Провідний орган виконавчої влади в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації: історія, сучасний стан та перспективи

В Союзі РСР державне управління авіаційною галуззю здійснювало загальносоюзне Міністерство цивільної авіації (МГА), створене згідно указу Президії Верховної Ради СРСР від 27 липня 1964 року. Також існував Державний комітет по авіаційній техніці, указом Президії Верховної Ради СРСР від 2 березня 1965 року перетворений в загальносоюзне Міністерство авіаційної промисловості СРСР. Дані міністерства, наряду з іншими завданнями, мали забезпечувати і безпеку авіації. Загальносоюзний статус цих міністерств свідчить про визнання державою важливості повітряного транспорту. Забезпечення безпеки авіації, а, конкретніше, авіаційної безпеки, взагалі боротьба з правопорушеннями на повітряному транспорті, покладалась на Міністерство охорони громадського порядку (з 25 листопада 1968 року МВС), а найбільш серйозними займався також утворений 13 березня 1954 року Комітет державної безпеки. Юридичну базу забезпечення безпеки цивільної авіації складав Повітряний кодекс СРСР від 26 грудня 1961 року, на підставі якого Міністерство цивільної авіації СРСР видавало свої накази.

В роки незалежності України постала проблема створення власного органу управління цивільної авіації, оскільки Міністерство цивільної авіації мало загальносоюзний статус. Загалом з 1992 по 2007 рік статус провідного органу державного управління в сфері цивільної авіації змінювався 12 разів (від самостійного органу виконавчої влади до урядового органу у складі Мінтрансу), що негативно відображалося на розвитку галузі та іміджі країни загалом. З 1995р. діяв Державний департамент авіаційного транспорту, на базі якого в 1998р. було створено Державну авіаційну адміністрацію України[168], яку згодом Постановою КМУ від 29 березня 2000р. № 573[169] і на виконання п. б) ст. 1 Указу Президента України від 15 грудня 1999 року № 1573/99[170] було перетворено в Державний департамент авіаційного транспорту.

В 2004 році в системі органів виконавчої влади, на які покладено державне управління в авіаційній сфері, і, зокрема, забезпечення безпеки цивільної авіації, сталися докорінні зміни, які, в принципі, можна оцінити як позитивні. Вони не зводилися лише до перейменування державного органу. Змінився його статус: Державний департамент авіаційного транспорту (Укравіатранс) був урядовим органом державного управління у складі Мінтрансу та йому підпорядковувався. Указом Президента України від 15 липня 2004 року № 803 була створена Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації (скорочено Державіаслужба) як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (п. 1 Положення про неї)[171]. Таким чином статус провідного органу державного управління управління авіацією в Україні тоді підвищився від департаменту в складі Міністерства транспорту України до центрального органу виконавчої влади, підпорядкованого безпосередньо Кабінету Міністрів України. Це означало підвищення спеціалізації державного управління авіаційною сферою а також певну самостійність авіації, що мало сприяти підвищенню якості управління, професіоналізму державних службовців. Ще в „Концептуальних положеннях щодо шляхів вирішення проблем цивільної авіації України”, затверджених Рішенням Колегії Міністерства транспорту України „Про перспективи та основні стратегічні напрямки розвитку цивільної авіації в Україні” від 9 липня 2001 року № 35 вказувалось на „невідповідність законодавчо закріпленого статусу Укравіатрансу реальним завданням із забезпечення ефективного державного управління і регулювання діяльності цивільної авіації відповідно до вимог ІКАО” (п. 2.1.)[172]. В той же час, треба відмітити, що назва Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації не відповідала набагато ширшій компетенції цього органу, що фактично здійснював державне управління авіаційною галуззю загалом, в сфері ж забезпечення безпеки цивільної авіації функції Державіаслужби не зводились до наглядових, а включали весь визначений міжнародними стандартами інструментарій державного управління цивільною авіацією: ліцензування, стандартизацію, сертифікацію, контроль і нагляд. Більше того, всупереч міжнародним стандартам[173], до компетенції Державіаслужби віднесли і розслідування авіаційних подій, яке дісталося їй „у спадок” від Укравіатрансу.

Однак, постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2006 № 708 знов було створено Державний департамент авіаційного транспорту (Укравіатранс)[174]. Одночасно змінився і статус Державіаслужби. Вона створювалась як головний (провідний) орган у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації та у сфері використання повітряного простору України (п. 1 Положення „Про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації”[175], яке втратило чинність на підставі Указу Президента України від 9 червня 2006 року[176]). Нове Положення „Про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації”[177] відвело їй дещо іншу, набагато вужчу роль. Згідно п. 1 цього Положення, Державіаслужба реалізовувала державну політику у сфері забезпечення безпеки авіації, захисту національних інтересів України під час розслідування авіаційних подій[178]. Назва „Державна служба України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації” почала буквально відповідати завданням та функціям цього органу, якому залишили, в основному, контрольні і наглядові функції.

В Додатку до указу Президента України Про внесення змін до Схеми організації і взаємодії центральних органів виконавчої влади статус Державіаслужби було прирівняно до Державного комітету України[179]. Але даний указ не визначав, що діяльність Державіаслужби спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра транспорту та зв’язку, як, наприклад, діяльність Укравтодору, який теж має статус Державного комітету. З іншого боку, відповідно до Указу Президента України № 1785/2005[180], Голова Державіаслужби не входив до складу Кабінету Міністрів України. Таким чином Голова Державіаслужби ні безпосередньо, ні через Міністра транспорту та зв’язку, не міг представляти Державіаслужбу в Кабінеті Міністрів, що ускладнювало координацію дій між Державіаслужбою і Кабінетом Міністрів, а також центральними органами виконавчої влади. Незалежна від Мінтрансзв'язку, але не маючи „права голосу” в Кабінеті Міністрів, Державіаслужба з часу її утворення не могла достатньо ефективно здійснювати державне управління безпекою цивільної авіації. Нарешті, в п. 4 Переліку центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів, затвердженого Постановою від 23 лютого 2006 р. № 207 КМУ визначив, що діяльність Державіаслужби координується через Міністра транспорту та зв'язку[181]. Останнє узгоджувалось і з п. 3 Положення про Міністерство транспорту та зв'язку України, яке покладає на Мінтрансзв'язку забезпечення взаємодії та координації роботи всіх видів транспорту[182]. Таке уточнення дозволило усунути протиріччя, що склалося і вдосконалити механізм взаємодії між Державіаслужбою і Кабінетом Міністрів, а також центральними органами виконавчої влади. До речі, в 2003 році Є.К. Єряшов пропонував створити центральний орган виконавчої влади на зразок Державіаслужби, діяльність якого спрямовувалась би і координувалась через Міністра транспорту[183].

Мета діяльності Державіаслужби в новому Положенні про неї прямо не визначалася, але, виходячи з аналізу п. 1, вона полягала в реалізації державної політики у сфері забезпечення безпеки авіації, захисту національних інтересів України під час розслідування авіаційних подій[184].

Державіаслужба здійснювала державне управління в сфері безпеки цивільної авіації, реалізуючи свої завдання через виконання покладених на неї функцій. Компетенція Державіаслужби в сфері державного управління безпекою цивільної авіації, була визначена в пункті 4 Положення про неї[185]. Враховуючи значну кількість функцій в сфері державного управління безпекою цивільної авіації, що були покладені на Державіаслужбу, для цілісного їх розуміння доцільною видається їх класифікація. Отже, основними функціями Державіаслужби, безпосередньо пов’язаними з безпекою цивільної авіації, виходячи з аналізу Положення про неї, були:

1) нормотворчі – видання наказів в межах своїє компетенції (п. 7); розробка пропозицій, проектів нормативно-правових актів, державних програм, що стосуються безпеки цивільної авіації (підпункти 1, 2, 3 пункту 4). Згідно п. 2 Положення „Про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації”, вона не тільки в межах своїх повноважень організовувала виконання актів законодавства України і здійснювала контроль за їх реалізацією, а й узагальнювала практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляла пропозиції щодо вдосконалення законодавства і в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України[186];

2) контрольно-наглядові – державний нагляд в сфері безпеки цивільної авіації (підпункт 4 пункту 4); контроль в сфері безпеки цивільної авіації (підпункт 6 пункту 4); перевірка стану безпеки цивільної авіації (підпункт 8 пункту 4); видання приписів за результатами перевірок (підпункт 11 пункту 4)[187];

3) погоджувально-координаційні – координація діяльності органів виконавчої влади та наукових досліджень в сфері безпеки цивільної авіації (підпункт 5 пункту 4); погодження (підпункти 7, 9 пункту 4)[188];

4) організація незалежних розслідувань (підпункт 12 пункту 4)[189];

Для виконання покладених на неї функцій щодо державного управління безпекою цивільної авіації, Державіаслужба наділялася окремими повноваженнями (пункти 5, 7 Положення)[190]. Так, нормотворчій функції Державіаслужби відповідало її право у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видавати накази, організовувати і контролювати їх виконання, в разі потреби видавати разом з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади спільні акти (пункт 7). Найбільш важливими для забезпечення безпеки цивільної авіації повноваження, передбачені в пункті 5: вносити пропозиції щодо анулювання чи зупинення дії сертифіката у разі порушення власником зазначених у ньому умов; забороняти виконання конкретних польотів, якщо дії експлуатанта несуть загрозу безпеці авіації. Ці повноваження відповідають контрольно-наглядовим функціям Державіаслужби. Однак, якщо порівняти старе[191] і нове положення[192], стає очевидним, що вищезазначені функції і повноваженя набагато вужчі, ніж ті, мала Державіаслужба до 15.06.2006 (коли набрали чинності постанови КМУ №№ 708, 709 та 789). Функції і повноваження, що залишались, були явно недостатні для ефективного здійснення державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації і відповідали статусу департаменту в складі Мінтрансзв’язку, а не центрального органу виконавчої влади.

Як випливає з п. 2 Постанови КМУ від 6 червня 2006 р. № 789[193], Мінтрансзв’язку була передана частина повноважень Державіаслужби щодо забезпечення безпеки авіації, яких у нього раніше не було. Згідно пункту 3 Положення, перед Мінтрансзв’язку було поставлено ряд завдань, які раніше виконувала Державіаслужба: участь у формуванні та реалізації державної політики в галузі, зокрема авіатранспорту, у сфері використання та обслуговування повітряного простору України, забезпечення в межах своєї компетенції захисту авіації від актів незаконного втручання в її діяльність[194]. З ліквідацією Державіаслужби і утворенням Державної авіаційної адміністрації ці функції перейшли до останньої, але водночас залишились і у Мінтрансзв’язку. Так, відповідно до пункту 4 даного Положення, Мінтрансзв’язку: здійснює державне управління в галузі транспорту, зокрема авіаційного, у сфері використання і обслуговування повітряного простору України (підпункт 1); вживає заходів до зменшення шкідливого впливу функціонування транспорту на довкілля та забезпечує екологічну безпеку на транспорті (підпункт 5); виконує відповідно до законодавства функції із забезпечення перевезення небезпечних вантажів, зокрема, повітряним транспортом (підпункт 10); організовує і виконує відповідно до законодавства роботи із стандартизації, сертифікації, метрології та здійснює ліцензування в галузі транспорту (підпункт 28); бере участь у розслідуванні причин аварійних подій і катастроф на транспорті, у межах своєї компетенції та в порядку, визначеному законодавством, проводить службові розслідування (підпункт 1); веде облік авіаційних подій, актів незаконного втручання у діяльність цивільної авіації та подає ці відомості відповідним органам (підпункт 40)[195]. Ці функції раніше виконувала Державіаслужба.

В галузі міжнародного співробітництва в сфері безпеки цивільної авіації Мінтрансзв’язку: бере участь відповідно до закону у підготовці міжнародних договорів України, готує пропозиції щодо укладення, денонсації таких договорів, у межах своєї компетенції укладає міжнародні договори України та забезпечує дотримання і виконання зобов'язань, взятих за міжнародними договорами України (підпункт 31); бере відповідно до законодавства участь у діяльності міжнародних організацій та забезпечує виконання зобов'язань, що випливають з членства в таких організаціях (пп. 33); вживає заходів до реалізації галузевого співробітництва України з Європейським Союзом, у межах своїх повноважень забезпечує виконання Українською Стороною зобов'язань за Угодою про партнерство та співробітництво між Україною та Європейським Союзом, адаптацію законодавства України з питань функціонування транспортного комплексу та галузі зв'язку, використання повітряного простору України до законодавства Європейського Союзу та євроатлантичних структур, здійснює інші заходи щодо інтеграції України до Європейського Союзу (пп. 35)[196].

Таким чином, з 15.06.2006 Мінтрансзв’язку були передані найважливіші повноваження для здійснення державного управління безпекою цивільної авіації. Особливо важливими з них є повноваження щодо ліцензування, стандартизації, сертифікації та метрології, які являють собою основні примусові методи впливу на суб’єктів авіаційної діяльності і раніше належали до компетенції Державіаслужби. Але крім профілактичної функції, ліцензування та сертифікація в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації виконують ще функцію штрафну: застосування до порушників – суб’єктів авіаційної діяльності – санкцій у вигляді позбавлення ліцензії чи сертифікату. Як відомо, штрафна функція є невідємним елементом контролю і нагляду. Отже, без цих повноважень Державіаслужба не тільки не могла реалізовувати державну політику в сфері забезпечення безпеки авіації, оскільки її позбавили найважливішого інструменту для проведення цієї політики. Вона була позбавлена можливості ефективно виконувати навіть контрольні і наглядові функції і автоматично перетворилась в державний орган з розслідування авіаційних подій.

Державіаслужбі, виходячи з аналізу п. 4 Положення про неї[197], з 15.06.2006 залишили контрольні і наглядові функції, в тому числі за ліцензуванням і сертифікацією. Також, згідно п. 5 Положення, Державіаслужба мала право вносити пропозиції (кому, в Положенні не зазначалось, але, очевидно, Мінтрансзв’язку) щодо анулювання чи зупинення дії сертифіката у разі порушення власником зазначених у ньому умов[198]. Однак зрозуміло, що право вносити пропозиції не могло замінити право вживати санкції до порушника, а в такій важливій сфері, як безпека цивільної авіації безкарність може коштувати надто дорого. Це також не відповідало стандартам та рекомендованій практиці ІКАО, згідно яких система нагляду за безпекою авіації складається з чотирьох основних елементів, за відсутності хоча б одного з яких система не може вважатися ефективною: стандартизація; сертифікація і видача сертифікатів (свідоцтв); коригування стандартів з метою удосконалення системи; ліцензування суб’єкта авіаційної діяльності щодо його фінансової спроможності забезпечити фінансування програм з безпеки. Неважко побачити, що Державіаслужбі з 15.06.2006 не залишили жодної з цих функцій, а отже здійснювати ефективний нагляд за безпекою цивільної авіації вона відтоді не могла. Правда, Державіаслужбі, згідно того ж п. 5 Положення, залишили право забороняти виконання конкретних польотів, якщо дії експлуатанта несуть загрозу безпеці авіації[199], але разова заборона є недостатньо ефективним засобом боротьби з правопорушеннями порівняно з позбавленням ліцензії чи анулюванням сертифікату.

Стандарт 3.1.2. Додатка 17 до Чикагської конвенції про міжнародну цивільну авіацію передбачає створення державами спеціального повноважного органу в сфері безпеки цивільної авіації, який має відповідати за розробку, здійснення та забезпечення виконання національної програми безпеки цивільної авіації, виконання стандартів ІКАО та підтримувати зв’язок з нею[200]. Всупереч цим вимогам, як випливає зі змісту Постанов КМУ №№ 708 та 709[201], в Україні, в період чинності вказаних постанов (з 15.06.2006 і до 8.11.2006), існувало одночасно три таких органи: Державіаслужба, Мінтрансз’язку та створений в його складі Укравіатранс.

Крім цього, в п. 8 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації[202], у відповідності з стандартами ІКАО, чітко визначені основні завдання, функції і повноваження спеціально уповноваженого органу з питань авіаційної безпеки цивільної авіації, з аналізу яких випливає, що з 15.06.2006, коли набрав чинності указ Президента України № 510/2006 від 9.06.2006 і до 8.11.2006, ні Державіаслужба, ні Мінтрансз’язку чи Укравіатранс таким органом не були, оскільки жоден з них не виконував ці завдання і функції і не був наділений такими повноваженнями в повному обсязі. Дані функції були розподілені між цими органами, що, на нашу думку, грубо порушувало вимоги ст. 8 вказаного закону[203]. Утворилось неприпустиме становище, коли існувало три органи державного управління, компетенція яких перетиналася, і в той же час жоден з них не мав достатньо повноважень для ефективного виконання завдань щодо державного управління безпекою цивільної авіації.

Тому ми цілком підтримали[204] позицію Державіаслужби, оприлюднену на її офіційному сайті[205], що при прийнятті зазначених постанов було здійснено не фаховий розподіл функцій між Державіаслужбою та новоутвореним Укравіатрансом, внаслідок чого було втрачено життєво необхідні функції технічного регулювання, що пов’язані з державним наглядом за забезпеченням безпеки авіації, сертифікації, реєстрації об'єктів і суб'єктів авіаційної діяльності, її ліцензування, забезпечення діяльності об'єднаної цивільно-військової системи використання повітряного простору, регулювання використання повітряного простору і обслуговування повітряного руху, захист авіації України від актів незаконного втручання, не було передбачено перехідного періоду (Державіаслужба вже втратила ці функції, а Укравіатранс знаходився тільки на стадії формування і не міг їх виконувати). Зі змісту зазначених постанов не можливо було зробити чіткий висновок щодо відповідальності цих органів, їх прав та обов’язків. Зазначена реорганізація системи державного управління авіацією була однією з причин втрати можливості отримання статусу повного членства України в Об’єднаних Авіаційних Властях Європи до кінця 2006 року. Як наслідок Україна залишилася у „другій” категорії за програмою Федеральної Авіаційної Адміністрації США, що означає втрату ринку авіаційних перевезень до США. Зазначені зміни у системі регулювання діяльності цивільної авіації взагалі ставили під сумнів існування в Україні ефективного нагляду за безпекою польотів та виконання Україною міжнародних зобов’язань, що тягнуло за собою негативні наслідки щодо інтеграції України у Європу, як авіаційної держави.

Таким чином, з 15.06.2006 утворилась серйозна проблема розмежування функцій Державіаслужби та Мінтрансзв’язку, що була пов’язана з недостатньо точними формулюваннями, невизначеною термінологією Положення про Міністерство транспорту та зв'язку України, відсутністю чіткого розподілу функцій та механізму взаємодії. Мінтрансзв'язку, згідно п. 1 Положення про нього[206], є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади, зокрема, з питань реалізації державної політики в галузі авіаційного транспорту та у сфері використання повітряного простору України. В сфері ж забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні утворилось відразу три провідних органи виконавчої влади: Мінтрансзв’язку, Укравіатранс та Державіаслужба, хоча нормативно це закріплено не було. Не було створено і чіткого механізму взаємодії Мінтрансзв’язку і Укравіатрансу з одного боку та Державіаслужби з іншої.

Нарешті, Постановою від 2.11.2006р. № 1526 Кабмін ліквідував Укравіатранс та Державіаслужбу, утворивши на їх базі Державну авіаційну адміністрацію[207] (яка вже існувала в Україні до 29 березня 2000р.). Згідно п. 1 Постанови КМУ від 2.11.2006р. № 1526, Державна авіаційна адміністрація (Державіаадміністрація) створена на базі Укравіатрансу та Державіаслужби як урядовий орган державного управління у складі Мінтрансзв’язку[208]. Відповідно до п. 14 Положення „Про Державну авіаційну адміністрацію”, Державна авіаційна адміністрація (скорочено Державіаадміністрація) є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в органах Державного казначейства України, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням[209].

Таким чином, на сьогоднішній день головним (провідним) центральним органом виконавчої влади з питань реалізації державної політики в галузі авіаційного транспорту та у сфері використання повітряного простору України (а, відповідно, і в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації), згідно абзацу 2 пункту 1 Положення про Міністерство транспорту та зв'язку України, формально є Міністерство транспорту та звязку України (Мінтрансзв’язку)[210]. Але практично всі завдання, функції і повноваження щодо державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації (окрім права видавати нормативно-правові акти) покладено на його структурний підрозділ – Державну авіаційну адміністрацію.

У створенні Державної авіаційної адміністрації (порівняно з попереднім становищем) присутній певний позитив: життєво важливі функції ліцензування, сертифікації, стандартизації, що 6 червня 2006 р. передали Мінтрансзв’язку, та контролю і нагляду, що залишались у Державіаслужби, об’єднали в компетенції Мінтрансзв’язку та Державної авіаційної адміністрації в його складі. З іншого боку, перетворення Державіаслужби, центрального органу виконавчої влади, у Державну авіаційну адміністрацію, урядовий орган державного управління в складі Мінтрансзв’язку, на наш погляд є кроком назад в розбудові національної системи державного управління цивільною авіацією, і безпекою цивільної авіації зокрема, який відкинув Україну на кілька років у минуле. Державна авіаційна адміністрація не є самостійним органом і не може без погодження з Мінтрансзв’язку здійснювати жодної своєї функції. Це виражається і в тому, що згідно п. 8 Положення, вона не має нормотворчих функцій, а уповноважена видавати лише накази організаційно-розпорядчого характеру[211]. Нормативні акти в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації видає Мінтрансзв’язку. Державіаадміністрація, згідно абзацу 3 п. 2 Положення, лише „узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та в установленому порядку подає їх на розгляд Мінтрансзв'язку”[212], що не може позитивно впливати на нормотворчість, як з точки зору оперативності (що є важливою перевагою підзаконного акту), так і з точки зору підвищення спеціалізації нормотворчого органу.

З аналізу змісту п. 7 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації випливає, що Державіаадміністрація сьогодні виконує функції спеціально уповноваженого органу з питань авіаційної безпеки цивільної авіації[213]. В п. 45 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації на Державіаадміністрацію покладено також співробітництво з міжнародними організаціями цивільної авіації за такими напрямами: участь у розробленні проектів міжнародних конвенцій та багатосторонніх угод в сфері авіаційної безпеки; подання пропозицій щодо вдосконалення міжнародних нормативно-правових актів, що стосуються авіаційної безпеки; розроблення пропозицій щодо підвищення авіаційної безпеки; участь на постійній або тимчасовій основі в роботі органів міжнародних організацій цивільної авіації, до завдань яких віднесено питання забезпечення авіаційної безпеки”[214]. Державна програма авіаційної безпеки цивільної авіації (п. 46) також встановлює, що спеціально уповноважений орган з питань авіаційної безпеки цивільної авіації співпрацює з міжнародними організаціями цивільної авіації” з метою „приведення законодавства з авіаційної безпеки у відповідність з міжнародними стандартами[215].

На нашу думку, існують вагомі аргументи на користь створення Міністерства цивільної авіації України. Основний позитив вбачається в тому, що центральний орган управління цивільної авіації отримає нарешті реальну можливість безпосередньо через міністра в Кабінеті Міністрів виконувати ті свої завдання, що потребують узгоджених дій двох і більше центральних органів виконавчої влади, а також вносити через Кабінет Міністрів до Верховної Ради України законопроекти з метою вдосконалення правового регулювання цивільної авіації. Крім цього, посилиться спеціалізація органу управління, що має позитивно вплинути на його діяльність. Можливі і негативні наслідки – порушується єдність управління транспортною системою України.

Міжнародні стандарти виділяють управління якістю програмного забезпечення авіаційних систем в окремий напрям. Враховуючи специфіку сфери, яка вимагає спеціальної кваліфікації, бажаним є створення окремої відповідальної посади на авіапідприємстві в галузі якості програмного забезпечення авіаційних систем. Така рекомендація з 1993 року діє в США[216]. Стандарт ДСТУ ISO 9000-3-98 вимагає створення на авіапідприємстві служби з метою оперативного керівництва виконанням робіт та проведення перевірок, забезпеченої всіма необхідними умовами діяльності та спеціально підготовленим персоналом, права і обов’язки якого мають бути чітко визначені у відповідних документах[217]. Оскільки служба виконує контрольні функції щодо якості програмного забезпечення авіаційних систем, необхідна її незалежність від осіб, що відповідають за розробку такого програмного забезпечення

Логічним є також створення відповідного структурного підрозділу Державної авіаційної адміністрації, який відповідав би за сертифікацію програмного забезпечення авіаційних систем. Сьогодні такого підрозділу не існує, а відповідні функції частково покладені на різні структурні підрозділи, зокрема на Управління сертифікації типу авіаційної техніки та її виробництва, Управління стратегічного розвитку та Управління технічного забезпечення аеронавігації.

Серйозною проблемою для державного управління взагалі, і в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації зокрема, залишається підвищення ефективності. Науковці справедливо відмічають невиправдано низьку віддачу від функціонування складних адміністративних систем, їх бюрократизм і корумпованість[218]. Тому надзвичайно актуальним залишається питання розробки більш ефективних, менш бюрократизованих і корумпованих моделей складних систем адміністрування в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації. На сьогоднішній день ми маємо в Україні занадто складну, дорогу і, при цьому, недостатньо ефективну модель. Досвід показує, що одним зі шляхів зниження витрат і, водночас, підвищення ефективності, є чіткий розподіл компетенції як між державними органами, так і всередині їх апарату. Це дозволить уникнути зайвої бюрократизації, що посилить ефективність, і скоротить чисельність державних органів та їх апарату, що зменшить витрати на їх утримання. В сфері забезпечення безпеки цивільної авіації це особливо актуально через значну чисельність державних органів, що виконують це завдання. Важливим кроком в цьому напрямку має стати і реорганізація внутрішньої структури Державної авіаційної адміністрації, яку бажано провести на підставі компетенційного акту: положення, затвердженого Кабміном, або закону. Також ми погоджуємось з висновками науковців, що підвищенню ефективності системи управління безпекою цивільної авіації сприятиме її децентралізація, перерозподіл питомої ваги управлінських рішень в бік нижчих щаблів управління, оскільки це збільшить самостійність підсистем та зменшить обсяг навантаження на верхні (центральні) щаблі управління[219].

На сьогоднішній день можна констатувати абсолютно неприйнятне становище в українському правовому полі: фактично жоден орган виконавчої влади, окрім Кабінету Міністрів, не діє на підставі закону, а лише підзаконних компетенційних актів – положень, затверджених Президентом або урядом. Це повною мірою стосується Мінтрансзв’язку та Державіаадміністрації. Правовий статус, підпорядкування, структура, навіть завдання, функції та повноваження державного органу, відповідального за безпеку цивільної авіації постійно змінюється (лише за другу половину 2006 року він змінився двічи). Це, безумовно, не може сприяти підвищенню ефективності його діяльності. Більше того, на нашу думку, це вносить неупорядкованість і хаос в державне управління безпекою цивільної авіації, постійно дезорганізує роботу державних органів. Не можна не погодитись з думкою В.Б. Авер’янова: законодавча регламентація функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади має бути пріоритетною[220]. Це сприятиме підвищенню рівня законності та стабільності всієї системи державного управління в Україні, зокрема в сфері безпеки цивільної авіації. На невідповідність підзаконної регламентації організації і діяльності органів державного управління авіаційним транспортом п. 12 ст. 92 Конституції України вказував ще в 2003 році Є.К. Єряшов[221]. При цьому слід підтримати позицію А. Ткачука, що всі повноваження органів чи посадових осіб, які утворюються чи регулюються нормативно-правовим актом, мають бути чітко та однозначно виписані, інакше дії органу чи особи, які не означені в законі, будуть незаконні, такі, що не відповідають ст. 19 Конституції України[222].

Дата добавления: 2014-01-07