигляді, воно має певну, хоча і не довгу, історію розвитку. Воно вперше було введене в міжнародну юридичну практику Токійською конвенцією від 14 вересня 1963 року „Про злочини та деякі інші акти, вчинені на борту повітряного судна”[47]. Але тоді поняття „акти незаконного втручання в діяльність авіації” мало дуже обмежений обсяг, оскільки стосувалося, як і сама конвенція, що його вводила, лише діянь, вчинених на борту повітряного судна.

В Монреальскій конвенції[48] значно розширений обсяг поняття „акти незаконного втручання в діяльність авіації”, воно застосовується і до інших дій, що загрожують безпеці повітряного судна в польоті, навіть якщо вони вчиняються не на його борту. Протоколом від 24 лютого 1988 року про внесення змін до Монреальскої конвенції, поняттю „акти незаконного втручання в діяльність авіації” надано його сучасного змісту: воно поширене також на акти насильства стосовно авіаційного персоналу (якщо вони можуть спричинити серйозну шкоду здоров’ю або смерть) та знищення чи пошкодження будь-яких об’єктів на території аеропорту (якщо знищення чи пошкодження цих об’єктів може загрожувати безпеці в цьому аеропорті)[49].

Таким чином можна стверджувати, що всі акти незаконного втручання в діяльність авіації є злочинами і за їх вчинення передбачена кримінальна відповідальність. Це означає, що забезпечення авіаційної безпеки – це захист цивільної авіації лише від злочинних посягань, але не від адміністративних проступків.

У п. 4 Постанови КМУ „Про затвердження Тимчасових правил контролю з метою забезпечення безпеки цивільної авіації” авіаційна безпека була визначена трохи ширше, ніж в законі – як „комплекс заходів щодо захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання, інших протиправних посягань, а також людські та матеріальні ресурси, призначені для виконання цих заходів”[50]. Можна констатувати, що в Державній програмі авіаційної безпеки цивільної авіації[51] авіаційна безпека тлумачиться вузько. При цьому в ній визначається, що метою Програми є створення адміністративно-правових засад щодо забезпечення авіаційної безпеки та ефективності діяльності цивільної авіації, а основним завданням визначається здійснення заходів із забезпечення захисту, охорони та безпеки пасажирів, членів екіпажу, авіаційного персоналу, повітряних суден, об'єктів аеропорту та об'єктів радіонавігаційного забезпечення незалежно від їх форм власності та підпорядкованості[52]. Саме цей перелік завдань фактично розкриває зміст поняття „авіаційна безпека”, хоча і не вичерпує його.

Проект нового ПКУ в ст. 11[53] пропонує категорії „безпека авіації”, яка розуміється широко (зокрема, повністю охоплює авіаційну безпеку) та „авіаційна безпека” в вузькому значенні (комплекс заходів, спрямованих на забезпечення захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання в її діяльність), як складова категорії „безпека авіації”. При цьому в ст. 79 цього Проекту визначає забезпечення авіаційної безпеки як „здійснення комплексу заходів, а також людські та матеріальні ресурси, призначені для захисту авіації від актів незаконного втручання у її діяльність”[54], тобто всю різниця між авіаційною безпекою та її забезпеченням Проект вбачає лише в слові „здійснення” та словах „людські і матеріальні ресурси”. В той же час, від визначення авіаційної безпеки, що міститься в Державній програмі авіаційної безпеки цивільної авіації, цитоване визначення відрізняється лише одним словом „здійснення”, яке, очевидно, має відображати динаміку такого процесу, як забезпечення. Але комплекс заходів сам по собі передбачає процес, тоді як безпека є станом. Що стосується людських і матеріальних ресурсів, які Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації називає авіаційною безпекою, а чинний ПКУ – забезпеченням авіаційної безпеки, то вони не можуть вважатись ні тим, ні іншим. Вони, як і всі інші (зокрема, інформаційні) ресурси, є засобами забезпечення авіаційної безпеки. Отже, проект ПКУ не усуває ті колізії і непорозуміння щодо поняття безпеки цивільної авіації та її складових, які накопичились в українському законодавстві на сьогоднішній день.

З вищенаведеного випливає висновок: щодо авіаційної безпеки в законодавстві склалася традиція тлумачити її вузько і, до того ж, логічно некоректно.Термін „авіаційна безпека” є простою калькою з англійського, теж не дуже вдалого терміну „aviation safety”. Користь від такої уніфікації досить сумнівна, а от шкода очевидна. На нашу думку, вживання таких близьких за звучанням і далеких за значенням термінів „безпека цивільної авіації” та „авіаційна безпека” в законодавстві неминуче призведе до непорозумінь при їх використанні. Дані терміни з лінгвістичної точки зору є тотожними і відрізняються лише порядком слів в словосполученні. Саме по собі різне тлумачення в законодавстві таких схожих, навіть лінгвістично рівнозначних термінів є небажаним. Замість терміну „авіаційна безпека” можна запропонувати рівноцінний йому за змістом, зате набагато точніший за формою термін „захищеність авіації від актів незаконного втручання в її діяльність”, а замість „забезпечення авіаційної безпеки” – „захист від актів незаконного втручання в діяльність авіації”, який дійсно повною мірою відповідає визначенню „комплекс заходів, призначений для захисту цивільної авіації від актів незаконного втручання в її діяльність”, що застосовується чинним українським законодавством до терміну „авіаційна безпека”. До того ж і чинний ПКУ[55] (ст. 3) і проект нового ПКУ[56] (Розділ ХІІ) використовують термін „захист від актів незаконного втручання в діяльність авіації” наряду з терміном „забезпечення авіаційної безпеки”. Положення про Міністерство транспорту та зв'язку України[57] в п. 3 взагалі вживає вислів „забезпечення захисту авіації від актів незаконного втручання” замість терміну „забезпечення авіаційної безпеки”.

Тепер перейдемо до визначення інших складових безпеки цивільної авіації. В п. 1.9 Положення про систему управління безпекою польотів на авіаційному транспорті безпека польотів визначається як комплексна характеристика повітряного транспорту та авіаційної діяльності, яка визначає здатність виконувати польоти без загрози для життя і здоров'я людей[58]. Майже дослівно це визначення перенесено в статтю 14 проекту ПКУ. Аналогічно безпека польотів визначається і в науковій літературі[59]. В усіх визначеннях безпека розуміється як властивість, якісна характеристика, а не як процес, що, безперечно, є більш точним. Але на нашу думку, наведене визначення безпеки польотів не можна вважати задовільним за критеріями точності, чіткості, конкретності. Адже в такому тлумаченні безпекою польотів буде охоплюватись також і авіаційна, і екологічна безпека, оскільки визначення терміну не містить ніяких відмежовуючих критеріїв. Така „невизначеність визначення”, обумовлена, на нашу думку, об’єктивною складністю чітко та конкретно визначити зміст поняття „безпека польотів”. Найбільш точним нам видається відмежувальний спосіб визначення цього терміну: інакше кажучи, під безпекою польотів слід розуміти ті складові безпеки авіації, які не охоплюються поняттями авіаційної та екологічної безпеки цивільної авіації.

Крім терміну „безпека польотів” в міжнародному праві зустрічаються термін „безпека аеронавігації”. Це поняття в конвенції "ЄВРОКОНТРОЛЬ”[60] не визначається, але виходячи з аналізу її змісту можна зробити висновок, що воно вужче поняття „безпека польотів”, оскільки охоплює лише безпеку „повітряного руху”, тобто під час пілотування повітряних суден.

Стосовно терміну „обеспечение безопасности полётов”, який використовує, зокрема, Ю.М. Малєєв[61], то він вкладає в це поняття набагато ширший зміст, який приблизно відповідає нашому поняттю „забезпечення безпеки авіації”.

Що стосується екологічної безпеки, яку проект ПКУ[62] (ст. 11) визначає як комплекс заходів, а також людські та матеріальні ресурси, які виділені, призначені і задіяні для забезпечення захисту навколишнього природного середовища від негативних наслідків діяльності авіації, то тут, на наш погляд, зроблена та сама помилка, що й з авіаційною безпекою. Безпека ніяк не може бути комплексом заходів, чинний ПКУ, цілком справедливо, визначає комплексом заходів забезпечення безпеки, а не саму безпеку. Тому ми пропонуємо визначати екологічну безпеку цивільної авіації як стан, за якого небезпечні для навколишнього природного середовища фактори (в основному це авіаційний шум та емісія шкідливих речовин) контролюються на певному, заздалегідь визначеному у міжнародних та національних правових актах рівні. Цей рівень визначається мінімальними сертифікаційними вимогами (стандартами) для суб’єктів авіаційної діяльності, за дотримання яких їм видається ліцензія і сертифікат. Слід зазначити, що в чинному ПКУ взагалі не використовується термін „екологічна безпека цивільної авіації”. Замість нього в ст. 54 йде мова про набагато вужче поняття „захист від шкідливого впливу польотів цивільних повітряних суден”[63].

Цікаво, що розглядаючи безпеку авіації, окрім законодавчо закріплених авіаційної, екологічної безпеки та безпеки польотів, інколи виділяють безпеку програмного забезпечення авіаційних систем та інформаційну безпеку в авіації. На нашу думку така позиція виправдана лише з застереженням: інформаційну безпеку не можна вважати самостійним елементом безпеки авіації, оскільки вона має значення для останньої не сама по собі, а лише в тій мірі, в якій забезпечення інформаційної безпеки є умовою для забезпечення авіаційної безпеки або безпеки польотів. Адже забезпечення інформаційної безпеки слугує забезпеченню авіаційної безпеки, чи безпеки польотів, а не навпаки. Те саме можна сказати і про безпеку програмного забезпечення. Однак (в залежності від поставлених завдань і в рамках методу сходження від абстрактного до конкретного) в окремих випадках (і для чітко визначених цілей) можна погодитись виділяти в складі комплексного поняття „безпека авіації” поняття інформаційної безпеки і, навіть, безпеки програмного забезпечення авіації. Аргументи на користь доцільності введення в науку і законодавство таких поняття досить вагомі. Однак, не можна забувати, що ці поняття іншого логічного рівня і охоплюються поняттями авіаційна безпека та безпека польотів, тому ставити інформаційну безпеку на один рівень з авіаційною безпекою чи безпекою польотів навряд чи коректно. Ті самі аргументи однаково справедливі і для поняття „пожежна безпека авіації”. Немає потреби доводити важливість пожежної безпеки для загального рівня безпеки цивільної авіації, але це ще не дає право ставити це поняття на один логічний рівень з більш загальними.

Нажаль, пропонуючи поняття „інформаційна безпека авіації”, автори монографії[64] ніяк його не визначають. З аналізу змісту монографії можна зробити висновок, що під інформаційною безпекою авіації автори розуміють захищеність інформації (в першу чергу в авіаційних телекомунікаційних системах) від незаконного доступу й використання. В такому розумінні інформаційну безпеку авіації ми пропонуємо розглядати як складову авіаційної безпеки, оскільки акти незаконного доступу й використання інформації в авіаційних телекомунікаційних системах, якщо вони посягають на нормальну і безпечну діяльність авіації і авіаційних об'єктів і загрожують чи можуть загрожувати безпеці польотів, життю чи здоров’ю людей, власності тощо, керуючись ч. 2 ст. 72 ПКУ, треба розглядати як акти незаконного втручання в діяльність авіації.

Окремо автори цитованої праці[65] виділяють безпеку програмного забезпечення авіаційних систем, під якою розуміють принципово інше явище, ніж безпека інформаційна, хоча, знову ж таки, ніякого визначення не дають. Безпека програмного забезпечення авіаційних систем розглядається не як захищеність програмного забезпечення від зовнішніх загроз, а як його внутрішня властивість бути безпечним в першу чергу для польотів. В такому тлумаченні безпеку програмного забезпечення авіаційних систем треба вважати складовою безпеки польотів, оскільки безпека програмного забезпечення є необхідною умовою здатності авіаційного транспорту виконувати польоти без загрози для життя і здоров'я людей.

Для правильного визначення поняття „безпека цивільної авіації” принципово важливо дати відповідь на питання: що є об’єктом посягання актів незаконного втручання в діяльність авіації? Аналіз змісту ч. 2 статті 72 ПКУ дає підстави стверджувати, що вони посягають на нормальну і безпечну діяльність авіації і авіаційних об'єктів і, при цьому, обов’язково на життя, здоров’я, власність, особисту свободу і недоторканість[66]. Отже це і є родовий об’єкт цих посягань. Але в теорії кримінального і адміністративно-деліктного права прийнято розрізняти також основний і додатковий об’єкт посягання. Ясно, що для актів незаконного втручання в діяльність авіації основним об’єктом є нормальна і безпечна діяльність авіації і авіаційних об'єктів, а життя, здоров’я, власність, особиста свобода і недоторканість – додатковими. З іншого боку, не викликає сумніву, що основним об’єктом посягання будь-яких актів незаконного втручання в діяльність авіації є безпека авіації в цілому. В той же час логічно стверджувати, що якщо акти незаконного втручання в діяльність авіації посягають на безпеку цивільної авіації (тобто вона є основним об’єктом цих посягань), то безпека цивільної авіації – це стан нормальної і безпечної діяльності авіації і авіаційних об'єктів.

На підставі всього вищевикладеного можна зробити висновок, що за чинним законодавством України безпека авіації фактично, включає в себе авіаційну безпеку, наряду з безпекою польотів і екологічною безпекою авіації. Можна стверджувати, що поділ єдиного цілісного поняття „безпека авіації” на три складові є значною мірою штучним і не завжди доцільним. Часто ці складові не можна чітко виділити, адже при забезпеченні авіаційної безпеки, забезпечується і безпека польотів, і екологічна безпека авіації (не кажучи вже про інформаційну, пожежну безпеку, яку законодавство не відносить до компонентів безпеки авіації), тобто безпека авіації в цілому.

Оскільки чинне законодавство не містить визначення терміну безпека авіації, ми пропонуємо визначати безпеку цивільної авіації широко, як стан нормальної та безпечної діяльності цивільної авіації, за якого небезпечні фактори контролюються на певному, заздалегідь визначеному у міжнародних та національних правових актах рівні. Цей рівень визначається мінімальними сертифікаційними вимогами (стандартами) для суб’єктів авіаційної діяльності, за умови дотримання яких їм видається ліцензія і сертифікат. Перевагою такого визначення є те, що воно узгоджується з існуючим в ч. 2 ст. 72 ПКУ[67] тлумаченням терміну „акт незаконного втручання в діяльність авіації”. Виходячи з такого визначення, забезпечення безпеки цивільної авіації треба розуміти як забезпечення нормальної і безпечної діяльності авіації і авіаційних об'єктів, або, конкретизуючи термін „забезпечення”: здійснення комплексу заходів, призначених для забезпечення нормальної і безпечної діяльності авіації і авіаційних об'єктів.

Забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні, на наш погляд, треба розуміти як її забезпечення на території України, а також в повітряному просторі, що перебуває під юрисдикцією України. Питання, чи включати до цього поняття забезпечення безпеки повітряних суден, внесених до Державного реєстру цивільних повітряних суден України, за межами України, на нашу думку має вирішуватись таким чином: безпека на борту повітряного судна під час польоту (в тлумаченні Токійської конвенції 1963 року[68]) забезпечується значною мірою силами його екіпажу, а тому, незалежно від території і повітряного простору перебування має частково охоплюватись поняттям „забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні”. Безпека українського цивільного повітряного судна після закінчення польоту за межами території України має забезпечуватись державою, на території якої перебуває повітряне судно, і тому не може охоплюватись поняттям „забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні”. Згідно параграфу 3 ст. 1 Токійської конвенції, повітряне судно вважається таким, що знаходиться в польоті з моменту ввімкнення двигуна з метою польоту до моменту закінчення пробігу при посадці[69]. При цьому слід враховувати, що повноваження командира повітряного судна щодо забезпечення безпеки на борту, виходячи зі змісту параграфу 2 ст. 5, тривають з моменту, коли всі зовнішні двері повітряного судна зачинені після посадки (пасажирів) до моменту, коли будь яка з таких дверей буде відчинена для висадки[70]. Отже забезпечення безпеки українського повітряного судна в цей проміжок часу незалежно від місця перебування покладається значною мірою на його екіпаж, а тому теж має частково охоплюватись поняттям „забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні”. Отже, найбільш повно забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні треба визначати як забезпечення безпеки цивільної авіації (в тому числі повітряних суден незалежно від країни реєстрації) на території України, в повітряному просторі, що перебуває під юрисдикцією України, а також забезпечення безпеки повітряних суден, внесених до Державного реєстру цивільних повітряних суден України, за межами України з моменту, коли всі зовнішні двері повітряного судна зачинені після посадки (пасажирів) до моменту, коли будь яка з таких дверей буде відчинена для висадки. Складність питання полягає в тому, що так само і забезпечення безпеки іноземного повітряного судна під час польоту в повітряному просторі України належить не тільки до компетенції України, а з іншого боку забезпечення безпеки українського повітряного судна під час польоту в повітряному просторі іншої держави належить також і до компетенції цієї держави. Ми вважаємо, що поняття „безпека міжнародних польотів” частково охоплюється поняттям „забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні”.

Дата добавления: 2014-01-07