КАТЕГОРИИ: Архитектура-(3434)Астрономия-(809)Биология-(7483)Биотехнологии-(1457)Военное дело-(14632)Высокие технологии-(1363)География-(913)Геология-(1438)Государство-(451)Демография-(1065)Дом-(47672)Журналистика и СМИ-(912)Изобретательство-(14524)Иностранные языки-(4268)Информатика-(17799)Искусство-(1338)История-(13644)Компьютеры-(11121)Косметика-(55)Кулинария-(373)Культура-(8427)Лингвистика-(374)Литература-(1642)Маркетинг-(23702)Математика-(16968)Машиностроение-(1700)Медицина-(12668)Менеджмент-(24684)Механика-(15423)Науковедение-(506)Образование-(11852)Охрана труда-(3308)Педагогика-(5571)Полиграфия-(1312)Политика-(7869)Право-(5454)Приборостроение-(1369)Программирование-(2801)Производство-(97182)Промышленность-(8706)Психология-(18388)Религия-(3217)Связь-(10668)Сельское хозяйство-(299)Социология-(6455)Спорт-(42831)Строительство-(4793)Торговля-(5050)Транспорт-(2929)Туризм-(1568)Физика-(3942)Философия-(17015)Финансы-(26596)Химия-(22929)Экология-(12095)Экономика-(9961)Электроника-(8441)Электротехника-(4623)Энергетика-(12629)Юриспруденция-(1492)Ядерная техника-(1748) |
Опыт перераспределения средств в РФ
В 1991 г. в РСФСР была развернута работа с целью создания качественно новой бюджетно-налоговой законодательной базы. К таким основополагающим законодательным актам прежде всего относятся Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. и Закон «Об основах налоговой системы в РСФСР» от 27 декабря 1991 г. Главное в первом из них было то, что каждый бюджет является автономным и нижестоящие бюджеты не входят в состав вышестоящих, как это было в СССР. Закон об основах налоговой системы положил начало налоговой реформе в новых условиях РСФСР. Согласно указанным Основам налоговой системы в федеральный бюджет полностью должен был направляться налог на добавленную стоимость, а налог на прибыль предприятий и организаций и подоходный налог с населения оставались регулирующими доходами. В действительности же оказалось невозможным осуществлять межбюджетное регулирование без участия НДС, так как в этом ■х Направление средств из бюджета высшего уровня в нижестоящие бюджеты 325 е 5ыл бы резкий дисбаланс в соотношении доходов и расходов по вертикали бюджетной системы. Для местных бюджетов были предус-еНЬ1 в дополнение к действующим местным налогам и сборам 22 ила налогов и сборов рекомендательного характера, но без права устанавливать по ним свои ставки. Переходным к становлению российской государственности в условиях самостоятельного государства, ориентированного на развитие федеративных отношений, исходя из демократических начал, и формирование рыночной экономики, стал 1992 год. В республиканский бюджет РСФСР зачислялись НДС (за исключением части его, передававшейся в нижестоящие бюджеты), акцизы на отдельные виды товаров (кроме передававшихся в бюджеты других уровней), часть налога на прибыль предприятий и организаций, доходы от экспортных пошлин и др. В среднее звено бюджетной системы (национально-государственные и государственные территориальные образования) поступали: отчисления от НДС и часть акцизов на питьевой спирт, водку и ликероводочные изделия, другие федеральные акцизы (кроме направлявшихся в федеральный бюджет), часть налога на прибыль, часть налога на имущество предприятий и подоходного налога с физических лиц, лесной доход, плата за воду и др. Главными источниками доходов местных бюджетов являлись отчисления от регулирующих налогов, часть налога на имущество предприятий (по фиксированному проценту), налог на имущество физических лиц, налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, земельный налог, государственная пошлина и др.
В условиях либерализации цен и плохо прогнозируемой инфляции, перехода от налога с оборота к налогу на добавленную стоимость, изменения статуса многих предприятий союзного подчинения, перешедших в республиканское подчинение, невозможно было сформировать бюджет сразу на весь год. В Законе от 24 января 1992 г. «О бюджетной системе в Российской Федерации на первый квартал 1992 года» предусмотрели передачу из республиканского бюджета РСФСР (с принятием Конституции РФ в 1993 г. — из федерального бюджета) ряда расходных полномочий в бюджеты регионов (в 1991 г. им переда-* финансирование возмещения разницы в ценах на мясомолочную родукцию), что резко увеличило нагрузку на эти бюджеты. К ним тносились: дотации автотранспорту общественного пользования Чфоме такси); дотации по продовольственным товарам в целях субси-рования роста цен и поддержания социальной защиты населения тными органами власти; на содержание органов Министерства ологии и природных ресурсов, Госкомитета по социально-эконо-ескому развитию Севера, Государственной инспекции по качеству
товаров и торговли; на строительство и содержание метрополитена, другие согласованные расходы. В середине этого (1992) года произошел дальнейший «сброс» на нижестоящие бюджеты значительных функций, связанных с капиталовложениями общегосударственного значения (строительство автомагистралей, жилья для военнослужащих, аэропортов), атакже местного значения. В июле 1992 г. был принят Закон «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год», в котором на II—IV кварталы (при условии ежеквартального рассмотрения в Верховном Совете РСФСР) для всех государственных территориальных образований был установлен единый норматив отчислений от НДС — 20% (кроме НДС на ввозимые на территорию страны товары, а также на драгметаллы и драгоценные камни, зачислявшихся в федеральный бюджет), что вызвало резкое увеличение дотаций регионам. Вместе с тем Правительству РСФСР было разрешено с целью сокращения количества дотационных бюджетов и уменьшения взаимных расчетов начиная с III квартала устанавливать отчисления им по НДС в размере 25 или 30%. Налог на прибыль предусматривалось зачислять по ставке 13% в республиканский бюджет РСФСР и по ставке 19% в бюджеты регионов. К осени 1992 г. обострились отношения с регионами. Более 30 из них приняли решение о прекращении налоговых отчислений федеральному центру, ссылаясь на невыполнение обязательств республиканского бюджета РСФСР перед ними, что объяснялось отсутствием в нем необходимых средств. Напряженные отношения между федеральным центром и регионами продолжались и в 1993 г. Все еще сохранялась старая система межбюджетных отношений. Иных отношений потребовали Республика Татарстан, Башкортостан, Республика Саха (Якутия), Чеченская Республика, которые явочным порядком объявили о переходе на одноканальную систему расчетов с федеральным центром. При этом они задерживали и даже блокировали перечисление учреждениями банков, расположенных на их территориях, средств, уплаченных налогоплательщиками в республиканский бюджет РСФСР. С первыми тремя были заключены договоры и соглашения, согласно которым им предусматривались более высокие квоты и нормативы отчислений по соответствующим видам налогов в их бюджеты. Взамен они брали на себя обязательства финансировать федеральные программы на своих территориях.
Но и в ряде других регионов власти стремились к одноканальной системе расчетов, нарушали порядок направления налогов на федеральный уровень. В этой связи Верховный Совет РФ ввел жесткие меры, предусматривавшие, что в случае неуплаты налогов в федераль- ный бюджет Верховный Совет отменяет принятые республиками и областями (краями) решения о зачислении в их бюджеты доходов республиканского бюджета РФ. Правительству и Центральному банку рф в таких случаях было разрешено приостанавливать финансирование предприятий и организаций из этого бюджета на данных территориях, прекращать выдачу лицензий на экспорт, приостанавливать централизованную поставку продукции из госресурсов и импорта, регулировать размеры кредита и наличной денежной массы. Это оказало определенное воздействие. На 1993 г. в бюджеты государственных территориальных образований предусматривалось перечислять: 50% акцизов на питьевой спирт, водку и ликероводочные изделия (кроме акцизов на такие товары, ввозимые в Россию), 100% других акцизов (кроме акцизов на нефть, легковые автомобили, ввозимые подакцизные товары), 50% налога на доходы банков и доходы от страховой деятельности, 20% НДС (кроме НДС на ввозимые товары, а также на драгметаллы и драгоценные камни). В целях сокращения количества бюджетов, получающих дотации из республиканского бюджета РФ, решили отказаться от единого для них норматива отчислений от НДС и установить дифференцированные нормативы (20; 22; 25; 40; 45; 48; 50%). Однако отсутствовали достаточно четкие критерии, которые гарантировали бы обоснованность такой дифференциации. Налог на прибыль предприятий и организаций предусматривалось зачислять по ставке 10% в республиканский бюджет РСФСР, а по ставке не более 22% — в бюджеты регионов. В качестве первой попытки сделать новый шаг в определении общих принципов межбюджетных отношений в Российской Федерации явился Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и ШКТ-Петербурга, органов местного самоуправления».
этом Законе было предусмотрено разграничение видов доходов 1 Уровням бюджетной системы, расширение состава закрепленных ходов за территориальными бюджетами. В них включили не только Доходы, полностью поступающие на постоянной основе в соответствующие бюджеты, но и закрепляемые за ними в твердо фиксирован-и доле (в процентах) на долговременной основе (не менее чем на ет)- При этом закрепленные доходы уже в процессе регулирования новились преобладающими, достигая не менее 70% общей суммы закрепленных и регулирующих доходов (это положение не было реализовано). Механизм достижения такого уровня не предусматривал привлечение дополнительных доходов за счет вышестоящих бюджетов. Этот вопрос решался путем преобразования части переданных на год нижестоящим бюджетам отчислений от регулирующих налогов в закрепленные на стабильной основе. Вместе с тем ограничивались возможности для снижения в следующем году нормативов отчислений. Снижение их не допускалось по причине фактического увеличения в текущем году уровня закрепленных доходов, если оно явилось результатом финансово-хозяйственной деятельности на данной территории или следствием введения местным Советом в пределах своей компетенции местных налогов и сборов. Вышестоящим органам власти давалось право выбора в процессе межбюджетного регулирования применять дифференцированные или единые (для всех или соответствующих территорий) нормативы отчислений. При этом могли утверждаться одновременно те и другие, но по разным видам регулирующих доходов. В данном Законе предусматривался доходно-расходный вариант выравнивания бюджетной обеспеченности, по существу сбалансирование всех нижестоящих бюджетов аналогично тому, как это было и в условиях СССР. Для целей межбюджетного регулирования было введено понятие «минимальный бюджет». Расходную часть такого расчетного минимального бюджета предусматривалось прогнозировать на следующий год, исходя из единых или групповых минимальных социальных (натуральных) и финансовых норм и нормативов, однако в дальнейшем систему таких норм и нормативов, как отмечено выше, не удалось разработать и утвердить на федеральном уровне. С введением с 2000 г. Бюджетного кодекса РФ действие этого Закона было прекращено. На 1994 г. при составлении проекта федерального бюджета Минфин России отказался от практики регулирования бюджетов регионов путем использования дифференцированных нормативов отчислений от федеральных налогов. Это стало осуществляться исходя из единых для всех регионов нормативов отчислений и единой разделенной части (региональной) ставки налога на прибыль. Субъектам Федерации было предоставлено право увеличивать региональную ставку до трех пунктов в качестве территориальной налоговой надбавки. Но в последующем в Государственной Думе отказались от этого решения в целях снижения налогового бремени. Со II квартала 1994 г. были установлены единые нормативы отчислений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации от регу- , наппавление средств из бюджета высшего уровня в нижестоящие бюджеты 329 уюших налогов по каждому их виду, в том числе от НДС в размере 0W Часть дотаций была заменена трансфертами, исчисляемыми на формализованной основе (по формуле) из образуемого в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации — регионов (ФФПР). Такой фонд образовывался на нормативной основе исходя из возможностей федерального бюджета, сначала от НДС (кроме НДС на импортные товары, драгметаллы и драгоценные камни, поступающего в этот бюджет): на 1994 г. — 22%, на 1995 г. — 27 %, а затем от налоговых поступлений в федеральный бюджет за исключением таможенных пошлин: на 1996—1997 гг. — 15%, а с 1998 г. -14%. В законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год теперь утверждались не суммы дотаций, а процентные доли в ФФПР субъектов Федерации, получивших право на финансовую помощь. Суть данного механизма состояла в том, чтобы определить соотношение между недостающими средствами бюджета данного региона и общей суммой недостающих средств по бюджетам всех регионов, нуждающихся в финансовой помощи. На этой основе исчислялись доли (в процентах) каждого из них в общей сумме недостатка средств, подлежащие утверждению в законе о федеральном бюджете на очередной год как их доли в проектируемом ФФПР, образуемом в федеральном бюджете. Эти доли использовались для определения абсолютных сумм дотаций (трансфертов) каждому региону, получающему право на финансовую помощь, исходя из фактически поступающих средств в данный фонд. Указанные процентные доли по существу являлись нормативами, дифференцированными в разрезе дотационных регионов. Данный метод рассматривался как нормативно-долевой. Принципиальная его особенность состояла, во-первых, в том, что в условиях резкой экономической нестабильности и, следовательно, особенно трудного в связи с этим прогнозирования доходов и расходов бюджетов за точку гсчета принимались фактические данные базового, наиболее приемного для этого года. Причем базовый год не должен был изменяться ечение ряда лет, чтобы исключить планирование от достигнутого Ювня со всеми присущими ему негативными последствиями. Во-вторых, в основу расчетов были положены не абсолютные, а тносительные показатели, принимая во внимание, что соотношения ушевым бюджетным доходам и расходам (текущим) между «бед- Ми» и «богатыми» регионами носят в течение ряда лет в основном Устойчивый характер. мал РеТЬЯ особенность состояла в том, что в основу формулы прини- ась разница между среднероссийским душевым бюджетным дохо- дом, без учета финансовой помощи из федерального бюджета (не было возможности достоверно определить налоговый потенциал), и душевым бюджетным доходом каждого региона. На получение трансфертов могли рассчитывать только те регионы, у которых этот показатель меньше среднероссийского. При этом последний принимался ниже 100% (в разные годы понижающий коэффициент составлял 0,95; 0,92; 0,90), что стимулировало дотационные регионы к наращиванию налогового потенциала и наиболее полному сбору налогов. Для учета особенностей каждого региона использовался и показатель душевых бюджетных расходов через поправочный коэффициент. Этот коэффициент определялся как частное от деления душевых бюджетных расходов данного региона на среднероссийский душевой бюджетный доход регионов. При этом числитель корректировался на понижающий коэффициент, аналогичный упомянутому выше, который применялся при выравнивании душевых бюджетных доходов регионов. Наряду с этим, учитывая переходный период, принимались во внимание и расходы, исчисляемые тем же методом, что и доходы, а также расчетный дефицит субъектов Федерации, у которых душевой бюджетный доход был меньше среднедушевого по всем регионам (на 1997 и 1998 гг. в разрезе соответствующих групп регионов). Из ФФПР оказывалась помощь тем регионам, у которых душевой доход по бюджету за 1993 г. (базовый) в пересчете на условия 1994 г. (изменения в налоговом и бюджетном законодательстве) был ниже, чем в среднем по Российской Федерации. Доли были утверждены 66 субъектам Федерации (из 89) раздельно для регионов, «нуждающихся в поддержке» (которым оказалось достаточно трансфертов только на выравнивание душевых бюджетных доходов), и регионов, «особо нуждающихся в поддержке» (которым потребовалась помощь не только на выравнивание душевых бюджетных доходов, но и для покрытия расчетного дефицита). При расчетах учитывались лишь текущие расходы, принимая во внимание, что капиталовложения могут иметь большие перепады по годам и должны определяться иными методами для включения в федеральные целевые программы развития регионов. Такой метод имел целью исключить субъективное влияние как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на результаты определения финансовой помощи территориям, поскольку он осуществлялся в значительной степени автоматически. Отпала необходимость в согласовании показателей межбюджетного регулирования. Достаточно было согласовать методику расчетов, а затем сверить исходные данные, включаемые в формулу, с представителями субъектов Федерации. Результаты же расчетов не требовали согласования. Это позво- Направление средств из бюджета высшего уровня в нижестоящие бюджеты 331 о уйти от применявшегося в течение многих лет «метода торга» по Локазателям межбюджетного регулирования. В основу расчетов те-П принимались не прогнозные данные, особенно подверженные Объективному влиянию, тем более в условиях инфляции, а фактичес- соответствующего базового года. При этом исходили из того, что хотя абсолютные суммы в бюджетах регионов по доходам и текущим расходам ежегодно изменяются, но соотношение по доходам, а также асходам в расчете на одного жителя в разрезе регионов остается относительно стабильным, что позволяет устойчиво определять «богатые» и «бедные» регионы, а также степень «бедности» последних. Поскольку трансферты, подлежащие перечислению субъекту Федерации, определялись в ходе исполнения федерального бюджета по результатам каждого месяца на основе его процентной доли и фактически поступивших средств в ФФПР, т.е. с учетом фактически сложившихся цен, то это позволяло учитывать и инфляционный фактор. Изложенный подход к межбюджетным отношениям диктовался той конкретной нестабильной ситуацией, которая сложилась в России в первые годы переходного периода. Но уже после 1995 г. предусмотренный порядок не всегда соблюдался (часто менялся выбор базового года, при согласовании исходных данных были отступления от использования только официальной отчетности, использовались прогнозные данные, в некоторых случаях допускались отклонения от исчисленных по формуле долей субъектов Федерации в ФФПР, не обеспечивалось своевременное перечисление трансфертов регионам и др.). За период 1994—1998 гг. только в 1995 г. имелось некоторое перевыполнение плана доходов федерального бюджета. Это в указанные годы был единственный раз, когда не произошло снижения трансфертов, предусматривавшихся к поступлению в бюджеты субъектов Федерации. Объем ФФПР, принятый за основу при утверж-и федерального бюджета, после 1997 г. (52,9 млрд руб.) в тече-[ие последующих двух лет ежегодно сокращался и в 1999 г. составил 33,7 млрд руб. Существенные изменения в методике распределения ФФПР про-зошли с 1997 г.: переход к выравниванию душевых бюджетных доходов до среднедушевого уровня не всех регионов; а по группам относительно сравнимых регионов и отказ от деления регионов на два статусу (<(нуждающихся» и «особо нуждающихся» в финансовой помощи), эльку экономическое районирование в России устарело и бази->сь на принципах, которые выходят за рамки, имеющие значе-1Ие ДЛя расчета трансфертов, была предложена новая группировка ре- 332 гионов специально для этой цели. В основу ее принимались следующие факторы: отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщений; более длительный отопительный сезон по климатическим условиям; ограниченные сроки завоза товаров в районы с сезонными природно-климатическими условиями (навигационный период) и больший удельный вес численности населения, проживающего на таких территориях. Несмотря на предоставляемую из ФФПР финансовую помощь, не были устранены резкие колебания между регионами в расчетном превышении расходов над доходами. В связи с этим было решено, что часть проектируемого на 1998 г. ФФПР на первом этапе расчета долей субъектов Федерации резервируется, а на заключительном этапе учитывается дополнительно только для высокодотационных регионов пропорционально их расчетному дефициту. Таким образом, данный фонд как бы делился на две части — для всех регионов, получивших право на трансферты, и дополнительно тем, где намечался чрезмерно высокий расчетный дефицит. Вопросы совершенствования межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации — между региональным и местными бюджетами нашли отражение в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. В этом Законе была предпринята попытка повысить уровень доходов, закрепляемых за местными бюджетами на постоянной основе. Для этого определялись в среднем по субъекту Федерации размеры процентных долей, в пределах которых следовало закреплять на постоянной основе за местными бюджетами часть платежей по каждому федеральному регулирующему налогу, поступающему в консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Считалось, что органы власти субъектов Федерации самостоятельно определяют "размер таких процентных долей в разрезе муниципальных образований и сверх этого устанавливают им нормативы отчислений от этих налогов в порядке межбюджетного регулирования. Многие субъекты Федерации в связи с этим приняли у себя соответствующий закон по реализации данного положения. Но на федеральном уровне не было решения о закреплении на постоянной основе определенной доли нормативов, утверждаемых для консолидированных бюджетов субъектов Федерации, предусматривалась возможность утверждения нормативов не менее чем на 3 года. По этой причине, а также в связи с частыми изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве полностью реализовать данное положение не удалось. Закон «О финансовых основах местного самоуправления» также обязал власти субъектов Федерации опре- Говремепные проблемы совершенствования межбюджетных отношений 333 финансовую помощь муниципальным образованиям на формализованной основе.
Дата добавления: 2014-11-09; Просмотров: 403; Нарушение авторских прав?; Мы поможем в написании вашей работы! Нам важно ваше мнение! Был ли полезен опубликованный материал? Да | Нет |