Разграничение доходов

Согласно Бюджетному кодексу РФ собственные доходы бюдже­тов — «виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации или в соответствии с ним законодательством субъектов Федерации». В СССР и в Российской Федерации до приня­тия Бюджетного кодекса их называли закрепленные доходы. Понятие «собственные доходы» не вполне соответствует их содержанию, так как региональные и местные власти ограничены перечнем региональ­ных и местных налогов, установленным на федеральном уровне, не располагают правами на налогообразование в части установления по­рядка определения налогооблагаемой базы, самостоятельного опреде­ления размера налоговой ставки.

К собственным доходам федерального бюджета, полностью посту­пающим в этот бюджет, относятся, в частности, НДС (с 2001 г.), акци­зы по подакцизным товарам и продукции, ввозимым на территорию России, акцизы на природный газ, бензин автомобильный, легковые автомобили и мотоциклы, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных двигателей, таможенные пошлины, дохо­ды от внешнеэкономической деятельности и ряд других.

В числе региональных собственных доходов почти нет налогов, ко­торые бы не были совместными, разделяемыми между региональным и местными бюджетами на постоянной основе. Это налог на имущест­во предприятий (50%), налог с продаж (40%) и ряд других.

В местных бюджетах к собственным доходам, полностью поступа­ющим в эти бюджеты, относятся, например, налог на имущество фи­зических лиц, местный налог на прибыль предприятий и организаций с предельной ставкой 2% (в 2001 г. было 5%).

Существенным недостатком Бюджетного кодекса РФ является то, что в нем не разграничены на постоянной основе доходные источни­ки за бюджетами разных уровней. Это объясняется, с одной стороны, незавершенностью процесса разграничения расходных полномочий, с другой — нестабильностью налогового законодательства, а в послед­нее время и очевидными тенденциями в сторону усиления централи­зации налогов как частью общей стратегии укрепления позиции феде­рального центра и единой властно-управленческой вертикали власти.

При разграничении налогов между уровнями бюджетной системы важно учитывать их естественную природу, исходя из следующих принципов:

. чем в большей степени налоговые поступления зависят от эко­номической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджет­ной системы, за которым закрепляется данный вид налога, и наобо­рот, если налоговая база носит устойчивый характер, то налог должен закрепляться за нижестоящим звеном бюджетной системы;

• если налоговая база зависит от экономической политики того
или иного уровня власти, то этот налог должен закрепляться за соот­
ветствующим ему звеном бюджетной системы;

• чем неравномернее размещение налоговой базы, тем выше уро­
вень бюджетной системы, за которым следует закрепить данный
налог, и наоборот, при относительно равномерном ее размещении его
надо закрепить за нижестоящим звеном бюджетной системы.

Особое внимание обращают на себя увеличение доли федерально­го бюджета и уменьшение доли местных бюджетов в налоговых дохо­дах государства. При этом доля федерального бюджета увеличилась за счет зачисления в него всех трех основных налогов: по налогу на при­быль — на 9,3 процентных пункта, по НДС — на 6,2 пункта и по акци­зам — на 5,9 пункта.

Доля региональных бюджетов в налоговых доходах государства уменьшилась на 1,4 пункта, но по подоходному налогу (налог на дохо­ды физических лиц) она увеличилась на 15,6 пункта. В то же время доля местных бюджетов в этом налоге уменьшилась на 22,3 пункта.

Об изменениях в распределении основных налогов между уровня­ми бюджетной системы Российской Федерации свидетельствуют по­казатели табл. 8.2.

За указанные годы в консолидированном бюджете Российской Фе­дерации доля налога на прибыль уменьшилась с 32,3 до 23,4%, а доля налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции уве­личилась с 6,8 до 13,4%. Доля местных налогов выросла с 2,5 до 4,6%.

Разграничение и распределение (перераспределение) финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы должно соответство--*гь разграничению расходных полномочий по разным уровням влас­ти, что можно назвать принципом соразмерности. Такой принцип тре-оуется учитывать как при разграничении на постоянной основе нало­гов по вертикали бюджетной системы, так и при использовании [екоторых из них для межбюджетного регулирования, если имею-ДИйся на соответствующих территориях налоговый потенциал, в том числе регулирующих налогов, позволяет в максимально возможной степени решить эту задачу.

312

Таблица 8.2. Распределение основных вцдов налогов между уровнями бюджетной системы РФ в 1995 и 2000 гг., %

■ ' ■		1995 г.			2000 г.
			____
1 ■ ...	Консо-		■ ■	Консо-		__________ ■
, 1	лиди-			лиди-
Основные виды	рован -ный	Уровни бюджетов	рован-нмй	Уровни бюджетов
налогов	бюджет			бюджет
	РФ			РФ
	удель-	феде-	регио-	мест-	удель-	феде-	регио-	мест^
	ный	раль-	наль-	ные:	ный	раль-	наль-
	вес, %	ный	ные		вес, %	ный	ные	ные
Налоговые доходы	100,0	48,1	26,1	25,8	100,0	56,5	24,7	18,8
Из них:
Налог на прибыль	32,3	35,3	38,7	26,0	23,4	44,6	38,4	17,0
Подоходный налог с	10,0	9,0	24,1	66,9	10,2	15,7	39,7	44,6
физических лиц (на-
лог на доходы физи-
ческих лиц)
НДС	26,3	75,0	14,0	11,0	26,8	81,2	12,7	6,1
Акцизы	6,6	72,9	21,3	5,8	9,7	78,8	16,8	4,4
Налоге продаж	X	X	X	X	2,0	X	61,1	38,9
Налоги на совокуп-	X	X	X	X	0,9	17,7	23,8	58,5
ный доход
Налоги на имущество	4,6	4,7	42,0	53,3	3,8	2,0	53,7	44,3
Платежи за пользова-	3,4	24,4	36,6	39,0	4,5	24,0	42,1	33,9
ние природными ре-
сурсами
Налоги на внешнюю	6,8	100,0	X	X	13,4	100,0	X	X
торговлю и внешнеэ-
кон.операции
Налог в зависимости	1,2	X	45,5	54,5	X	X	X	X
от фонда оплаты труда								■
Спец. налог для под-	3,0	67,0	31,2	1,8	X	X	X	X
держки важнейших
отраслей народного
хозяйства
Прочие налоги, сбо-	5,0	23,6	25,8	50,6	5,0	3,0	23,0	74,0
ры и пошлины
Другие	2,0	23,6	25,8	50,6	5,0	3,0	23,8	74,0

2 разграничение расходов и доходов между бюджетами разного уровня 313

Регулирующие доходы (налоги) в Российской Федерации — это фе­деральные _и региональные налоги, по которым вышестоящими орга-

_{и в}ласти устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или в местные бюджеты на очередной сЬинансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких налогов в целях межбюджетного регу­лирования.

В Бюджетном кодексе дается определение понятия регулирующие доходы, имея в виду, что они могут быть и в качестве иных платежей. Именно так было в условиях СССР. Но теперь это касается только налогов.

Средства, перечисляемые в соответствующие бюджеты по указан­ным выше нормативам, — это отчисления от регулирующих доходов, и они относятся к налоговым доходам.

В России рассматривается вопрос о путях поэтапного отказа от ре­гулирующих налогов и перехода к реализации принципа «один налог — один бюджет». Закрепление на постоянной основе каждого вида налогов (или даже соответствующей части совместного налога) за тем или иным уровнем бюджетной системы обеспечивает определен­ную устойчивость налоговой базы и повышает заинтересованность ре­гионов в ее увеличении, а также возможность на каждом уровне про­гнозировать свои доходы на будущие периоды. В то же время возника­ет вопрос о выборе путей к поставленной цели.

Один путь — замена регулирующих налогов дотационными фор­мами межбюджетного регулирования, что может стимулировать иж­дивенчество. Другой, более эффективный путь — по мере сокращения непосредственного участия этих налогов в межбюджетном регулиро­вании замена их собственными доходами, включая совместные нало­ги, разделенные на постоянной основе. Не исключается сочетание того и другого, но приоритетным, направленным на повышение само­стоятельности территориальных бюджетов, является второй подход.

Есть еще причина, которая диктует приоритет сочетания раздель­ных налогов, зачисляемых полностью только в бюджет того или иного Уровня, с совместными налогами. В налоговой системе России лишь Некоторые налоги относятся к крупным, налоговая база которых ши­роко распространена на территории страны, и поэтому они могут ис­пользоваться в качестве регулирующих. Это НДС, налог на прибыль предприятий и организаций, налог на доходы физических лиц, акци-^ы- Они не являются равноценными, и каждый имеет соответствую­щие плюсы и минусы, в связи с чем закрепление тех или иных из них олностью за тем или иным уровнем бюджетной системы может при-одить к большим перекосам в бюджетной обеспеченности террито-

риальных образований, что потребует расширения сферы межбюджет­ного регулирования через его дотационные формы, которые могут стимулировать иждивенческие настроения в нижестоящих органах власти. Совместные налоги, включая регулирующие, стимулируют за­интересованность органов власти разных уровней в наращивании их налогового потенциала, своевременном и полном поступлении в со­ответствующие бюджеты, в том числе и вышестоящего уровня.

Выход в России на оптимальный вариант разграничения налогов по вертикали бюджетной системы — чрезвычайно сложная задача, и процесс поэтапной замены регулирующих налогов собственными до­ходами с учетом сбалансированности бюджетов, если позволяет нало­говый потенциал, может быть весьма длительным. С 2001 г. число фе­деральных регулирующих налогов сократилось за счет преобразования НДС в собственный доход федерального бюджета, но это не сопро­вождалось заменой его на собственные доходы территориальных бюд­жетов, которые бы полностью компенсировали выпадающие доходы.

Отчисления от регулирующих налогов являются преобладающей формой межбюджетного регулирования (в 2000 г. — 82,9% всех средств, участвовавших в таком регулировании).

На федеральном уровне с 1994 г. по каждому регулирующему нало­гу утверждаются единые нормативы для всех консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Хотя эти нормативы утверждаются законом о федеральном бюджете ежегодно, но практически с 1994 по 1998 г., т.е. в течение пяти лет, они не изменялись (лишь по подоход­ному налогу с физических лиц утвержденный в 1994 г. норматив — 100%, в 1995 г. и 1996 г. был скорректирован до 90%, а затем на 1997 и 1998 гг. снова установлен в размере 100%). Бюджетный кодекс РФ предусматривает возможность установления нормативов отчислений от регулирующих налогов на длительный период — не менее чем на 3 года, но в связи с частыми изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации за период 1999—2001 гг. лишь по акцизам на соответствующие товары отечественного произ­водства (на алкогольную и спиртосодержащую продукцию — 50%, на остальные подакцизные товары отечественного производства, за ис­ключением нефтегазовой и автомобильной продукции, — 100%) уда­лось выдержать их стабильность на ряд лет. По подоходному налогу с физических лиц (налогу на доходы физических лиц) процентная доля была снижена в 1999 г. до 75% (в этом году предусматривалось 3% на­логовой ставки его относить на федеральный уровень), на 2000 г. нор­матив был установлен в размере 84%, на 2001 г. — 99%, на 2002 г. — снова 100%. По НДС с 1999 г. норматив был снижен с 25% до 15%, а с 2001 г. весь НДС зачисляется в федеральный бюджет на постоянной

основе. Налог на прибыль предприятий и организаций разделяется между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации по разделенным налоговым ставкам в соотно­шении 13:22 (1994-1998 гг.), 11:19 (1999-2001 гг.), 7,5:16,5 (на 2002 г.), но является регулирующим, так как внутри субъектов Феде­рации он распределяется между региональным и местными бюджета­ми по временным нормативам. Наглядно это подтверждается данны­ми табл. 8.3.

Таблица 8.3 Распределение отчислений от регулирующих налогов, 1994-2002 гг., %

Виды налогов	1994— 1998 гг.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
НДС по товарам отечественного				_	___
производства (за исключением
перечисляемых в федеральный
бюджет)		^1
Акцизы на спирт, водку и лике-
роводочные изделия отечест-		:
венного производства
Акцизы на остальные товары
(за исключением перечисляе-
мых в федеральный бюджет)
Подоходный налог с физичес-	100(кроме	75 (без части,
ких лиц (налог на доходы физи-	1995 и	зачисляемой
ческих лиц)	1996 гг. -	в федераль-
	по 90%)	ный бюджет
		по ставке 3%)
Налог на прибыль (максималь-					16,5
ная региональная ставка)

Если на федеральном уровне утверждаются соответствующие по каждому виду регулирующих налогов нормативы отчислений едины­ми для всех субъектов Федерации, то внутри регионов для местных шджетов законодательные органы власти субъектов Федерации в большинстве случаев используют метод сочетания единых нормативов одним видам регулирующих налогов и дифференцированных (Групповых и индивидуальных) — по другим. В некоторых субъектах 'едерации утверждаются единые нормативы для всех местных бюд-етов. Там, где применяются дифференцированные нормативы от­гний, проблемой остается разработка методологии их исчисления ^а Формализованной основе (на базе единой формулы), чтобы избе­жать субъективного подхода.

316

На протяжении 1994—1998 гг. часть средств, подлежавшая пере­числению регионам, замещалась путем дифференцированного по­вышения единого (25%) для всех субъектов Федерации норматива от­числений от НДС в ходе исполнения бюджетов. Это позволило сокра­тить встречные финансовые потоки, что видно из табл. 8.4.

Таблица 8.4. Уровень сокращения встречных финансовых потоков

Дата добавления: 2014-11-09