Форми державного управління безпекою цивільної авіації в Україні

Розглядаючи форми та методи державного управління безпекою цивільної авіації, слід пам’ятати, що вони діалектично пов’язані як форма і зміст одного і того ж явища, а тому не можуть існувати окремо.

Переходячи до аналізу специфіки форм державного управління безпекою цивільної авіації в Україні, слід зазначити, що в законодавстві та юридичній доктрині не склалося єдиної термінології для позначення цього явища. Так, українське законодавство, зокрема Конституція України оперує поняттями „виконавча влада” (ст. 113-120) і „здійснення виконавчої влади” (ч. 1 ст. 118)[223]. І хоча українські адміністративісти (зокрема, С.Т. Гончарук[224], С.В. Ківалов[225] та інші) віддають перевагу терміну „форми державного управління”, але поряд з ним вживають як синонім і інші терміни, наприклад, „форми управлінської діяльності”[226]. Г.Г. Забарний, Р.А. Калюжний, В.К. Шкарупа, наголошуючи на адміністративно-правовій природі форм державного управління, вважають доцільним говорити про „адміністративно-правові форми” як вид форм управління, серед яких виділяють „форми реалізації виконавчої влади” та „форми внутрішньоорганізаційної (апаратної роботи)”[227]. Російські адміністративісти використовують широке, але досить невизначене поняття „форми діяльності державної адміністрації”[228], яке загалом відповідає нашому поняттю форми державного управління, поряд з яким вживають вужчий термін „форми здійснення виконавчої влади”[229], а також ще вужче поняття „адміністративно-правові форми діяльності органів виконавчої влади”[230].

Суттєвим для розуміння сутності форм державного управління безпекою цивільної авіації є питання їх класифікації. Традиційно виділяють правові і неправові форми у державному управлінні. Такий поділ є актуальним і для нашого дослідження, оскільки наголошує на юридичній процедурі та юридичних наслідках здійснення тої чи іншої форми. До неправових форм державного управління безпекою цивільної авіації можна віднести проведення організаційних заходів, здійснення матеріально-технічних операцій, а також здійснення інших заходів, передбачених законодавством про національну безпеку і віднесених до компетенції СБУ, МВД, Міноборони тощо. Безумовно, в Україні як правовій державі, неправовий характер таких форм не має означати, що вони існують поза рамками закону чи можуть йому суперечити. Однак, відразу зазначимо, що неправові форми державного управління безпекою цивільної авіації не є предметом даного дослідження.

До основних правових форм державного управління безпекою цивільної авіації або форм адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації треба віднести: видання нормативно-правових управлінських актів; укладення адміністративно-правових договорів (зокрема щодо охорони об’єктів ЦА); здійснення юридично значущих дій (таких, як державна реєстрація, сертифікація, ліцензування, надання дозволу на зліт чи посадку, надання повітряного коридору); видання інших офіційних документів (наприклад, дозволів на проведення спортивних та навчальних польотів) в сфері ЦА. Ці форми ми віднесли до правових, оскільки процес їх здійснення чітко регламентований чинним законодавством, вони тягнуть за собою юридичні наслідки і самі по собі є юридичними фактами, тобто призводять до виникнення, зміни чи припинення правовідносин в сфері адміністративно-правового забезпечення безпеки цивільної авіації.

Окремою формою державного управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації є державний контроль, який справедливо розглядають і як одну з найважливіших функцій державного управління[231]. В науковій літературі зустрічаються різні підходи до визначення контролю. В широкому розумінні контроль визначають як „державні або громадські заходи з нагляду, перевірки, обліку діяльності, поведінки фізичних і юридичних осіб”[232]. Перевагою такого визначення є те, що воно дає уявлення про різні форми контролю: нагляд, перевірка, облік. О.Ф. Андрійко тлумачить поняття контролю вужче: як «перевірку виконання законів, рішень тощо»[233], а державний контроль – як діяльність державних органів щодо запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим державою нормам і правилам[234]. Недоліком такого розуміння державного контролю, на нашу думку, є те, що він обмежується лише правоохоронною функцією – запобігання, виявлення та припинення правопорушень. На нашу думку, контроль не завжди пов’язаний з правопорушеннями. Зокрема, в сфері державного управління безпекою цивільної авіації контроль дійсно найчастіше проводиться з метою „запобігання, виявлення та припинення дій, що суперечать встановленим державою нормам і правилам”, але метою державного контролю має бути також виявлення та усунення недоліків в самому правовому забезпеченні та організації діяльності державних органів. Без цього неможливий подальший розвиток системи державного управління. Адже контроль тільки на рівні дотримання чинних норм передбачає лише консервацію наявного стану, а не прогрес. Окрім такого контролю необхіден також контроль вищого рівня: щодо ефективності діючих норм, державних органів та посадових осіб тощо. Окрім охоронної функції, державному контролю має бути притаманна і функція виявлення існуючих недоліків державного управління.

Державний нагляд О.Ф. Андрійко розглядає як вид державного контролю, який характеризується постійністю, систематичністю, відсутністю підпорядкування між суб’єктом та об’єктом нагляду, надвідомчими повноваженнями наглядових органів та наявністю серед них повноважень щодо запобігання, припинення правопорушень та притягнення винних до відповідальності[235].

Отже, державне управління в сфері забезпечення безпеки цивільної авіації проявляеться у конкретних, визначених законодавством правових формах:

1. Видання компетентними органами державної влади, та іншими суб’єктами, яким таке право делеговане у встановленому законом порядку, нормативних актів;

2. Видання компетентними органами державної влади, та іншими суб’єктами, яким таке право делеговане державою, індивідуальних правозастосовчих (виконавчо-розпорядчих) актів та вчинення, у визначеному законодавством порядку, інших дій, що мають юридичне значення. Зокрема, до таких належать:

2.1. Ліцензування – згідно ст. 8 Закону України „Про транспорт” ліцензування запроваджується, зокрема, з метою забезпечення безпеки і надійності роботи транспорту[236], в даному випадку повітряного. Ліцензуванню підлягають суб’єкти господарської діяльності в галузі авіації.

2.2. Сертифікація – згідно ст. 10 Закону України „Про транспорт” транспортні засоби повинні відповідати вимогам безпеки, охорони праці та екології, державним стандартам, мати відповідний сертифікат. Згідно Концепції розвитку ЦА України[237], нормування та сертифікація є основним способом державного регулювання безпеки польотів та авіаційної безпеки цивільної авіації. Відповідно до чинного ПКУ[238], сертифікації підлягають:

- розробник, виробник і експлуатант цивільної авіаційної техніки (ст. 5 ПКУ);

- тип цивільного повітряного судна (ст. 16 ПКУ);

- кожний виготовлений в Україні екземпляр цивільного повітряного судна (ст. 17 ПКУ);

- кожне цивільне повітряне судно, що імпортується в Україну (ст. 18 ПКУ);

- планери, дельтаплани, надлегкі літальні апарати, інші повітряні судна спортивного призначення, повітряні судна аматорської конструкції, аеростатичні апарати та допоміжні пристрої, що впливають на безпеку польотів (ст. 19 ПКУ);

- кожне цивільне повітряне судно, що експортується з України (ст. 20 ПКУ);

- авіаційний персонал – згідно ч. 1 ст. 33 ПКУ, особа, яка належить до авіаційного персоналу, повинна бути сертифікована на відповідність її діючим в Україні кваліфікаційним вимогам за професійною ознакою;

- цивільні аеродроми – згідно ч. 1 ст. 42 ПКУ, аеродром повинен бути сертифікований на відповідність його нормам придатності до експлуатації з видачею відповідного сертифіката;

- повітряні траси і місцеві повітряні лінії (ст. 49 ПКУ).

Але Концепція розвитку ЦА України, містить дещо інший перелік, згідно якого обов'язковій державній сертифікації та інспектуванню підлягають: авіаційна техніка (тип та екземпляр) та обладнання авіаційної безпеки; авіаційний персонал; аеродроми, повітряні траси, місцеві повітряні лінії; розробники і виробники авіаційної техніки та обладнання авіаційної безпеки; ремонтні заводи та центри технічного обслуговування авіаційної техніки; експлуатанти авіаційної техніки та обладнання авіаційної безпеки; навчальні заклади в галузі ЦА[239]. Таким чином, очевидно, що дана Концепція не відповідає чинному ПКУ, оскільки розширює перелік об’єктів, що підлягають обов’язковій сертифікації, порівняно з ПКУ.

На сьогоднішній день сертифікація є найважливішою формою державного управління безпекою цивільної авіації, оскільки реєстрація, допуск, надання дозволу здійснюються після отримання сертифікату, а державний нагляд здійснюється, переважно, саме за дотриманням сертифікаційних вимог, наслідком їх недотримання є анулювання сертифікату. Що стосується ліцензування, то воно не є всеохоплюючим, оскільки стосується лише господарюючих суб’єктів і для забезпечення безпеки цивільної авіації має скоріше допоміжне значення по відношенню до сертифікації. Саме з сертифікацією пов’язані найбільші труднощі України щодо виконнання її міжнародних зобов’язань, набуття членства в JAA, ЕASA, експлуатації українських повітряних суден за кордоном, міжнародних польотів тощо, оскільки сертифікаційні вимоги, чинні в Україні, досі не приведені до стандартів ЄС та деяких інших країн, що може мати наслідком заборону українським авіакомпаніям польтів до цих країн, заборону експлуатації в цих країнах повітряних суден типу Ан. Необхідне невідкладне і, водночас, поетапне впровадження в Україні Спільних авіаційних вимог (JAR). Цей процес вже розпочато, однак слід вказати на суттєві недоліки, що вже мають місце. Впровадження JAR досі було суто формальним, вони вводились в дію наказами, однак при цьму самі їх тексти не були офіційно оприлюднені та навіть перекладені на державну мову, що ставить під сумнів їх чинність.

2.3. Реєстрація:

- повітряних суден (ст. 25 ПКУ[240]);

- цивільних аеродромів (ч. 1 ст. 43 ПКУ) – згідно ч. 2 ст. 43 ПКУ, після занесення аеродрому до державного реєстру аеродромів України його власникові чи експлуатанту видається свідоцтво про реєстрацію;

- повітряних трас і місцевих повітряних ліній України (ст. 50 ПКУ).

2.4. Допуск:

- допуск до експлуатації повітряних суден – згідно ч. 1 ст. 27 ПКУ, „цивільне повітряне судно, яке має сертифікат типу, допускається до експлуатації, якщо воно зареєстровано у державному реєстрі цивільних повітряних суден України і має посвідчення про придатність до польотів, видане державним органом з питань сертифікації і реєстрації повітряних суден України або іншої держави”;

- допуск до експлуатації аеродромів (ст. 42 ПКУ), посадкових майданчиків, аеропортів;

- допуск авіаційного персоналу до авіаційної діяльності – згідно ч. 2 ст. 33 ПКУ, особа, яка належить до авіаційного персоналу, допускається до самостійної професійної діяльності лише за умови, що у неї є свідоцтво (сертифікат) на право здійснювати професійну діяльність, яке підтверджує наявність у неї необхідних знань і навиків, а також відповідність стану її здоров'я встановленим вимогам;

- допуск повітряного судна до польоту – згідно ст. 52 ПКУ, до польоту допускається повітряне судно, яке споряджене і перебуває у справному стані згідно з експлуатаційно-технічною документацією.

2.5. Надання дозволу:

- на виконання польотів для цивільних повітряних суден;

- на перевезення зброї, боєприпасів, вибухових і отруйних речовин, ядерного палива, радіоактивних речовин та інших вантажів, які належать до особливо небезпечних – згідно ст. 63 ПКУ здійснюються за дозволом компетентних органів згідно з спеціальними правилами, що встановлюються органами державного регулювання діяльності авіації України;

- на виконання авіаційних робіт іноземними експлуатантами – згідно ст. 69 ПКУ, авіаційні роботи на території України можуть виконуватись іноземними експлуатантами, а також спільними підприємствами і підприємствами, які повністю належать іноземним інвесторам, на підставі дозволу (ліцензії) на виконання авіаційних робіт, що видається органом державного регулювання діяльності авіації України;

- на виконання нерегулярних міжнародних польотів (ч. 2 ст. 57 ПКУ).

3. Державний нагляд за забезпеченням безпеки польотів, льотної придатності цивільних повітряних суден, придатності до експлуатації аеродромів, аеронавігаційних технічних засобів, інших об'єктів цивільної авіації та їх захисту від актів незаконного втручання, контроль та перевірка ефективності системи авіаційної безпеки України – відповідно до ст. 3-1 ПКУ, державний нагляд за забезпеченням безпеки авіації здійснює спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади. Однак, серед функцій Мінтрансзв’язку в п. 4 Положення[241] такої функції не закріплено, не зважаючи на те, що підпункт 6 пункту 4 передбачає здійснення Мінтрансзв’язку державного нагляду щодо інших видів транспорту. Згідно підпункту 1 пункту 4 Положення[242], державний нагляд за забезпеченням безпеки авіації покладається на Державіаадміністрацію, яка не є центральним органом виконавчої влади.

4. Службові розслідування авіаційних подій з цивільними повітряними суднами на території України та з цивільними повітряними суднами України на території інших держав, а також актів незаконного втручання в діяльність ЦА – згідно пункту 3 Положення покладаються на Державіаадміністрацію[243];

Оскільки безпека цивільної авіації є явищем багатогранним і комплексним, доцільно, в рамках сходження від абстрактного до конкретного, розглянути правові форми державного управління безпекою польтів, а також авіаційною та екологічною безпекою цивільної авіації.

Державне управління безпекою польотів здійснюється в найбільш різноманітних формах – нормативне регулювання, ліцензування, сертифікація і стандартизація, реєстрація, допуск, дозвіл, державний нагляд і контроль (видання приписів), організація службових розслідувань авіаційних подій. Винятково важливе значення для забезпечення безпеки польотів має сертифікація. Тут можна говорити про державне регулювання льотної придатності на двох системних рівнях (на різних стадіях життєвого циклу авіаційних об’єктів): на рівні забезпечення льотної придатності – сертифікація відповідно розробника, виробника, та самої авіаційної техніки та на рівні підтримання льотної придатності – сертифікація відповідно експлуатанта, підприємства технічного обслуговування, авіаційного персоналу та повітряного судна. Відповідно до цієї класифікації існують і різні види державних стандартів в цій сфері. Стандарти серії ISO регламентують організаційно-правові аспекти, зокрема, процедуру сертифікації на обох вищенаведених рівнях. Важливою формою забезпечення безпеки польотів є також державний нагляд нагляд за безпекою польотів (safety oversight), який в п. 1.5 Положення про нагляд за безпекою польотів при організації повітряного руху визначений як функція, яка виконується відповідним повноважним органом з метою запевнення у тому, що цілі та вимоги, направлені на регулювання безпеки польотів ефективно дотримуються[244].

Державне управління авіаційною безпекою здійснюється у більш вузькому спектрі форм: нормативне регулювання, ліцензування, сертифікація і стандартизація, допуск, державний нагляд і контроль (видання приписів), організація службових розслідувань авіаційних подій. Специфічною формою державного контролю в галузі безпеки цивільної авіації є контроль на безпеку. Відповідно до ч. 10 ст. 16 Закону України „Про транспорт”, перевезення пасажирів і вантажів повітряним транспортом підлягає обов'язковому контролю на відповідність вимогам безпеки[245]. Згідно ч. 1 ст. 73 ПКУ, контроль на безпеку ручної поклажі, багажу, вантажу, пошти та бортового припасу, а також особистий контроль на безпеку пасажирів і членів екіпажу повітряного судна як на внутрішніх, так і на міжнародних лініях здійснюють служби авіаційної безпеки, органи внутрішніх справ і прикордонного контролю[246]. Принциповим є положення ч. 2 ст. 73 ПКУ, відповідно до якого в разі відмови пасажира або члена екіпажу повітряного судна від проходження контролю на безпеку, а також відмови осіб пред'явити ручну поклажу, багаж, вантаж, пошту або бортові припаси для контролю на безпеку вони до польоту чи перевезенню на повітряному судні не допускаються[247]. Це не порушує гарантовані Конституцією України особисті права і свободи людини, оскільки пасажир, укладаючи договір перевезення, а член екіпажу, вступаючи в трудові відносини, добровільно погоджуються з тимчасовим обмеженням своїх прав та з встановленими правилами польотів. Тому, згідно ч. 3 ст. 73 ПКУ, на повітряному судні, що перебуває в польоті, контроль на безпеку в разі необхідності може бути проведено за рішенням командира повітряного судна незалежно від згоди пасажира[248].

Державне управління екологічною безпекою цивільної авіації здійснюється через нормативне регулювання, сертифікацію і стандартизацію, допуск, державний нагляд і контроль (видання приписів). Одною з основних правових форм забезпечення екологічної безпеки цивільної авіації є сертифікація. В ч. 1 ст. 54 ПКУ закріплюється, що цивільне повітряне судно, призначене для експлуатації в Україні, повинно бути сертифіковано на відповідність вимогам, які діють в Україні, щодо шуму на місцевості та емісії шкідливих речовин авіаційних двигунів[249].

Безпека програмного забезпечення авіаційних систем нерозривно пов’язана з якістю програмного забезпечення, що забезпечується через їх сертифікацію. Вперше вимоги до програмного забезпечення авіаційних систем були висунуті в 1978 році у США в DO-178, на зміну якому з 1988 року прийшов DO-178A, а потім з 1993 року DO-178B. В Україні діють кваліфікаційні вимоги до програмного забезпечення бортової апаратури та систем КТ-178А (аналог DO-178A). Наведені кваліфікаційні вимоги призначені для сертифікації програмного забезпечення авіаційних систем[250].

Крім того, в Україні діють стандарти серії ISO до програмного забезпечення авіаційних систем, зокрема з 1 січня 1999 року Стандарти з управління якістю та забезпечення якості ДСТУ ISO 9000-3-98 (ДСТУ ISO 9000-3-98. Стандарти з управління якістю та забезпечення якості. – Ч. 3: Настанови щодо застосування ДСТУ ISO 9001 під час розроблення, постачання та супроводження програмного забезпечення. – Введені в дію 1 січня 1999 року), а з 1 липня 2000 року ДСТУ 3918-99 (ISO/IEC 12207-95) ДСТУ 3918-99 (ISO/IEC 12207-95) (Інформаційні технології. Процеси життєвого циклу програмного забезпечення. – Введені в дію1 липня 2000 року. Дані стандарти регламентують організаційно-правові аспекти сертифікації програмного забезпечення авіаційних систем)[251].

Дата добавления: 2014-01-07