Современные проблемы совершенствования межбюджетных отношений

Новый этап развития межбюджетных отношений наступил с 1999 г. в соответствии с одобренной Правительством РФ «Концеп­цией реформирования межбюджетных отношений в Российской Фе­дерации в 1999-2001 годах».

Законом «О федеральном бюджете на 1999 год» от 22 февраля 1999 г. ФФПР был образован, как и в 1998 г., по нормативу 14 % от налоговых поступлений (за некоторым исключением) в федеральный бюджет. Но впервые формула его распределения не предусматривала этап балансирования доходов с расходами для покрытия расчетного дефицита.

За базу расчетов принимались данные 1997 г. в условиях налогово­го и бюджетного законодательства 1999 г. В то же время по заработной плате бюджетникам за базу был принят 1993 г. с учетом роста ее в последующие годы в пределах, предусмотренных законодательством РФ. В отличие от прошлых лет выравнивание душевых бюджетных доходов отстающих регионов происходило не к среднедушевому дохо­ду бюджетов всех регионов или по группам регионов, а к максимально возможной сумме в пределах проектируемого ФФПР. Таким образом, вопрос о степени покрытия доходами (с учетом трансфертов) текущих расходов не рассматривался.

Другое новшество — применение индекса бюджетных расходов (ИБР), по существу коэффициента расходов. При выравнивании ду­шевых бюджетных доходов производился пересчет (деление) их на ИБР (текущие расходы на одного жителя данной группы регионов (группировка производилась по экономическим районам с выделе­нием зоны Севера и горных территорий) к минимальному уровню этого показателя среди других групп регионов). В результате вырав­ниванию подлежали душевые бюджетные доходы, рассматривавшие­ся как сопоставимые, или «приравненные». Такой индекс, приня-

* взамен коэффициента расходов (применявшегося в 1994— ^у"о гг.), лучше отвечает задаче приведения их в сопоставимые словия. Он показывает, насколько больше (меньше) необходимо

ратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в дан­ом субъекте Федерации, с учетом объективных региональных фак-ров и условий, по сравнению со средним по Российской Федера-

334

ции уровнем для предоставления одного и того же объема бюджет­ных услуг.

Существенное развитие новый подход получил при определении финансовой помощи регионам на 2000 г. Объем ФФПР был увеличен с 33,7 млрд руб. в 1999 г. до 57,4 млрд руб., а затем был скорректирован до 68 млрд руб. С этого года в основу расчета не принимались факти­ческие данные базового года о бюджетных доходах. Вместо них опре­деляется налоговый потенциал каждого субъекта Федерации, за осно­ву которого приняты данные Госкомстата России. Использовались показатели валового регионального продукта (ВРП), с корректиров­кой на коэффициенты, характеризующие структуру экономики регио­на, и валовых налоговых ресурсов (ВНР) в разрезе субъектов Федера­ции, исчисляемых по среднероссийским долям налоговых изъятий по основным производственным отраслям. Выравнивание осуществля­лось исходя из душевых налоговых потенциалов.

Были расширены нормативные основы расходов на одного жите­ля, включаемых в расчет ИБР, определяемого теперь индивидуально для каждого субъекта Федерации по социально значимым услугам в отношении к аналогичному показателю в среднем по всем регионам с применением коэффициентов корректировки стоимости условной единицы бюджетных услуг конечным потребителям (а не по сложив­шейся сети бюджетных учреждений). Учитывались также такие пока­затели как районные коэффициенты к зарплате, уровень цен, комму­нальных тарифов, демографическая структура населения, транспорт­ная доступность.

Кроме того, применен порядок распределения ФФПР на две части в целях сочетания интересов регионов, у которых душевые приведен­ные (скорректированные на ИБР) валовые налоговые ресурсы ниже среднего уровня по всем субъектам Федерации (80% от объема фонда пропорционально их «бедности»), и регионов с наименьшей налого­вой обеспеченностью (дополнительно до максимально возможного одинакового для них уровня в пределах 20% фонда).

С этого года в законе о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год утверждаются не процентные доли регионов в ФФПР, как это было до 1994 г., а абсолютные суммы финансовой помощи (указанные доли становятся расчетными). Это в условиях бездефицит­ности федерального бюджета и стабильного с 1999 г. перевыполнения утверждаемых в нем доходов позволяет в регионах лучше прогнозиро­вать свои бюджетные возможности на очередной финансовый год.

Большой проблемой для России продолжают оставаться «нефи-нансируемые мандаты*, когда федеральным центром принимаются решения, в частности, о льготах, передаче в муниципальную собствен-

л Современные проблемы совершенствования межбюджетных отношений 335

ведомственного жилфонда и объектов социальной сферы без ¹ еделения источников финансирования, с возложением расходов территориальные бюджеты. В связи с этим делались попытки честь компенсации регионам по таким федеральным мандатам в ФФПР при расчете долей субъектов Федерации в этом фонде. Но это ывало _ВЛияние лишь на изменение дифференциации таких долей. По существу же в составе трансфертов, фактически выделяемых реги­онам, им не было места, так как объем ФФПР определялся без учета потребностей в указанных компенсациях. Тем не менее по требова­нию депутатов Государственной Думы в течение ряда лет (1997— 2000 гг.) при принятии закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в составе ФФПР фиксировались суммы компенса­ций ветеранам (по 1999 г.) и на выплаты «детских пособий». Это ста­вило региональные и местные органы власти в затруднительное поло­жение, так как реальных средств для таких выплат не было.

Лишь с 2001 г. было принято решение о выделении компен­саций сверх ФФПР. В составе федерального бюджета был образован Фонд компенсаций (ФК). На этот год за счет централизации 15% НДС в нем были предусмотрены средства на реализацию Закона РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и За­кона РФ «О социальной защите инвалидов в Российской Феде­рации».

На 2001 г. ИБР в большей степени строился на нормативных рас­ходах: расчетные нормы, полученные по запросам от министерств и ведомств, были исчислены ими исходя из средних значений, а по жи­лищно-коммунальному хозяйству, как и в предыдущем году, исполь­зовались нормативы, утвержденные Правительством РФ. Этот индекс обусловливается многими параметрами, учитывающими структуру населения, число детей соответствующего возраста и категорий, стои­мость единицы бюджетных услуг и др. Данные основываются на офи­циальной информации.

В расчет был включен новый показатель — индекс налогового по-?нциала (ИНП), характеризующий относительные (в расчете надушу деления по сравнению со среднероссийским уровнем) возможности кономики регионов, с учетом их развития и структуры, генерировать юговые доходы консолидированных бюджетов регионов. Он опре-яется по данным Госкомстата России как объем произведенной на ^еРритории региона добавленной стоимости надушу населения, отне-и к аналогичному среднероссийскому показателю с последую­щей корректировкой на отраслевую структуру экономики данного У ъекта Федерации. ИНП показывает, во сколько раз больше или ьше расчетный уровень налоговых доходов (налогового потенциа-

ла) бюджета региона на душу населения, чем в среднем по России. Данный подход позволил избежать влияния субъективных факторов (степень жесткости налоговых систем в разных регионах).

Задача соотнесения доходов с расходами для установления расчет­ной степени бюджетной обеспеченности решалась теперь не напря­мую, а косвенным образом — путем сравнения со среднероссийским уровнем через отнесение ИНП к ИБР, т.е. через индекс бюджетной обеспеченности (ИБО).

Право на трансферты получили 70 субъектов Федерации из 89.

По итогам 2001 г. можно сказать, что задачи, поставленные Кон­цепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, в основном выполнены. Но все же про­блемы реформирования их в полном соответствии с требованиями бюджетного федерализма остаются.

И решать их потребуется не только путем наращивания налогового потенциала на каждой территории, но и через рациональное разгра­ничение налогов между звеньями бюджетной системы с ориентацией на повышение уровня собственных доходов, что должно стимулиро­вать самозарабатывание бюджетных средств на местах.

Дата добавления: 2014-11-09