Нормативно-правова база в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації

Дослідження означеної нормативно-правової бази пов’язане зі значними труднощами. Ускладнює становище величезна кількість несистематизовних нормативно-правових актів різної юридичної сили та сфери дії: міжнародні угоди різних рівнів, закони та підзаконні акти (останніх особливо багато). Подолати труднощі такого характеру, як слушно вказує М.І. Хавронюк, можна за допомогою класифікації правових актів, які складають цю базу[102].

Системі законодавства України взагалі, як і системі законодавства України в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації зокрема, притаманна ієрархічність. Нормативно-правові джерела, що її складають, характеризуються різною юридичною силою, тому для їх правильного тлумачення і застосування необхідне однозначне і правильне розуміння цієї ієрархічної системи всіма суб’єктами правозастосовчого процесу. За влучним висловом Д.Н.Бахраха, ієрархія адміністративно-правових норм відображає ієрархію органів, що їх прийняли[103]. Це повною мірою стосується і нормативно-правових актів, чия ієрархічність пов’язана з ієрархічністю всієї системи державного управління. Фактично, класифікація правових норм і нормативно-правових актів значною мірою співпадає за критеріями і видами. Відразу треба зазначити, що термін „законодавство” тут і всюди в цій роботі вживається лише в широкому розумінні – як система всіх нормативно-правових джерел, чинних в Україні.

Виходячи з цих міркувань, доцільним видається субординаційна (тобто ієрархічна, вертикальна) класифікація всіх нормативних джерел у сфері забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні, тобто за їх юридичною силою. Тут можна виділити кілька рівнів:

1) Конституція України;

2) міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою України (переважна більшість це дво- і багатосторонні угоди, але центральне місце в регулюванні цієї сфери міжнародних відносин займають конвенції в рамках ICAO, оскільки поширюються на широке коло субєктів) і міжурядові угоди;

3) закони України (як кодифіковані, так і некодифіковані);

4) підзаконні акти (або адміністративні):

¾ постанови Верховної Ради України;

¾ укази Президента України;

¾ постанови Кабінету Міністрів України;

¾ міжвідомчі підзаконні акти;

¾ відомчі підзаконні акти – накази міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

¾ локальні нормативні акти.

Близькою до вищенаведеної є класифікація нормативних джерел за суб’єктом видання.

Також доцільною буде класифікація нормативно-правових джерел за предметом правового регулювання. Безпека авіації є складною категорією, що включає в себе авіаційну безпеку, безпеку польотів, екологічну безпеку авіації. Відповідно до цього, нормативні джерела в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні залежно від предмету регулювання можна також розподілити на види:

1) в сфері авіаційної безпеки;

2) в сфері безпеки польотів;

3) в сфері екологічної безпеки цивільної авіації;

Важливим є такий критерій класифікації, як сфера дії нормативного джерела в часі, просторі і по колу осіб. За дією в часі можна виділити постійні (таких абсолютна більшість) і тимчасові (як правило, це тимчасові правила положення, інструкції, рекомендації тощо) нормативні джерела. Наявність тимчасових нормативно-правових актів в сфері адміністративно-правового забезпечення цивільної авіації можна назвати недоліком, але треба визнати, що цей недолік породжений причинами не тільки суб’єктивного характеру. В основі факту його існування лежить сама природа правовідносин в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації: їх швидкоплинність, мінливість, сильна залежність від цілого комплексу факторів, одним з яких є науково-технічний прогрес, який сам по собі передбачає зміни. Саме поняття тимчасових нормативно-правових актів є відносним. До них слід віднести не тільки ті, що містять це слово в назві або мають визначений строк чинності, не тільки нормативні акти колишнього СРСР, які мають бути замінені національним законодавством у відповідності до Конституції України та чинних міжнародних угод, а й ті, які за своєю природою не можуть регулювати такі відносини на постійній основі – наприклад, підзаконні акти там, де необхідне прийняття закону. Адже підзаконні акти приймаються не замість закону, а на його виконання і в розвиток його положень. В тих сферах суспільних відносин, які законами України не врегульовані, підзаконні акти, виходячи з принципів правової держави та вимог ст. 92 Конституції України, можуть прийматись виключно як виняток і лише тимчасово.

За дією в просторі – міжнародні (дво- і багатосторонні), загальнодержавні, локальні (місцеві). За дією по колу осіб – загальнообов’язкові, спеціальні (що стосуються лише певних категорій осіб, наприклад, льотного чи допоміжного складу, працівників правоохоронних органів тощо).

Також може бути корисним застосування історичного методу дослідження в рамках якого нормативні джерела розташовуються в порядку їх прийняття. Це проілюструє розвиток даного правового інституту, виявить певні тенденції і закономірності цього розвитку. Більше того, час прийняття нормативно-правового акту має вирішальне значення за наявності колізій в нормативних актах однакової юридичної сили, що в нашому законодавстві явище, нажаль, не поодиноке.

Крім цього можна розподілити всі нормативні джерела за режимом доступу: для загального користування, для службового користування, таємні.

При цьому слід зазначити, що наведені методи класифікації ні в якому разі не протирічать один одному, більше того – вони тісно пов’язані між собою і, як показує вищенаведене, перетинаються. Тому найбільш вдалою і повною буде та класифікація, що поєднуватиме якомога більше критеріїв. Враховуючи це, можна запропонувати таку класифікацію нормативних джерел в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації:

1. Міжнародний рівень – ратифіковані міжнародні акти є частиною національного законодавства України і характеризуються, як правило, вищою юридичною силою, ніж всі інші нормативні джерела, окрім Конституції України. Правда, на підставі аналізу чинного законодавства можна прийти до висновку, що діє все ж не сама норма міжнародної угоди, а норма закону України про її ратифікацію, „невід'ємною частиною якого є текст міжнародного договору” (ч.1 ст. 9 Закону України „Про міжнародні договори України”[104]).

Отже, головною проблемою залишається виявлення і усунення колізій міжнародного і національного законодавства. Позитивною тенденцією в цьому питанні є закріплення в ст. 19 Закону України „Про міжнародні договори України” правила, згідно якого „чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства”, і за наявності розходжень між нормами національного законодавства і міжнародних угод, діють норми міжнародної угоди[105]. Користь від цієї норми була б значно більше, якби не недоліки адміністративно-правового характеру, про які піде мова далі. Але тут треба звернути увагу на один важливий момент: дана норма містить гіпотезу „згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України”. Тобто не всі „чинні міжнародні договори України”, виходячи зі змісту правової норми, „є частиною національного законодавства”, а лише ті, що підлягають і пройшли ратифікацію. Частина 2 ст. 9 Закону України „Про міжнародні договори України” містить перелік видів договорів (за об’єктом укладення), що підлягають ратифікації. Серед них, зокрема договори: що стосуються прав, свобод та обов'язків людини і громадянина (п. „б” ч. 2 ст. 9); про участь України у міждержавних союзах та інших міждержавних об'єднаннях (організаціях), системах колективної безпеки (п. „г” ч. 2 ст. 9); виконання яких зумовлює зміну законів України або прийняття нових законів України (п. „е” ч. 2 ст. 9); інші міжнародні договори, ратифікація яких передбачена міжнародним договором або законом України (п. „є” ч. 2 ст. 9)[106].

Функції координації державної політики щодо ратифікації та імплементації міжнародних договорів покладені на Міністерство закордонних справ, яке, згідно ч. 3 ст. 4, ч. 4 ст. 12 Закону України „Про міжнародні договори України”, уповноважене подавати пропозиції щодо затвердження міжнародних договорів України Президентові України або Кабінету Міністрів України [5]. Як випливає зі змісту ч. 3 ст. 4 Закону України „Про міжнародні договори України” [5], Мінтрансзв’язку подає пропозиції щодо укладення міжнародних договорів України разом з Міністерством закордонних справ України.

Міжнародні акти складають юридичне підґрунтя міжнародних відносин взагалі. Нас, для цілей нашого дослідження, цікавлять ті, які регулюють відносини в сфері забезпечення безпеки міжнародних польотів, встановлюючи, фактично, міжнародні стандарти в цій сфері. Стаття 3 Закону України „Про міжнародні договори України” класифікує міжнародні договори України за критерієм суб’єкта укладання, виділяючи три великі групи:

I.міждержавні – укладаються Президентом України або за його дорученням – від імені України. До них належать найбільш важливі міжнародні договори в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації;

II.міжурядові – укладаються Кабінетом Міністрів України, або за його дорученням і від його імені: з економічних, торговельних, науково-технічних, гуманітарних та інших питань, віднесених до відання уряду (ст. 3 Закону України „Про міжнародні договори України”);

III.міжвідомчі – укладаються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, державними органами – від імені міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних органів з питань віднесених до відання міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ст. 3 Закону України „Про міжнародні договори України”)[107].

Крім цього, за колом учасників можна розглядати:

Багатосторонні акти – складають фундамент, на якому будується вся система міжнародного права. Це, переважно, декларації і конвенції.

Двосторонні акти – договори між державами, які мають відповідати деклараціям і конвенціям, ратифікованим Україною. Тут треба виділити міждержавні договори, ратифіковані Верховною Радою України, і міжурядові угоди.

Окрему групу міжнародних актів становлять рішення міждержавних (міжурядових) організацій – наприклад, Організації Об’єднаних Націй (ООН), Ради Європи, Співдружності незалежних держав, Міжнародної організації цивільної авіації (ICAO) тощо. Ці акти, як правило, обов’язкові для всіх держав-учасниць відповідної організації.

Залежно від порядку приєднання, міжнародні договори в сфері забезпечення авіаційної безпеки можуть бути відкриті і закриті.

2. Національний рівень – характеризується ієрархічністю нормативних джерел за юридичною силою. Система ускладнюється ще й тим, що тут треба розглядати ще два підрівні:

2.1. Загальнодержавні нормативні акти – поширюють свою дію на всю територію України. Серед них можна виділити:

2.1.1. Акти, що мають силу закону. Стаття 92 Конституції України встановлює коло суспільних відносин, що регулюються виключно законами України (зокрема, п. 1 ч. 1 ст. 92; п. 5 ч. 1 ст. 92; п. 12 ч. 1 ст. 92; п. 14 ч. 1 ст. 92; п. 17 ч. 1 ст. 92; п. 19 ч. 1 ст. 92; п. 22 ч. 1 ст. 92)[108].

2.1.2. Підзаконні акти. Особливістю нормативно-правової бази в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації є величезна частка підзаконних актів в правовому регулюванні. Обсяг суспільних відносин в цій сфері, які регулюються підзаконними актами, набагато більший, ніж тих, що регулюються законами України. Це є також характерним для адміністративно-правових відносин взагалі. Властивістю підзаконних актів є оперативність, яка надає їм перевагу в умовах швидкоплинності, мінливості суспільних відносин. Держава, основною функцією якої є регулювання суспільних відносин, і право, як основний інструмент такого регулювання, мають вчасно реагувати на зміни в суспільстві, певною мірою навіть випереджати їх, щоб забезпечити поступ і вчасно запобігти негативним, руйнівним тенденціям. Але ця перевага може перетворитися на недолік, якщо регулювати за допомогою підзаконних актів ті сфери суспільних відносин, де необхідна стабільність.

2.1.2.1. Постанови Верховної Ради України – складають своєрідний виняток серед підзаконних актів, оскільки приймаються не виконавчим, а законодавчим органом влади. Їх специфіка полягає ще й в тому, що, як правило, постанови Верховної Ради вводять в дію закони України. Деякі постанови Верховної Ради приймаються замість закону, носять по суті тимчасовий характер і покликані заповнити правовий вакуум в відповідній сфері. Згідно з принципами верховенства права, законності і концепцією правової держави такі постанови мають якомога швидше замінити законами України. Так, постанова Верховної Ради України „Про концепцію (основи державної політики) національної безпеки України” від 16 січня 1997 р., № 3/97-ВР втратила чинність у зв’язку з прийняттям 19 червня 2003 р. Закону України „Про основи національної безпеки України”[109]. Принципова відмінність постанов Верховної Ради України від законів полягає в їх юридичній силі – адже постанова є підзаконним актом. Це зумовлено різницею в процедурі прийняття, яка набагато простіша, ніж законодавча, що робить постанови більш оперативним засобом. Але складна процедура прийняття законів необхідна для того, щоб зробити його якомога досконалішим за змістом і формою, усунути з тексту всі прогалини, колізії, неточності. Питання ж про законність прийняття Верховною Радою України адміністративних за своєю природою актів, враховуючи, що це прерогатива виконавчої, а не законодавчої влади, взагалі дискусійне. Крім цього, до законодавства України в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації не входять постанови Верховної Ради України, що є актами застосування норм права.

2.1.2.2. Укази Президента України;

2.1.2.3. Постанови Кабінету Міністрів України.

2.1.2.4. Відомчі нормативно-правові акти

Що стосується відомчих нормативних актів (тобто актів міністерств, державних комітетів, інших органів виконавчої влади, окрім Кабінету Міністрів України), а точніше тих з них, що стосуються прав, свобод та законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, то вони підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції та його органах на місцях. В сфері забезпечення безпеки цивільної авіації це, переважно, накази Мінтрансзв’язку, чинні досі накази Міністерства транспорту України, Державної служби України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації. Такі підзаконні акти набувають чинності лише після цієї процедури. Це дуже важливий елемент забезпечення принципу законності та верховенства права в Україні. Державна реєстрація має на меті покращення якості нормативного забезпечення шляхом усунення прогалин, колізій між підзаконними актами, недопущення невідповідності підзаконних актів законам та міжнародним договорам України, запобігання перевищення повноважень органами виконавчої влади через прийняття підзаконних актів поза сферою їх компетенції. Ця мета досягається через проведення юридичної експертизи підзаконного акту на предмет відповідності чинному законодавству України, по закінченні якої складається відповідний висновок, а підзаконний акт заноситься до державного реєстру та Единого державного реєстру нормативно-правових актів[110]. Проте, на сьогоднішній день факти свідчать про недостатню ефективність цього важливого механізму. Не всі підзаконні акти, що підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції, подаються на реєстрацію, але, при цьому, вони фактично діють, хоча юридично не є чинними. Такі непоодинокі випадки[111] свідчать, перш за все, про недостатню якість державного управління в цій сфері, про неефективність механізму реалізації законодавства про обов’язкову реєстрацією таких підзаконних нормативно-правових актів в Україні. Основним її недоліком сьогодні вбачається те, що реєстрації підлягають не всі відомчі підзаконні акти, причому визначають нормативно-правові акти, що подаються на реєстрацію, ті ж органи, що їх видають. Виходом з цієї ситуації могло б бути розповсюдження правила про державну реєстрацію на всі відомчі підзаконні акти. Суттєвим недоліком є і відсутність норм про юридичну відповідальність посадових осіб, винних у порушенні правил про державну реєстрацію. Автори проекту закону „Про внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення” пропонують запровадити адміністративну відповідальність за вказані діяння, оскільки вони посягають на суспільні відносини в сфері державного управління, але при цьому не становлять підвищеної суспільної небезпеки[112]. Погоджуючись з цією пропозицією, хотілося б запропонувати паралельно встановити і кримінальну відповідальність за ці ж дії, якщо вони призвели до тяжких наслідків або суттєвих порушень прав людини, оскільки в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації такі наслідки можуть мати місце.

2.1.2.5. Локальні нормативні акти – поширюються лише на населення відповідних територіальних одиниць або працівників авіаційної галузі чи її структурного підрозділу. Ці норми мають багато спільного з корпоративними (наприклад, статут авіапідприємства), хоча їх не можна ототожнювати. Це, зокрема, програми авіаційної безпеки авіакомпаній, аеропортів, аеродромів базування, узгоджені з Державіаслужбою.

Окремо треба виділити чинні нормативно-правові акти колишнього СРСР в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації. Це, переважно, накази Міністерства ЦА СРСР, що затверджують авіаційні правила, державні стандарти СРСР (ГОСТ), а також галузеві керівні документи (ОСТ, РД). Такі акти підлягають поступовій заміні відповідними актами України. Цей процес має прискоритись у зв’язку з виконанням Україною міжнародних зобов’язань і своєї зовнішньополітичної програми інтеграції до Європейського Союзу, які передбачають приведення законодавства України в сфері безпеки цивільної авіації у відповідність із світовими, в першу чергу європейськими стандартами.

Значну частину правових норм в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації, складають норми, що являють собою синтез юридичних і технічних. Сюди належать норми авіаційних правил, державних стандартів, норми льотної придатності тощо. Ці норми містяться виключно в відомчих і локальних підзаконних актах.

Як видно з запропонованої системи класифікації, система законодавства України взагалі, і в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації зокрема базується на Конституції України як на основному законі держави. У відповідності до Конституції України укладаються міжнародні угоди і приймаються закони, що не можуть суперечити ратифікованим ВРУ міжнародним угодам. На їх підставі і для забезпечення їх виконання органи виконавчої влади приймають підзаконні акти, що мають відповідати Конституції України, міжнародним угодам, ратифікованим ВРУ і законам України. Крім цього, підзаконні акти, нижчі за юридичною силою, не можуть суперечити вищим. Таким чином, одним з найважливіших завдань правового забезпечення державного управління безпекою цивільної авіації є виявлення та усунення колізій між правовими нормами, а також вироблення однакового тлумачення і правозастосовчої практики. Останнє не обов’язково означає визнання правового (судового і адміністративного) прецеденту джерелом українського права, хоча це могло б мати позитивні наслідки для адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні. Однакове тлумачення і застосування правових норм є важливою умовою забезпечення безпеки цивільної авіації, дотримання законності і верховенства права в цій сфері. Безпека цивільної авіації настільки вразливий об’єкт правової охорони та регулювання, що помилка в правозастосуванні часто не може бути виправлена і призводить до катастрофи.

Основна проблема правового забезпечення безпеки цивільної авіації полягає в низькій якості нормативно-правових джерел. Цілком поділяючи думку А. Ткачука щодо головних причин низької якості законів[113], вважаємо, що ці ж причини призводять і до низької якості підзаконних актів.

Говорячи про якість нормативно-правового акту чи договору, можна розглядати її в двох аспектах: якість змісту і якість форми, що разом утворюють діалектичне ціле. Тому й правила нормопроектування мають встановлювати як вимоги щодо форми, так і щодо змісту законопроекту. Основним критерієм оцінки якості змісту має бути, на нашу думку, відповідність норм нормативного акту суспільним відносинам, які він покликаний регулювати (в даному випадку мова йде про організаційно-правові відносини в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації), його правомірність, актуальність (необхідність), доцільність, адекватність, ефективність правового впливу. Правомірність нормативно-правового акту має оцінюватись за критерієм його відповідності загальним принципам права, закріпленим в Конституції України, інших законах України та міжнародних договорах, ратифікованих ВРУ, особливо принципам верховенства права та законності. Актуальність передбачає перш за все необхідність у врегулюванні з боку держави певних авіаційних відносин і тісно пов’язана з доцільністю нормативного акту (тобто відповідністю його правового впливу поставленій меті). Адекватність означає, що законодавство не повинно відставати від рівня розвитку суспільних відносин, оскільки перетвориться на юридичні кайдани для авіаційної галузі або буде ігноруватись суб’єктами правовідносин. В сфері безпеки цивільної авіації і те, і інше однаково небезпечне і матиме катастрофічні наслідки. Критерій ефективності передбачає не тільки виконання нормативно-правовим актом поставлених завдань і досягнення кінцевої мети, а й порівняння досягнутих результатів з затраченими зусиллями.

Якість форми має оцінюватись на підставі таких критеріїв, як системність (певна логічна будова, злагодженість структурних елементів, їх функціональність та єдність), доступність (текст нормативного акту має бути викладений простою і зрозумілою мовою, містити визначення використаних термінів; по можливості треба уникати зайвих скорочень, внутрішніх і зовнішніх відсилань, невизначених гіпотез, диспозицій, санкцій, невичерпних переліків, чим „грішить” чинний ПКУ і, нажаль, не тільки він), послідовність (частини тексту не можуть містити суперечливих положень, кількість винятків з правил диспозиції має бути чітко встановлена і т. ін.), юридична грамотність (що включає в себе точне і однозначне використання термінів, відсутність прогалин і колізій). Загалом, немає потреби досліджувати в даній роботі загальні вимоги до нормативно-правових актів, оскільки це питання набагато грунтовніше досліджувалось в науковій літературі. Зокрема, ми повністю погоджуємось з вимогами „до якісного закону” Роберта К. Берджерона та А. Ткачука[114]. Тому ми будемо говорити про вимоги до нормативного акту лише якщо цього вимагатиме специфіка сфери адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації.

В сфері правового забезпечення безпеки цивільної авіації перед Україною стоїть ряд проблем, які можна поділити на такі групи:

1) Недоліки змісту – найбільш розповсюджені з них прогалини, колізії законодавства, застарілість правових норм, невідповідність світовим стандартам забезпечення безпеки цивільної авіації тощо;

2) Недоліки форми: низький рівень систематизації (неповна кодифікація) велика кількість внутрішніх і зовнішніх відсилань тощо.

Правові колізії між нормативно-правовими актами як різних, так і одного й того ж органу влади – явище непоодиноке. Вони виникають тоді, коли конкретні життєві обставини, до яких має застосовуватись правова норма, відповідають гіпотезам норм з різною диспозицією чи санкцією. Правові колізії завдають величезної шкоди суспільству і державі, оскільки створюють правове підґрунтя для неоднакового тлумачення і застосування правових норм, що, в свою чергу, відкриває широкі можливості для корупції та інших зловживань. Колізії між нормами закону і підзаконних актів, порушуючи принцип законності, підривають авторитет закону, перетворюючи його в просту декларацію. Так, положення підзаконних актів в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації часто не відповідають нормам чинного ПКУ, що не в останній мірі спричинене застарілістю його правових норм. При цьому норми ПКУ, в свою чергу, нерідко протирічать положенням міжнародних договорів та стандартам ІКАО. Зміни в законодавство вносяться не рівномірно: підзаконні акти через їх природу пристосовуються до нових умов швидше і легше, ніж закони.

Особливо утруднює правозастосування наявність колізій в нормативно-правових актах однакової юридичної сили. Зрозуміло, що в такому випадку треба керуватись актом, що виданий пізніше. Але при цьому слід враховувати, що є загальні і спеціальні норми (залежно від рівня узагальненості диспозиції). Треба погодитись з професором Д.Н. Бахрахом: спеціальну норму можна розглядати як виняток з загального правила, встановлений для того, щоб за наявності додаткових, названих в її гіпотезі фактів, діяло спеціальне, а не загальне правило[115].

Розповсюдженим недоліком нашого законодавства в сфері правового забезпечення безпеки цивільної авіації є неоднозначне розуміння термінів різними нормативно-правовими актами (наприклад, щодо розуміння термінів „авіаційна безпека”, „забезпечення авіаційної безпеки”). До речі, розповсюджений в повітряному законодавстві термін „акт незаконного втручання”, взагалі не вживається в кримінальному законодавстві, що, на нашу думку, є суттєвим недоліком ККУ. Треба враховувати, що в українському повітряному законодавстві терміни часто визначаються лише для даного конкретного нормативно-правового акту. Так, в Державній програмі авіаційної безпеки цивільної авіації, в розділі ІІ, мова йде про значення термінів, „що застосовуються в цій Програмі”[116].

Ще однією проблемою є усунення прогалин в законодавстві, які завдають не менше шкоди, ніж правові колізії. Адже не можна забувати, що невизначеність законодавства створює неоднозначність розуміння і застосування правової норми судами та іншими державними органами, що відкриває можливості для різних зловживань і підриває авторитет закону в цілому. Особливу занепокоєність викликають прогалини в законодавстві, неоднозначність використання термінів, колізії між міжнародним і національним законодавством щодо питання кваліфікації деяких діянь, що посягають на безпеку цивільної авіації. Кодекс України про адміністративні правопорушення характеризується переважно відсилочною структурою правових норм, часто не вказуючи при цьому, де міститься норма, до якої відсилає. Значна кількість термінів вживається в КУпАП без роз’яснення змісту[117]. Бажано також уніфікувати структуру нормативно-правових актів України, що встановлюють відповідальність за правопорушення на повітряному транспорті.

Останнім часом продовжується процес наближення національного законодавства в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації до міжнародних і європейських стандартів. Спостерігається тенденція до посилення регламентації заходів забезпечення безпеки цивільної авіації підзаконними актами. Так, наказами Державіаслужби в Україні були запроваджені Спільні Авіаційні Вимоги JAR-147, JAR-66, JAR-145, JAR-21, JAR-OPS 1, JAR-FCL 1, 2, 3, 4. Однак, тексти самих Спільних Авіаційних Вимог (а точніше, їх офіційний переклад) у даних наказах відсутні, тобто офіційно не оприлюднені, отже їх юридична чинність, м’яко кажучи, дискусійна.

За останні роки в нормотворчості провідного органу державного управління цивільною авіацією можна відмітити багато позитивних моментів. По-перше: всі проекти оприлюднюються і виносяться на обговорення громадськості на офіційній інтернет-сторінці, що має сприяти покращенню їх якості через залучення науковців та посилення контролю з боку суспільства. По-друге: запропоновані проекти наказів охоплюють значний масив неврегульованих раніше відносин, спрямовані на усунення недоліків законодавства і його адаптацію до світових і європейських стандартів.

В той же час підзаконна нормотворчість має суттєвий недолік: деякі суспільні відносини в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації не можуть бути врегульовані підзаконними актами без порушення ч. 1 ст. 92 Конституції України[118]. Накази Державіаслужби не могли замінити закони. Верховна Рада України досі не прийняла новий ПКУ, а з законів, що мали б спеціально врегулювати забезпечення безпеки цивільної авіації, прийнято лише Закон України „Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації”[119], тоді як, застосовуючи системно-комплексний підхід, слід було прийняти, щонайменше, ще два закони „Про Державну програму екологічної безпеки цивільної авіації” „Про Державну програму безпеки польотів”, або, що краще, єдиний закон „Про Державну програму безпеки цивільної авіації”.

Серйозним недоліком вітчизняної нормативно-правової бази в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації є застарілість багатьох її норм. Наприклад, такий основоположний правовий документ, як Концепція розвитку цивільної авіації України, була затверджена Постановою Кабінету Міністрів України 28 грудня 1996 року[120], тобто застаріла більш ніж на 10 років. Це, безперечно, негативно впливає не тільки на розвиток цивільної авіації взагалі, а й на забезпечення безпеки цивільної авіації зокрема.

Необхідно, на основі аналізу стану і динаміки втілення в життя положень даної Концепції, терміново затвердити (оптимально – законом) нову концепцію розвитку цивільної авіації. Крім цього, в новому ПКУ слід обов’язково передбачити затвердження нової концепції розвитку цивільної авіації, мінімум кожні 5 років. Це саме стосується і Державної програми забезпечення безпеки цивільної авіації – на сьогоднішній день Україна має лише Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації, в якій заходи щодо забезпечення безпеки польотів та екологічної безпеки цивільної авіації просто не передбачені. Крім того, План заходів організаційного забезпечення виконання Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації, затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 червня 2004 р. № 360-р[121], застарів в багатьох своїх положеннях і потребує коригування, зокрема, у звязку зі значними змінами у системі державного управління безпекою цивільної авіації. Також, на нашу думку, план потребує більш чіткої регламентації запланованих заходів, час проведення більшості яких вказано в надто широкому діапазоні – 2004-2010 роки.

Надзвичайно актуальним, враховуючи стратегічний зовнішньополітичний курс України на інтеграцію до Європейського Союзу, є приведення національного законодавства і нормотворчої діяльності в у відповідність з європейськими стандартами. В Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу[122], серед напрямків інтеграції адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу стоїть на першому місці. Курс на таку адаптацію закріплений і законами України. Її концептуальну основу складає Закон України „Про Концепцію загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”[123]. У Законі України „Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації” від 20 лютого 2003р., № 545-IV вказується, що з питань авіаційної безпеки Україна співпрацює з іноземними державами та міжнародними організаціями (ст. 34)[124]. Метою цієї співпраці визначається приведення законодавства з авіаційної безпеки у відповідність з міжнародними стандартами (ст. 46)[125].

Адаптація нормативно-правової бази України в галузі цивільної авіації до законодавства Європейського Союзу сьогодні обумовлена об’єктивними причинами і є нагальною потребою. Сприйняття України світовим співтовариством, яке визначатиме її місце в сучасному світі, не в останній мірі залежить від того, чи зможе вона наблизитись до світових стандартів в усіх сферах суспільного життя. Немає потреби говорити, що така важлива галузь господарства, як цивільна авіація, не може ефективно працювати в умовах низької якості нормативного забезпечення. В сфері забезпечення безпеки авіації останнє може мати катастрофічні наслідки.

Для приведення національного законодавства і нормотворчої діяльності у відповідність з європейськими стандартами, необхідне вироблення Загальних засад наближення нормативно-правової бази, що регулює діяльність цивільної авіації України, до відповідних норм Європейського Союзу, затвердження Концепції розвитку нормативно-правової бази цивільної авіації України з урахуванням стратегії інтеграції до ЄС, Положення про Звід авіаційних правил України. Вищезазначені нормативно-правові акти стануть правовою основою для переходу цивільної авіації України на міжнародні, в тому числі європейські, стандарти в сфері безпеки цивільної авіації. Закон України „Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації” (ст. 46) частково покладає ці функції на спеціально уповноважений орган з питань авіаційної безпеки цивільної авіації, який „співпрацює з міжнародними організаціями цивільної авіації” з метою „приведення законодавства з авіаційної безпеки у відповідність з міжнародними стандартами”[126].

В Європейському Союзі існують певні стандарти щодо законодавства та нормотворчості взагалі. Ці стандарти встановлені низкою нормативних актів Європейського союзу, таких як: Сазерлендський звіт; Резолюція Ради від 8 червня 1993 р. Щодо якості нормопроектування в Союзі; Рішення Ради 93/662/ЕС від 6 грудня 1993 р., що приймає Правила процедури в Раді; Міжвідомча угода від 20 грудня 1994 р. „Прискорена робоча методика офіційної кодифікації актів законодавства”; Звіт групи незалежних експертів з законодавчого та адміністративного спрощення від 21 червня 1995 р.; Коментар комісії щодо цього звіту від 29 листопада 1995 р.; Резолюція Європарламенту від 4 липня 1996 р.; Якісніше законотворення 1995: звіт Комісії Європейській Раді [Мадрид] з застосування принципів субсидіарності та пропорційності, зі спрощення та кодифікації CSE (95) 580; Краще законотворення 1996: звіт Комісії Європейській Раді [Мадрид] з застосування принципів субсидіарності та пропорційності, зі спрощення та кодифікації CSE(96)7 тощо.

Вищеперераховані настанови з якості нормопроектування в ЄС схвалені Міжвідомчою угодою між Єврокомісією, Європейською Радою та Європарламентом від 22 грудня 1998 року. Кінцевою метою цих рекомендацій, є полегшення доступу до законодавства Європейського Союзу[127], забезпечення якості та консистенції законопроектів, відкритості законодавчого процессу, планування та координації, старанного моніторингу та аналізу[128].

Європейський досвід в питаннях законотворення може бути корисний для України не тільки в контексті її майбутнього вступу до Європейського союзу, а вже сьогодні, оскільки наше законодавство грішить тими ж недоліками в більший чи меншій мірі. Зокрема, Резолюція Ради від 8 червня 1993 р. „Щодо якості нормопроектування в Союзі” містить корисні рекомендації щодо застосування однакових термінів і уніфікованої структури нормативного акту (глава / частина / стаття / параграф), чіткого визначення встановлюваних прав і обов’язків, часу набуття чинності законом, уникнення в тексті закону непотрібних скорочень, довгих речень, неточних посилань на інші закони, пересічних посилань, політичних тверджень, що не мають правового значення, положень, що застаріли і не відповідають існуючому законодавству тощо[129]. В інших актах вказується, що нормопроектування має бути чітким, простим, точним, відповідати типу законодавства, брати до уваги осіб, яких воно стосується; перевага віддається коротким положенням, зміст яких має забезпечувати права людини; наголошується на необхідності послідовної термінології, недопущення її багатозначного розуміння, мінімізації кількості внутрішніх та зовнішніх посилань; чіткого зазначення скасованих чи змінених положень та дат внесення змін, строку дії (у формі день/місяць/рік), визначається уніфікована структура нормативного акту (заголовок, який повинен відображати предмет регулювання; преамбула; основний зміст – права і обов’язки; якщо необхідно – додатки).

Сьогодні можна констатувати, що в Європейському Союзі перемогла концепція простоти і прозорості законодавства на противагу концепції його професійності (в значенні орієнтації на юристів-професіоналів, а не на пересічних громадян), встановлено чіткі критерії оцінки текстів законодавства ЄС[130]. Проте, до спрощення текстів законів теж треба підходити виважено і диференційовано. Спрощення форми не може відбуватись за рахунок погіршення якості змісту. Крім того, не всі закони фактично потребують такого спрощення (чіткого визначення прав і обов’язків, заміни спеціальних юридичних термінів загальновживаними словами, визначення всіх термінів, що використовуються даним законом, примітки в тексті тощо). Тут корисним може бути досвід Австрії та ФРН щодо врахування конкретних потреб користувачів: ті закони, які мають загальносуспільне значення, широко використовуються пересічними громадянами, що не мають спеціальної освіти, викладаються в спрощеній формі[131]. Спеціальні ж закони, що використовуються переважно спеціалістами, не можуть обходитись без спеціальної термінології, визначення якої в законі має на меті не роз’яснення її фахівцям, а запобігання її неоднозначному тлумаченню.

Окрім загальних європейських стандартів якості законодавства, не можна не вказати на Стандарти і Рекомендовану практику ІКАО, значний масив положень яких стосуються саме законодавства в сфері безпеки цивільної авіації. Стандарти ІКАО є обов’язковими для всіх держав-учасниць. Рекомендована практика ІКАО хоча і не містить обов’язкових вимог, але, держави-учасниці мають по можливості її дотримуватись. Додаток 17 1974 року до Чикагської конвенції „Про міжнародну ЦА” від 7 грудня 1944 року[132] містить ряд стандартів щодо законодавства в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації. Так, Стандарт 3.1.1. Додатка 17 містить вимогу щодо розроблення державами національних програм авіаційної безпеки[133]. Цю вимогу Україна виконала, і навіть перевиконала, оскільки 20 лютого 2003 року був підписаний чинний нині Закон України „Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації”. Це значне досягнення, якщо врахувати, що багато держав-членів ІКАО не має такої програми навіть на рівні підзаконного акту. Однак, наряду з цим безумовним позитивом, треба зазначити, що є і негативні моменти. На нашу думку цей закон має суттєві недоліки (колізії і прогалини) і тому потребує внесення відповідних змін і доповнень. багато положень закону потребують створення механізму їх реалізації в підзаконних актах.

Додаток 17 містить конкретні стандарти, яким має відповідати національна програма авіаційної безпеки. Вона має базуватись на національному законодавстві і не суперечити йому, відповідати реальним умовам, які склалися в державі, розроблятись у співробітництві з усіма зацікавленими сторонами[134]. Стандарт 3.1.1. вимагає, щоб національна програма авіаційної безпеки була в друкованій формі[135]. Можна стверджувати, що Україна ці вимоги в цілому виконала.

Важливе також положення Стандарту 3.1.4. Додатка 17, яке зобов’язує держави своєчасно і регулярно вносити зміни до національних програм авіаційної безпеки з урахуванням сучасних міжнародних вимог, розвитку науки і техніки[136]. Рекомендована практика 2.2. Додатку 17 та Додаток 9 стосуються „спрощення формальностей” і передбачають, що національна програма авіаційної безпеки не повинна заважати ефективній діяльності ЦА[137].

До цих, безумовно корисних і актуальних для України загальних рекомендацій, хотілося б додати деякі, важливі, на нашу думку, саме для українського законодавства в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації проблеми та шляхи їх вирішення. Суттєвим недоліком українського законодавства, що встановлює відповідальність за правопорушення на повітряному транспорті, є його недостатня доступність для пересічного громадянина. Недостатня структурованість деліктного закону (зокрема, Кримінального Кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення) утруднює користування ним для осіб, що не мають юридичної освіти, а це йде врозріз з стандартами нормопроектування Європейського Союзу, що містяться, зокрема в висновках Единбурзької Європейської Ради[138], Міжвідомчій угоді щодо спільних настанов з якості нормопроектування в європейському законодавстві[139]. Для вирішення цієї проблеми вважаємо доцільним розбити главу 10 КУпАП[140] на окремі частини (підглави), які містили б окремі статті, присвячені правопорушенням на різних видах транспорту, а також в галузі зв’язку. В Кримінальному Кодексі України Розділ Х[141]І слід розбити на окремі підрозділи, присвячені злочинам на різних видах транспорту. В перспективі необхідно переробити законодавство України, враховуючи стандарти нормопроектування ЄС, які запроваджують уніфіковану структуру нормативно-правового акту: глава / частина / стаття / параграф. Сьогодні треба констатувати, що навіть структура національних нормативно-правових актів не уніфікована. Різну структуру мають ККУ (поділений на дві частини (загальну і особливу) та розділи, які складаються зі статей), Кодекс України про адміністративні правопорушення (поділяється на розділи, до яких входять глави, що складаються зі статей), ПКУ (поділений на розділи, які складаються зі статей). Кримінальний Кодекс України та Кодекс України про адміністративні правопорушення поділяються на структурні елементи трьох рівнів, але називаються ці елементи по різному. ПКУ має дворівневу структуру, таку ж, як і більшість звичайних законів. Закон України „Про основи національної безпеки України” взагалі має однорівневу структуру, тобто складається виключно зі статей, загальна кількість яких невелика – їх всього 12, проте деякі з них складаються з великої кількості частин, які могли б складати окремі статті без всякої шкоди для логічної будови закону. Треба відзначити, що цей недолік, що дуже утруднює користування і роботу з нормативно-правовим актом, притаманний більшості нормативно-правових актів в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації, і не тільки в ній. В таких законах великі статті (що складаються з великої кількості частин), там, де це не зашкодить логічній будові, необхідно розбити на кілька окремих статей. Можливий і простіший спосіб удосконалення форми таких законів без їх перебудови, який не вимагатиме значних зусиль і затрат: слід пронумерувати частини всіх статей латинськими цифрами, щоб не змішувати з нумерацією пунктів в деяких статтях. Таке просте удосконалення має значно полегшити користування законодавством для авіаційного персоналу, більшість якого не має юридичної освіти, та інших громадян.

Закон України „Про Державну програму авіаційної безпеки цивільної авіації”[142] має нехарактерну для закону структуру, що більше нагадує підзаконний акт. Він складається з двох частин: власне закону та Програми, що додається. Пронумеровані частини Програми ніяк не названі, що, безумовно, утруднює користування ним не тільки для пересічних громадян, а й для спеціалістів.

Серйозні недоліки форми мають підзаконні акти в сфері безпеки цивільної авіації. Так, більшість таких актів мають дуже незручну структуру, яка ускладнює користування ними. Основним недоліком залишається недостатня структурованість – великі частини тексту без заголовків і внутрішньої нумерації (відсутність нумерації підпунктів, пронумеровані лише пункти). Як позитивний досвід можна взяти структуру нормативно-правових актів Державіаслужби, які, при всіх недоліках змісту, мають оптимальну, на наш погляд, структуру: пункти, підпункти і так далі позначаються відповідно 1., 1.1., 1.1.1. тощо. Це робить зручним у користуванні нормативні акти навіть дуже складної структури. Отже, необхідне запровадження єдиних вимог щодо змісту і форми нормативно-правових актів, а також нормотворчого процесу шляхом прийняття Закону України „Про нормативно-правові акти”, в якому, зокрема, слід категорично заборонити скасовувати компетенційні акти без одночасного введення в дію нових. Така практика, не ліквідуючи сам державний орган, знищує правове підґрунтя його діяльності, створює „правовий вакуум”, підриваючи принцип законності.

Негативно впливає на доступність нормативно-правових актів, а особливо законів в сфері адміністративно-правового забезпечення цивільної авіації, зловживання відсилочною і бланкетною структурою правової норми. Це робить закон не конкретним, навіть декларативним, ускладнює його тлумачення і застосування. Способом вирішення цієї проблеми є систематизація, найкраще у формі кодифікації законодавства. Але кодифікація для найповнішого досягнення своєї мети має бути повною. В Україні вже існує кодифікований нормативний акт в авіаційній сфері суспільних відносин – ПКУ[143]. Його основні недоліки – недостатня кодифікація та застарілість деяких норм. Доцільним на нашу думку є включення до ПКУ всіх норм інших законів, що стосуються авіаційної сфери. Необхідно врегулювати в новому ПКУ діяльність авіації загального призначення, до якої відносяться повітряні судна спортивного призначення, повітряні кулі, надлегкі повітряні судна, повітряні судна аматорської конструкції. Зрозуміло, що така робота вимагає значних зусиль, але вони виправдані, якщо вдасться досягти поставленої мети – усунути всі прогалини і колізії, зробити законодавство простішим і прозорішим (але не за рахунок визначеності кодексу), тим більше, що цього вимагають і стандарти Європейського союзу, зрозумілішим для осіб без спеціальної освіти, легким для тлумачення і застосування. На законодавчому рівні треба закріпити і організаційні засади реалізації норм закону.

В.Б. Авер’янов при цьому вказує на необхідність забезпечення відповідності компетенційним актам всіх поточних правових документів в сфері організації управління[144]. Але проблема полягає в тому, що такі акти, які визначають компетенцію органів державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації, самі мають серйозні недоліки, основними з яких є недостатньо високий рівень нормативного акту (підзаконний акт, де потрібен закон), тимчасовий характер багатьох актів, значна кількість прогалин та колізій тощо. крім цього, більшість компетенцій них актів є підзаконними, що характеризуються нижчою юридичною силою, що спричиняє нестабільність яка межує з ефемерністю. Можливість легко вносити зміни і доповнення, на нашу думку, є небажаним для компетенційних актів, тому що вносить невизначеність, непрогнозованість, волюнтаризм та, як наслідок, безвідповідальність в державне управління. Прикладом цього став 2006 рік, коли лише за півроку двічі (в травні-червні та в листопаді) на підставі підзаконних актів[145] відбулися кардинальні зміни в системі державного управління цивільною авіацією. Таке становище робить авіатранспортну систему України заручницею політичної ситуації в країні. Не можна заперечувати, що політика впливає і на закони, але вони менш вразливі до таких „коливань” через складнішу процедуру прийняття. Тому такі підзаконні акти мають прийматись виключно як тимчасові, із зазначенням у них чітких і стислих строків, у які має бути розроблений і поданий у Верховну Раду України відповідний законопроект. Треба погодитись з В.Б. Авер’яновим, що законодавча регламентація функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади має бути пріоритетною[146].

Найкращим способом вирішення зазначених проблем видається систематизація у формі повної кодифікації авіаційного законодавства (актів, що мають силу закону). Чинний ПКУ[147] не відповідає сучасним вимогам через неповну кодифікацію та застарілість деяких норм. Доцільним на нашу думку є також включення до нового ПКУ окремого розділу „Забезпечення безпеки цивільної авіації”, де слід врегулювати і організаційно-правові аспекти. Така робота вимагає багато часу і значних зусиль, але вони будуть виправдані, якщо вдасться досягти мети – усунути всі прогалини і колізії, зробити законодавство простішим і прозорішим, легким для тлумачення і застосування. При цьому будуть усунені наявні правові колізії і прогалини в законодавстві, що має покращити в Україні стан адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації зокрема, і правового регулювання безпеки авіації взагалі. Таким чином буде створене нормальне правове підґрунтя для реального забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні.

Враховуючи, що систематизація всього повітряного законодавства може зайняти досить багато часу, з метою вирішення нагальних проблем, усунення прогалин і колізій, взагалі покращення якості законодавства України в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації, доцільним видається якнайшвидше прийняття тимчасового Положення „Про забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні”, в якому слід передбачити і організаційно-правові засади і яке потім може бути використане при розробці положень нового ПКУ. Основна вимога до такого Положення – системний комплексний підхід до регулювання всього масиву відносин щодо забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні. Бажаним є також, до прийняття нового Повітряного кодексу, внесення змін і доповнень до чинного ПКУ для приведення його у відповідність з іншими нормативно-правовими актами в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації, виданими останнім часом.

Також необхідно терміново затвердити нову концепцію розвитку цивільної авіації, передбачивши в новому ПКУ затвердження нової концепції розвитку цивільної авіації, як мінімум, кожні 5 років. Це саме стосується і Державної програми забезпечення безпеки цивільної авіації, яку необхідно розробити і затвердити законом України.

Дата добавления: 2014-01-07