Прогнозирование: основы организации 2 страница

— инструктивное письмо, в котором определяются основные требования к порядку разработки прогноза на очередной год;

— сценарные условия функционирования экономики страны;

— исходные основные макроэкономические показатели с дан­ными оценки текущего года и приближенным прогнозом на пред­стоящий год;

— прогноз динамики индексов-дефляторов до конца текущего и на предстоящий год;

— перечень показателей для разработки прогноза на пред­стоящий год (табличная часть);

— методические рекомендации по разработке различных раз­делов и показателей прогноза;

— примерная структура регионального доклада по прогнозу (описательной части) — для региональных властей;

— рекомендации по разработке прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных нужд;

— формы бюджетных заявок на федеральные ассигнования, капвложения и кредитные ресурсы на предстоящий год;

— перечень дополнительных показателей, которые могут быть затребованы МЭРиТ от регионов при необходимости;

— перечень федеральных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета в предстоящем году.

Основными «установочными» документами федерального паке­та являются сценарные условия и перечень показателей для разра­ботки прогноза. В рамках сценарных условий, подготавливаемых как текстовый описательный документ, выделяются следующие со­держательные разделы:

— общая характеристика социально-экономической ситуации с
анализом основных противоречий текущего периода, результатов ра­
нее проводимой финансовой и денежно-кредитной политики, инфля­
ционной динамики, ситуации с бюджетными поступлениями и рас­
ходами, оценкой положения на валютном рынке, степени реализации
инвестиционного потенциала, развития реального сектора экономики,
экспорта и импорта, динамики доходов и расходов населения, разви­
тия системы социального обеспечения в целом;

— цели и задачи на оставшийся период текущего года и на прогнозируемый год;

— характеристика оптимистического и пессимистического ва­риантов сценариев социально-экономического развития страны в прогнозируемом году;

— основные направления социально-экономической политики в сферах финансово-бюджетной и денежно-кредитной политики, валютной, ценовой и инвестиционной политики, развития рыночной инфраструктуры и институциональных преобразований, промыш­ленной, структурной политики, материального производства и ре­гулирования товарных рынков (по отраслям), социальной политики, в том числе занятости и политики на рынке труда, оплаты труда и пенсионного обеспечения, социальных гарантий, социально-культур­ной сферы, экологической и региональной политики, внешней тор­говли, в том числе внешнеэкономических связей со странами СНГ.

Перечень показателей для разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год, во-первых, содержит в себе показатели, определенные МЭРиТ для расчета в рамках подготовки прогноза, во-вторых, определяет основ­ную форму представления итоговой таблицы прогноза (табл. 12).

Таблица 12 Форма таблицы показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации

Пока­затели	Ед. изм.	Пре­дыду­щий год	Теку­щий год
Прогнозный период
1-й год	2-й год	3-й год
				1-й вари­ант	2-й вари­ант	1-й вари­ант	2-й вари­ант	1-й вари­ант	2-й вари­ант

К сожалению, на практике форма данной таблицы во многом способствует господству упрощенного подхода к разработке про­гноза, при котором все показатели прогнозируются с помощью ли­нейной экстраполяции двух точек (прошлый и текущий год) на третью (прогнозируемый, будущий год), и последующие, пусть да­же с внесением различных поправочных коэффициентов.

После получения федеральных данных органом исполнитель­ной власти региона по представлению региональных экономиче­ских органов (департаментов или комитетов по экономике и про­гнозированию) и региональных финансовых органов (на уровне ре­гиона разработка прогноза часто рассматривается как первый этап бюджетного процесса) обычно издается нормативный акт о разра­ботке прогноза развития региона на предстоящий год. На основе полученного из МЭРиТ пакета документов, региональные экономи­ческие органы подготавливают сценарные условия функционирова­ния экономики региона в предстоящем году, формы с составом по­казателей прогноза развития региона, при этом к московскому пе­речню прогнозируемых показателей добавляются показатели, в большей степени интересующие регион, а также необходимые ме­тодические указания по разработке прогноза.

Все адаптированные к региональным условиям материалы на­правляются организациям — участникам разработки прогноза. При этом выделяются две основные группы адресатов:

— региональные отраслевые структуры (департаменты, комите­ты и управления регионального исполнительного органа, террито­риальные органы федеральной исполнительной власти, крупнейшие предприятия и организации региона);

— органы местного самоуправления.

В то время как организации-участники разработки прогноза подготавливают прогнозные данные, региональные экономические органы готовят бюджетные заявки в МЭРиТ, Минфин и отраслевые министерства на финансирование региональных мероприятий из федеральных источников, в том числе в рамках федеральных про­грамм и бюджетные заявки в региональные финансовые органы на финансирование региональных программ.

Как правило, в течение лета предпрогнозного года региональ­ные отраслевые структуры осуществляют сбор необходимых про­гнозных данных с подведомственных им предприятий и организа­ций и передают эти данные (формы) в региональные экономиче­ские органы. На основании отраслевых данных региональным эко­номическим органом разрабатывается предварительный вариант прогноза развития региона по показателям МЭРиТ. При этом пре­дусматривается два варианта прогноза: первый, оптимистический, предполагает успешное осуществлен основных целей, поставлен-

ных федеральным центром, а второй, пессимистически отражает воздействие факторов, которые могут замедлить выход на целевые ориентиры установленные сроки. К формируемым основным пока-зателям прогноза социально-экономического развития региона при­лагается пояснительная записка с необходимым комментариями. Предварительный вариант прогноза представляется в региональный финансовый орган, где на его базе должна начинаться верстка предварительного проекта регионального бюджета и в МЭРиТ, где на основе предварительных региональных прогнозов и поступив-ших от федеральных отраслевых органов данных формируется предварительный прогноз развития страны.

На втором этапе разрабатывается и представляется уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на прогнозируемый год и уточненные па-раметры прогноза на трехлетний период (с учетом доводимых до се­редины сентября предпрогнозного года МЭРиТ России показателей, характеристик функционирования экономики, уточненных по ре­зультатам их рассмотрения в Правительстве Российской Федерации).

Для этого федеральными органами и структурами пред-ставляются:

1. В Министерство экономического развития и торговли Рос-сийской Федерации субъектами бюджетного планирования:

до конца сентября предпрогнозного года:

— уточненные прогнозы и обоснование объемов финансирова-
ния (в пределах бюджетов субъектов бюджетного планирования)
закупок и поставок продукции для государственных нужд, в том
числе в рамках основных показателей государственного оборонного
заказа (за исключением объемов финансирования научных иссле­
дований гражданского назначения) на следующий год;

в октябре предпрогнозного года:

— уточненные прогнозы социально-экономического развития
отраслей и сфер экономики Российской Федерации в 2007 г. и па-
раметры прогноза до 2009 г.;

к концу ноября предпрогнозного года:

— Федеральной таможенной службой России, Росимуществом
и Росрезервом представляются уточненные прогнозы поступлений в
консолидированный бюджет Российской Федерации и федеральный

бюджет, администрируемых ими (с необходимыми расчетами и по­яснительной запиской).

2. В Министерство экономического развития и торговли Рос­сийской Федерации и Министерство финансов Российской Феде­рации:

до середины ноября предпрогнозного года:

— Минздравсоцразвития России — уточненные отчетные дан­ные об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов и прогноз основных параметров бюджетов государственных внебюджетных фондов и свода бюджетов территориальных госу­дарственных внебюджетных фондов на прогнозируемых трехлетний период с расчетами и обоснованиями.

Материалы к прогнозам формируются в двух вариантах в со­ставе единой пояснительной записки, основных показателей, расче­тов и обоснований и представляются в Минэкономразвития России в печатном и электронном виде. При подготовке прогнозов необхо­димо организовать представление предложений хозяйствующих субъектов к прогнозу на следующий бюджетный год и параметров прогноза на трехлетний период.

На уровне субъектов федерации после завершения работы над предварительным прогнозом региональные экономические органы, обычно в начале осени предпрогнозного года, получают формы про­гнозными данными от органов местного самоуправления региона. Последние собирают необходимые прогнозные данные с предпри­ятий и организаций, расположенных на их территории и, добавляя к ним пожелания собственно органов местного самоуправления, пе­редают прогнозные формы в региональный экономический орган.

В качестве источника первичных данных и для региональных отраслевых структур, и для органов местного самоуправления вы­ступают предприятия и организации, с той разницей, что речь идет о несколько различающемся круге предприятий (больше крупных региональных в первом случае и больше небольших местных пред­приятий во втором), различных разрезах агрегирования (отраслевой и территориальный). И, наконец, органы местного самоуправления добавляют к данным предприятий свои планы развития территории.

Получив необходимые данные от органов местного самоуправ­ления, региональные экономические органы проводят с ними со­гласование прогнозируемых показателей. Такое согласование про-

водится в форме последовательного обсуждения приведенных в за­явках прогнозируемых параметров развития территории с отрасле­выми отделами регионального экономического органа. Согласовав с территориями показатели прогноза, региональный экономический орган начинает сводить территориальные данные в общерегиональ­ные итоги и готовить некоторые сводные отчеты, главным из кото­рых является региональный баланс спроса и предложения на пред­стоящий год по важнейшим видам продукции.

В то же время МЭРиТ, сверстав предварительный прогноз по стране в целом, доводит до сведения региональных экономических органов уточненные сценарные условия функционирования эконо­мики страны в предстоящем году, уточненные значения основных показателей прогноза и уточненный прогноза дефляторов. В состав уточняющих материалов могут также входить документы по ре­зультатам рассмотрения предварительного проекта прогноза в пра­вительстве, данные по оценке социально-экономической ситуации к третьему кварталу текущего года, новые данные по направлениям государственного регулирования экономического развития.

С учетом этих уточненных материалов и на основе прогнозных значений показателей, полученных от региональных отраслевых структур и органов местного самоуправления, региональные эко­номические органы подготавливают уточненный (окончательный) прогноз социально-экономического развития региона. При этом окончательный прогноз также готовится в оптимистическом и пес­симистическом вариантах, а также в сокращенном (по перечню по­казателей МЭРиТ) и в полном (по расширенному региональному перечню) объемах. В окончательном виде прогноз состоит из таб­личной части основных показателей и текстовой части — доклада (пояснительной записки). Содержание доклада включает в себя три основных логических раздела:

— анализ социально-экономического развития региона в теку­щем (базовом, предпрогнозном) году, в том числе существующие предпосылки и факторы, определяющие развитие региона на про­гнозируемый период, характеристика сложившейся социально-экономической ситуации, уровни и тенденции основных показате­лей, имеющиеся региональные особенности социально-экономи­ческих проблем и диспропорции в развитии хозяйства региона, анализ факторов, оказывающих влияние на динамику инфляции,

стабилизацию экономики региона, развитие отдельных социально-экономических сфер, анализ общего хода развития отдельных сфер региона, анализ эффективности управления госсектором и влияния государственной политики на развитие региона (в том числе феде­ральных органов и программ), характеристика организационных, экономических и других мер, принимаемых органами исполнитель­ной власти региона по стабилизации и оживлению экономики в те­кущем году, характеристика произошедших положительных сдвигов;

— уровень экономического и социального развития в прогнози­руемом периоде, в том числе конкретные цели и задачи на прогно­зируемый период, характеристика ожидаемой динамики основных показателей экономического развития (по отраслям), анализ воз­можного влияния развития отраслей промышленности на экономи­ческие процессы в регионе, прогнозные оценки развития госсектора, анализ эффективности использования совокупных региональных ресурсов для достижения основных прогнозных показателей, про­гноз финансового состояния предприятий, анализ проблем форми­рования доходной части регионального бюджета и других финансо­вых проблем, анализ сбалансированности бюджетных доходов и расходов, анализ межрегиональных связей, оценка развития демо­графической ситуации и рынка труда, прогноз развития уровня жизни населения, анализ характера и степени региональных дис­пропорций в уровне жизни, возможных мер по их нивелированию, оценка экологической ситуации, обоснованные предложения по ключевым проблемам и вопросам, требующим межведомственного и межрегионального согласования или рассмотрения в правительстве;

— организационные и экономические меры, обеспечивающие прогнозируемый уровень развития региона, в том числе анализ практики использования накопленного опыта, новых организацион­ных форм и методов региональной экономической политики, пред­ложения о взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти в решении экономических, социальных, экологических и других крупных проблем развития региона.

После сведения окончательного варианта прогноза он последо­вательно рассматривается руководителем регионального экономи­ческого органа и руководителями органа исполнительной власти региона — губернатором или его заместителем. Затем окончатель­ный прогноз направляется в региональный финансовый орган, где

он должен служить для подготовки уточненного варианта регио­нального бюджета и в МЭРиТ, где он используется для подготовки окончательного прогноза развития страны. На региональном уровне окончательный прогноз рассматривается, утверждаясь или прини­маясь к сведению, региональным представительным органом в рамках рассмотрения бюджетных посланий губернатора региона.

Электронные таблицы с параметрами развития субъектов РФ за ряд прошедших лет и на прогнозируемый период предваритель­но анализируются специалистами департамента территориального развития и вводятся в информационно-аналитическую базу данных. Из нее информация в систематизированном виде (по экономиче­ским районам и входящим в их состав субъектам РФ) предоставля­ется отраслевым и функциональным департаментам МЭРиТ. Про­гнозную систематизированную информацию по данным субъектов РФ департаменты министерства сопоставляют с собственными оценками развития отраслей и сфер экономики в территориальном аспекте. Их итоговые экспертные оценки с аналитической запиской представляются в департамент территориального развития, где про­водятся комплексные расчеты параметров социально-экономиче­ского развития регионов на основе экономико-математического мо­делирования. Результаты этих расчетов сопоставляются с материа­лами отраслевых и функциональных департаментов, а итоговая прогнозная оценка — с параметрами макроэкономического прогно­за. На завершающей стадии в Минэкономразвития осуществляются комплексная оценка социально-экономической динамики регионов и подготовка сводного аналитического доклада о прогнозе социаль­но-экономического развития Российской Федерации.

Прогноз социально-экономического развития служит отправной точкой для разработки проектов бюджетов всех уровней, выработки мер государственной социально-экономической политики.

Резюме

Прогнозирование в любой из сфер социальной жизни обладает своей спецификой, выражающейся в различных системных харак­теристиках объекта прогнозирования, наборах показателей, на базе

которых можно отслеживать динамику явлений, методологических подходах и методиках.

Основными вопросами, традиционно выделяемыми в рамках социодемографического прогнозирования, являются вопросы пред­видения развития:

— демографической ситуации;

— рынка труда и занятости населения;

— динамики доходов и уровня жизни населения;

— отраслей «социального блока»: здравоохранения и медицин­ского обслуживания населения, социального обеспечения различ­ных категорий населения, образования, культуры, рекреационной сферы и туризма.

Государственное прогнозирование на Западе отличается двумя основными чертами:

1) система прогнозирования социально-экономического разви­тия в них, в основном, децентрализована;

2) широко практикуется выполнение прогнозных разработок для нужд государственного управления на контрактной основе ча­стными (правительственными) организациями.

Наиболее сильна децентрализация системы государственного прогнозирования в США. Многие органы государственной власти имеют в своем составе прогностические подразделения.

Прогнозирование социально-экономического развития в США сформировалось и функционирует как развитая коммерческая от­расль. В сфере государственного прогнозирования социально-эконо­мического развития преобладает практика контрактных заказов на прогнозные разработки для государственных учреждений в научно-исследовательских центрах, специализирующихся на выполнении подобных работ.

США — пример страны, в которой практикуется применение методологии стратегического управления в публичном управлении, что тоже накладывает свой опечаток на прогнозную деятельность в органах власти и управления.

Истоки системы стратегического планирования в публичном управлении лежат в модели «индикативного планирования».

Центральным понятием системы индикативного планирования является индикатор — интегральный показатель, количественно определяющий качественные характеристики процесса. Индикатор

(от лат. indicator — указатель) — ориентирующий экономический показатель, измеритель, позволяющий в определенной степени предвидеть в каком направлении следует ожидать направления экономических процессов.

Среди характерных примеров индикативного планирования можно назвать индикативное планирование во Франции и Японии.

Подходы к прогнозированию и управлению социально-эконо­мическим развитием, получившие распространение на Востоке, достаточно сильно отличаются от западных систем прогнозирова­ния социально-экономического развития.

Особенность общегосударственного прогнозирования и плани­рования в Японии заключается в использовании системы социаль­но-экономических прогнозов, планов и научно-технических про­грамм как инструмента комплексного государственного воздейст­вия на развитие социально-экономической системы страны.

В большей степени, чем японская, отличается от западных сис­тема управления социально-экономическим развитием, социально-экономического прогнозирования в Китайской Народной Республи­ке. На сегодня КНР является своего рода идеологическим наслед­ником советского планового подхода к управлению социально-экономическим развитием, тем не менее можно констатировать значительную трансформацию системы прогнозирования и плани­рования социально-экономического развития в Китае по сравнению с нормативным планированием в СССР.

В Российской Федерации после ликвидации Госплана в нашей стране с середины 1990-х гг. пытаются построить государственную систему прогнозирования и планирования социально-экономиче­ского развития, схожую с системой индикативного планирования.

Основы государственного прогнозирования социально-экономи­ческого развития заложены в Федеральном законе от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и про­граммах социально-экономического развития в Российской Феде­рации».

В целом, предусмотрено составление трех типов документов по вопросам планирования социально-экономического развития:

1) прогнозы социально-экономического развития Российской Фе­дерации как основные документы предпланового характера;

2) концепция социально-экономического развития Российской Федерации. Концепция должна являться базовым документом, оп­ределяющим содержание всех прочих плановых разработок;

3) программа социально-экономического развития Российской Федерации. Основная задача при составлении программы — фор­мулировка государственной стратегии социально-экономического развития страны не как совокупности общих целевых ориентиров, а как связной совокупности мероприятий.

В Российской Федерации, согласно названному закону, состав­ляются прогнозы трех периодов упреждения:

— краткосрочные (на год, периодичность, аналогичная состав­лению государственного бюджета);

— среднесрочные (на срок от трех до пяти лет с ежегодной коррекцией);

— долгосрочные (на срок десять лет с пятилетней периодично­стью).

Это должно позволить воплощению в государственном прогно­зировании в России принципа непрерывности прогнозирования.

В целом, схема составления прогноза социально-экономиче­ского развития Российской Федерации на год и среднесрочную (три года) перспективу уже устоялась. Прогноз разрабатывается в два этапа: предварительный и уточненный.

Предварительный прогноз составляется к середине лета пред-прогнозного года.

На втором этапе разрабатывается и представляется уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на прогнозируемый год и уточненные параметры прогноза на трех­летний период (с учетом доводимых до середины сентября пред-прогнозного года МЭРиТ России показателей, характеристик функ­ционирования экономики, уточненных по результатам их рассмот­рения в Правительстве Российской Федерации).

Прогноз социально-экономического развития служит отправной точкой для разработки проектов бюджетов всех уровней, выработки мер государственной социально-экономической политики.

Вопросы для самопроверки

1. Опишите классификации прогнозных показателей.

2. Охарактеризуйте систему показателей прогнозирования ин­фляции.

3. Какие основные показатели используются для характеристики уровня экономического развития страны?

4. Каковы особенности прогнозных расчетов ВНП и ВВП?

5. Охарактеризуйте показатели прогнозирования потребительского рынка.

6. Что такое емкость рынка?

7. Какие показатели могут использоваться для прогнозирования внешнеэкономической деятельности?

8. Опишите систему показателей, используемых для описания и прогнозирования рынка труда и занятости.

9. Какие показатели могут быть использованы для характеристи­ки уровня жизни населения? Что представляет собой Индекс развития человеческого потенциала?

10. Охарактеризуйте систему показателей и особенности прогнози­рования социальной сферы.

11. Каким образом построена система управления государственным прогнозированием за рубежом? Дайте общую характеристику.

12. Что представляет собой система государственного прогнозиро­вания и планирования социально-экономического развития во Франции?

13. Что представляет собой система государственного прогнозиро­вания и планирования социально-экономического развития в Японии?

14. Что представляет собой система государственного прогнозиро­вания и планирования социально-экономического развития в США?

15. Дайте общую характеристику системы прогнозов социально-экономического развития в Российской Федерации.

16. Каким образом описана система прогнозирования и планиро­вания социально-экономического развития в Федеральном за­коне «О государственном прогнозировании и программах соци­ально-экономического развития в Российской Федерации»?

17. Опишите систему государственных прогнозно-плановых и про­граммных документов в Российской Федерации.

18. Какова система органов, отвечающих за разработку государст­венных прогнозов социально-экономического развития в России?

19. Какие основные документы входят в состав пакета, направляе­мого в субъекты Российской Федерации в ходе работ по состав­лению прогноза социально-экономического развития страны?

20. Опишите этапы разработки и утверждения прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

21. Какие методологические принципы прогнозирования нашли свое отражение в Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического раз­вития в Российской Федерации»?

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Прогнозные разработки в сфере государственного и муници­пального управления следует рассматривать не как самоцель, их задача — предварительное изучение объекта управления и потен­циальных последствий принимаемых решений для выработки госу­дарственной политики. Разработка и реализация государственных планов и программ социально-экономического развития — тот ло­гический шаг, который должен следовать за составлением прогноза. К сожалению, современное государственное управление в России пока не смогло выйти на должный уровень прогнозно-плановой и программной работы.

Ликвидация системы централизованного планирования возы­мела совершенно не тот эффект, которого пытались достичь. При­шедшая ей на смену система прогнозов социально-экономического развития в том виде, в котором она существует сейчас, оказалась неспособна обеспечить органам государственной власти видение того, в каком направлении развивается экономика и что можно сделать, чтобы изменить положение к лучшему. Очевидно, что ор­ганам государственной власти для того чтобы направлять развитие территории, требуется программа регионального развития, которая была бы основой для осуществления государственного регулирова­ния, характеризуя динамику социально-экономической ситуации, устанавливая приоритеты развития и пути их реализации. Необхо­димость существования на государственном уровне системы пла­нирования развития территории подчеркивалась не только теорети­ками советского планирования, но и зарубежными экономистами.

В этом смысле деятельность Госплана, направленная на управ­ление социально-экономической жизнью, не представляется в од­нозначно негативном свете. Нельзя признать правильным полный демонтаж системы Госплана как способ устранения недостатков го­сударственного планирования и управления. В результате оказался устраненным центральный процессорный элемент в механизме прогнозирования социально-экономического развития и разработки программы развития социально-экономической сферы. Адекватной замены этого центрального элемента не произошло. Значительная сеть научно-исследовательских и плановых учреждений, осуществ-

лившая информационную и организационную поддержку выработ­ки государственных планов развития, была разрушена, а взамен не было создано ничего подобного.

Неудивительно, что качество прогнозных и программных раз­работок Правительства Российской Федерации, органов власти субъектов РФ и муниципалитетов в подавляющей массе невелико. При этом исполнительные органы власти и управления, отвечаю­щие за государственные прогнозные разработки, отнюдь не склон­ны учитывать результаты исследований, проведенных «сторонними» организациями, даже если последние демонстрируют высокий про­фессионализм и качество прогнозных работ.

Значительной проблемой является также отсутствие интегриро­ванных баз данных по протекающим на территории страны соци­ально-экономическим процессам, эффективной системы наблюде­ния за социально-экономическим состоянием. Современная госу­дарственная статистика не выполняет своего главного предназна­чения — давать точную и нужную информацию.

Особенно тяжелой является ситуация с прогнозированием по­следствий принимаемых государственно-управленческих решений. Уже сложилась традиция принятия непроработанных и малопри­годных к реализации решений и последующей их коррекции, соз­дающей впечатление бурной деятельности.

Это позволяет говорить о необходимости разработки и внедре­ния в практику государственного и муниципального управления методов и алгоритмов эффективного прогнозирования и планирова­ния, программирования социально-экономического развития. Кроме того, требуется создание адекватной системы социально-экономиче­ского мониторинга, в том числе, информационной системы прогно­зирования и управления социально-экономическим развитием.

Дата добавления: 2014-12-17